II FSK 265/08

78/7/A/2012 WYROK z dnia 11 lipca 2012 r. Sygn. akt K 8/10* * Sentencja została ogłoszona dnia 20 lipca 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 837. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lub alternatywnie o zbadanie zgodności: 1) art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 10 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 32 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, 5) art. 17 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, 6) art. 18 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody Polskiego Związku Działkowców, z art. 21, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, 7) art. 19 i art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21 oraz art. 167 ust. 4 Konstytucji, 8) art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 9) art. 30 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, 10) art. 31 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 58 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: I 1. Art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, z 2006 r. Nr 220, poz. 1600 oraz z 2008 r. Nr 201, poz. 1237 i Nr 223, poz. 1475) jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wśród innych niż Skarb Państwa i samorząd terytorialny podmiotów będących właścicielami gruntów, na których mogą być zakładane rodzinne ogrody działkowe wymienia tylko jedną organizację zrzeszającą działkowców, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 10 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4. Art. 13 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim podział gruntów na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego przekazuje jednej organizacji zrzeszającej działkowców, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5. Art. 14 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6. Art. 15 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 7. Art. 17 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji. 8. Art. 18 ustawy powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy: „ , za zgodą Polskiego Związku Działkowców”, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji. 9. Art. 24 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji. 10. Art. 25 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 11. Art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 12. Art. 31 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 13. Art. 16 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dotyczy zwolnienia Polskiego Związku Działkowców od opłat i podatków z tytułu prowadzenia działalności statutowej, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 14. Art. 19 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 15. Art. 21 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 16. Art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 17. Art. 25 ust. 1 i 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 18. Art. 26 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 19. Art. 28 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 20. Art. 29 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 21. Art. 30 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 22. Art. 35 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 23. Art. 36 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 24. Art. 37 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w punktach 1 i 2 oraz 4-24, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Dnia 22 lutego 2010 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności: art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d. lub ustawa działkowa) z art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 15 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji; art. 30 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują po zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy o przydział działki ubiega się więcej niż jedna osoba bliska, pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej też: PZD) swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki, z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. 1.1. W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes SN wskazał, że orzecznictwo TK w zakresie objętym niniejszym wnioskiem dotykało już bezpośrednio tematyki pracowniczych – a obecnie rodzinnych – ogrodów działkowych, a dotychczasowa judykatura Trybunału dostarcza wnioskodawcy podstaw do zgłoszenia zasadniczych zastrzeżeń do konstytucyjności obecnie przyjętych rozwiązań legislacyjnych. Zgodnie z art. 10 u.r.o.d., w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD (ust. 1). Grunty te mogą również być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Pierwszy Prezes SN przypomniał, że wyrok Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07 doprowadził do utraty mocy obowiązującej art. 10 u.r.o.d. w części odnoszącej się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, z uwagi na jego niezgodność z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Rozstrzygnięcie to miało charakter zakresowy, tzn. Trybunał derogował wyłącznie nieodpłatne nabywanie praw rzeczowych od jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś cały przewidziany w przepisie art. 10 u.r.o.d. mechanizm prawny przekazywania gruntów PZD. Zarzut objęty pkt 1 petitum wniosku nie koliduje zatem, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, z zasadą ne bis in idem. Wnioskodawca wskazał również, że odpowiadający swoją treścią obecnemu art. 10 ust. 1 u.r.o.d. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, ze zm.; dalej: ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych) został już uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem TK z 20 listopada 1996 r., sygn. K 27/95 (OTK ZU nr 6/1996, poz. 50) i nie utracił na skutek tego mocy obowiązującej tylko dlatego, że to orzeczenie Trybunału, zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, zostało oddalone uchwałą Sejmu. W sentencji orzeczenia w sprawie o sygn. K 27/95 Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, przez co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem wnioskodawcy, zastąpienie dawnej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych obowiązującą ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych, której przepisy są w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli, nie usuwa zasadniczych wad dawnej regulacji. 1.2. Pierwszy Prezes SN zaznaczył, że chociaż obowiązująca ustawa działkowa nie stanowi, że PZD zakłada ogrody i prowadzi je na zasadzie wyłączności, to z jej art. 10 wynika w praktyce co innego. Teoretycznie może powstać i funkcjonować stowarzyszenie o profilu i celach zbliżonych do PZD, nie ma ono jednak zagwarantowanego nieodpłatnego przekazania w użytkowanie ani użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod ogrody. Zdaniem wnioskodawcy, obowiązująca ustawa petryfikuje wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na rodzinne ogrody działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych i zmusza tym samym każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania rodzinnego ogrodu działkowego do członkostwa w PZD, utrzymując w ten sposób monopol tej organizacji w prowadzeniu rodzinnych ogrodów działkowych. Takie rozwiązanie powoduje, że art. 10 ust. 1 u.r.o.d. jest sprzeczny zarówno z ideą demokratyzmu, jak i sprawiedliwości społecznej, bowiem utrwala szczególną uprzywilejowaną pozycję PZD jako przymusowej, tworzonej „odgórnie” korporacji. Uprawnienia przyznane innym, tworzonym na zasadach – w tym ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – organizacjom działkowców są nieporównywalne ze statusem prawnym Związku. Tworzenie i funkcjonowanie ogrodów działkowych przez obywateli praktycznie nie jest możliwe poza PZD. 1.3. Celem państwa i ustawodawcy nie powinno być utrwalanie „monopoli”. Z tymi tezami, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, art. 10 u.r.o.d. koliduje. W szczególności niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej jest rozwiązanie, które powoduje automatyczne nabywanie przez PZD roszczenia o ustanowienie na rzecz Związku jako osoby prawnej prawa użytkowania na gruntach przeznaczonych przez gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby tworzenia ogrodów działkowych. Inne organizacje działkowców teoretycznie mogłyby również uzyskiwać zbliżone uprawnienia, jednakże – zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) – możliwe byłoby tylko nabycie przez nie prawa własności, i to odpłatnie (co najwyżej z bonifikatą która udzielana jest fakultatywnie). Status PZD jest zatem w dalszym ciągu uprzywilejowany, co jest, zdaniem wnioskodawcy, niezgodne z samą istotą demokratycznego państwa prawnego, z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą równości. Ten sam zarzut niekonstytucyjności wnioskodawca rozciągnął także na art. 10 ust. 2 u.r.o.d., gdyż ustawa nie przewiduje w odniesieniu do organizacji niebędących PZD możliwości udzielania preferencji przy nabywaniu prawa użytkowania wieczystego terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania. Do rzeczywistej równości organizacji działkowców doprowadzi więc – zdaniem wnioskodawcy – dopiero stwierdzenie niezgodności z Konstytucją całego art. 10 u.r.o.d. 1.3.1. Uzasadniając niezgodność art. 10 u.r.o.d. z art. 64 Konstytucji wnioskodawca wskazał, że kwestionowany art. 10 u.r.o.d. narusza prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa, gdyż w ust. 1 bezwarunkowo zobowiązuje ten podmiot do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz ściśle określonej osoby prawnej – PZD – tylko na tej podstawie, że gmina w trybie określonym odrębnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczy dany grunt na ogród działkowy. Z woli ustawodawcy Skarb Państwa jako właściciel nie ma zatem wpływu na decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania. W ramach zaś całego art. 10 u.r.o.d. nie może także swobodnie zgodzić się na dobór osoby, na rzecz której ustanowienie prawa rzeczowego nastąpi. Wnioskodawca uznał, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia narzucone Skarbowi Państwa jako właścicielowi należy uznać za sprzeczne z istotą prawa własności. Skarb Państwa został bowiem zasadniczo pozbawiony możliwości innego zadysponowania daną nieruchomością, zwłaszcza zaś ustanowienia użytkowania (oraz nieodpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz innych organizacji działkowców niż PZD. 1.4. Według wnioskodawcy, niezgodny z art. 2 Konstytucji jest również art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d, gdyż narusza wynikający z zasady prawidłowej legislacji nakaz zachowania przez ustawodawcę dostatecznej określoności przepisów prawa oraz stworzenia adresatom norm prawnych możliwości ustalenia na ich podstawie zakresu swych praw i obowiązków. Ustawa stanowi bowiem o „ustanowieniu prawa użytkowania”, przy czym, choć z ust. 1 można wnosić, iż jest to swoisty termin techniczny na użytek danej ustawy, to jednak w kontekście całego przepisu dochodzi do pomieszania tych pojęć, tak że nie wiadomo konkretnie, czym w swej treści prawa te się odznaczają i czym zatem różni się sytuacja prawna użytkownika działki, zależnie od tego, czy jest on beneficjentem prawa podmiotowego kreowanego na podstawie ust. 1, czy też ust. 2. Uzależnienie ustanowienia prawa do działki od uprzedniego przystąpienia do PZD godzi także, zdaniem wnioskodawcy, w konstytucyjną wolność jednostki (art. 31 ust. 1) i wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). Art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. nierówno traktuje jednostki zależnie od ich przynależności do określonej organizacji (bądź jej braku), przez co powyższe przepisy stanowią bezpośrednią dyskryminację tych osób, które do PZD nie należą i nie chcą należeć. Te osoby nie mogą bowiem uzyskać od PZD jakichkolwiek uprawnień do działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Kwestionowane przepisy są zatem także sprzeczne, według wnioskodawcy, z art. 32 Konstytucji. 1.5. Wnioskodawca, wskazując argumenty na rzecz niezgodności art. 15 ust. 2 u.r.o.d. z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji ocenił, że ustawodawca posłużył się tutaj zwrotami niedookreślonymi, a wręcz nieokreślonymi. O ile jako „nasadzenia” można rozumieć rośliny, o tyle pojęcie „urządzeń i obiektów” jest labilne i może prowadzić do rozbieżnych ocen prawnych. Brak ścisłego określenia przesłanek wygaśnięcia prawa własności na poziomie ustawowym oraz nieustalenie na poziomie ustawowym zasad rozliczeń z byłymi użytkownikami działek z tytułu objęcia przez PZD gruntu wraz z „nasadzeniami, urządzeniami i obiektami”, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.r.o.d., w ocenie wnioskodawcy uzasadnia także zarzut naruszenia przez ten przepis art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. 1.6. Art. 30 u.r.o.d. stanowi, iż członkami PZD są osoby fizyczne użytkujące działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem wnioskodawcy treść tego przepisu należy odczytywać jako nakaz należenia przez użytkowników działek do PZD, co powoduje niezgodność wspomnianej regulacji z zasadami, na których opiera się demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji), z prawem do wolności (art. 31 Konstytucji), swobodą zrzeszania się (art. 58 Konstytucji) oraz zasadą równości i zakazem niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji). 1.7. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.r.o.d., przydział działek w rodzinnych ogrodach działkowych należy do PZD. Zasady przydziału działek w rodzinnych ogrodach działkowych określa statut (art. 31 ust. 2 u.r.o.d.). Przepisy tej treści potwierdzają, że monopol PZD nie został poddany odpowiednio precyzyjnej regulacji prawnej. Nie tylko jest co najmniej utrudnione tworzenie ogrodów działkowych niebędących „rodzinnymi”, a zarządcą wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych jest ex lege PZD, lecz co więcej, prawa użytkowania działki w rodzinnym (dawniej: pracowniczym) ogrodzie działkowym nie można uzyskać w inny sposób jak przez przydział dokonany tylko przez PZD. Rozwiązanie to jest, według wnioskodawcy, sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa, postulatem pewności prawa oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i zasadą sprawiedliwości społecznej. Art. 31 ust. 1-3 u.r.o.d. są też sprzeczne z art. 31 ust. 1 i art. 58 ust. 1 Konstytucji. Wolność jednostki jest w tym przypadku naruszona przez to, że mimo cywilnoprawnej istoty stosunków łączących PZD z użytkownikami działek ci ostatni są praktycznie pozbawieni możliwości wywierania wpływu na powstanie i ukształtowanie treści stosunku użytkowania działki oraz nie mogą realizować swoich interesów poza PZD. Ustawodawca nie przewiduje w ogóle możliwości dobrowolnego zrzeszania się w formach innych niż PZD. Jest to równoznaczne z naruszeniem art. 31 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, przy czym ograniczenie wolności przewidzianych w tych przepisach nie znajduje usprawiedliwienia na poziomie konstytucyjnym. 1.8. Wnioskodawca kwestionując konstytucyjność art. 31 ust. 4 u.r.o.d., zastrzegł, że zarzucana w petitum zakresowa niezgodność z Konstytucją nie sprowadza się do wskazania na zwykłe zaniechanie ustawowe, lecz ma charakter kwalifikowany. W tym przypadku postulowana kontrola Trybunału dotyczy bowiem tego, czy w przepisie tym nie brakuje pewnych elementów, bez których wynikająca z tego przepisu norma budzi wątpliwości konstytucyjne. Przepisy ustaw zwykłych, które rozstrzygają o przyznaniu jednostkom praw podmiotowych, powinny być wyjątkowo precyzyjne. Tego postulatu ustawodawca w badanym przypadku nie zrealizował, gdyż posłużył się terminem niedookreślonym: „osoba bliska”, nie starając się w ogóle wyjaśnić jego zakresu znaczeniowego. W przypadku, gdy osób ubiegających się o przydział jest więcej, ustawa powierza wybór samemu PZD, a więc nie przewiduje się nawet ogólnych kryteriów, którymi PZD ma się kierować przy przyznaniu prawa użytkowania działki. Jest to sytuacja, którą należy uznać za sprzeczną z zasadą określoności i pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wskutek wspomnianych uchybień art. 31 ust. 4 u.r.o.d. jest – zdaniem wnioskodawcy – także sprzeczny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. 1.9. Pismem z 6 września 2010 r. wnioskodawca rozszerzył wniosek w ten sposób, że wniósł o orzeczenie niezgodności całej ustawy działkowej z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Alternatywnie – w przypadku gdyby Trybunał uznał za nieuzasadniony wniosek o rozpatrzenie konstytucyjności całej ustawy – wnioskodawca zaznaczył, że utrzymuje pierwotny wniosek zawarty w piśmie z 22 lutego 2010 r., a ponadto, rozszerzając go, wniósł o orzeczenie niezgodności: – art. 6 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, – art. 13 ust. 1 u.r.o.d. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, – art. 13 ust. 4 u.r.o.d. z art. 2 Konstytucji, – art. 17 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, – art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody PZD, z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, – art. 19 i art. 20 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji, – art. 24 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji. 1.9.1. Uzasadniając rozszerzenie zakresu zaskarżenia na całą ustawę wnioskodawca wskazał, że w wyroku z 15 grudnia 2004 r. o sygn. K 2/04 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117) Trybunał stwierdził, że uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może być konsekwencją zakwestionowania konstytucyjności jej założeń podstawowych, konkretyzowanych przez pozostałe przepisy, jeżeli te ostatnie pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi normy uznane za podstawowe dla danego uregulowania. Takie też byłyby, zdaniem wnioskodawcy, hipotetyczne konsekwencje uwzględnienia wniosku w jego pierwotnej wersji, gdzie w uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił szereg argumentów przemawiających za uznaniem całej ustawy za naruszającą zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zakwestionowana ustawa została skonstruowana z myślą o zachowaniu i utrwaleniu szczególnego statusu PZD w sposób stanowiący dokładne powtórzenie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zanegowanie tego stanu rzeczy oznacza zatem konieczność zrewidowania całej regulacji prawnej ogrodów działkowych, która została stworzona z myślą o potrzebie jej zmonopolizowania przez PZD. Wnioskodawca zaznaczył, że jest rzeczą wyjątkowo trudną – jeśli w ogóle możliwą – oddzielenie w przepisach ustawy działkowej treści możliwych jeszcze do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi od tych, które ich ewidentnie nie zachowują. 1.9.2. Sprzeczność całej ustawy z art. 2 Konstytucji wnioskodawca upatruje w obowiązującej na gruncie u.r.o.d. odgórnie utworzonej korporacji o uprzywilejowanym statusie prawnym, która uniemożliwia jednostkom dobrowolną, oddolną organizację i zakładanie ogrodów działkowych. Ponadto, według wnioskodawcy, uprzywilejowanie przez ustawodawcę jednej tylko organizacji działkowców i faktyczne wyeliminowanie możliwości tworzenia ogrodów działkowych poza PZD jest społecznie niesprawiedliwe i tworzy mechanizm nierównej ochrony własności i innych praw majątkowych. Zakres przywilejów przyznanych PZD w stosunku do mienia komunalnego oraz mienia Skarbu Państwa jest bezprecedensowy na tle innych podmiotów prawa cywilnego. Faktycznie zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i Skarb Państwa zostały przez ustawodawcę w znacznej mierze pozbawione prawa swobodnego rozporządzania ich własnością, również na inne cele niż zakładanie ogrodów działkowych. Wyrazem tych ograniczeń są przepisy art. 6, art. 9-12 i art. 17-22 u.r.o.d. Uprawnienia właściciela nieruchomości „zajętej przez rodzinny ogród działkowy” są według wnioskodawcy tak nikłe, że można tu mówić wręcz o pustym tytule prawnym (nudum ius). Ani jednostki samorządu terytorialnego, ani Skarb Państwa nie mogą bowiem przeznaczyć gruntu wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ogród działkowy na inne cele publiczne, nie mają prawa uzyskać z tego tytułu nawet symbolicznej odpłatności, chociaż ponoszą koszty ustanowienia prawa i przysposobienia terenu dla potrzeb ogrodu, muszą tolerować nawet faktyczne władztwo PZD bez tytułu prawnego nad swoimi gruntami, a każda likwidacja ogrodu działkowego wymaga zachowania przepisów u.r.o.d. przewidujących w szczególności wymóg zgody PZD. Ustawodawca teoretycznie dopuszcza możliwość tworzenia innych niż rodzinne ogrodów działkowych, lecz dyskryminuje organizatorów tego rodzaju inicjatywy bowiem nie istnieje ogólna regulacja prawna, chociażby zbliżona do tej, którą zawiera kwestionowana ustawa. Liczne przepisy ustawy przymuszają obywateli dążących do posiadania i uprawiania ogródka działkowego do członkostwa w PZD. Z tych względów, zdaniem wnioskodawcy, hipotetyczne uwzględnienie powyższych zarzutów niekonstytucyjności u.r.o.d. doprowadziłoby do powstania kadłubowej regulacji prawnej, która nie tylko nie mogłaby prawidłowo spełniać swojej roli, ale także wciąż zawierałaby pewne elementy nie do pogodzenia z aktualnym porządkiem konstytucyjnym. Skoro – według wnioskodawcy – zarówno w sferze stosunków między państwem i jednostkami samorządu terytorialnego a PZD, jak i pomiędzy PZD a jednostkami naruszone zostały liczne przepisy Konstytucji, to najwłaściwszym rozwiązaniem jest orzeczenie o niezgodności całej ustawy z Konstytucją. 1.9.3. Wnioskodawca dodał, że żądanie orzeczenia o niekonstytucyjności całej ustawy traktuje jako wniosek alternatywny. Jeśli Trybunał uzna, że nie jest to możliwe lub celowe, to wnioskodawca podtrzymuje w całości swój wniosek z 22 lutego 2010 r., a dodatkowo przedstawia do rozstrzygnięcia kolejne zarzuty niekonstytucyjności poszczególnych przepisów u.r.o.d. 1.10. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 6 u.r.o.d., wnioskodawca zauważył, że przepis ten formułując definicję legalną rodzinnego ogrodu działkowego neguje możliwość funkcjonowania takich ogrodów poza PZD. Art. 6 u.r.o.d. jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej, gdyż rodzinny ogród działkowy może być zarządzany wyłącznie przez PZD i z góry eliminuje zorganizowanie ogrodu działkowego przez jakąkolwiek inną organizację. Nawet, gdyby mimo to doszło do powstania „nierodzinnego” ogrodu działkowego, to wobec braku przepisów określających prawa i obowiązki działkowców w takim ogrodzie, nie istniałaby także dla takich osób gwarancja prawna trwałego i swobodnego realizowania ich interesów. Ogrody nierodzinne – wyjęte przez art. 6 u.r.o.d. spod zakresu regulacji ustawy – nie mogą korzystać z przywilejów, zagwarantowanych w ustawie na rzecz rodzinnych ogrodów działkowych zarządzanych przez PZD. Rozwiązanie to ma zatem charakter dyskryminujący (art. 32 Konstytucji) i jest społecznie niesprawiedliwe (art. 2 Konstytucji), jak również narusza autonomię decyzyjną jednostek (art. 31 ust. 1 Konstytucji) i sprzeciwia się ich wolności zrzeszania (art. 58 ust. 1 Konstytucji). 1.10.1. Wnioskodawca zarzucił również art. 6 u.r.o.d. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez to, że ustawodawca, definiując ogród działkowy jako „będący we władaniu” PZD użył sformułowania nie stosowanego w prawie cywilnym. Jeśli celem tego zabiegu legislacyjnego było pozbawienie tytułu prawnego do gruntów, na których PZD urządza rodzinne ogrody działkowe, to rozwiązanie to ignoruje prawa podmiotowe właścicieli gruntów, a to z kolei godzi bezpośrednio w istotę prawa własności. Argumentując na rzecz niekonstytucyjności art. 13 ust. 1 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że zgodnie z tym przepisem podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do PZD. W konsekwencji zakwestionowanej regulacji nikt poza PZD nie może założyć rodzinnego ogrodu działkowego. Przepis ten utrwala zatem monopol PZD, co jest sprzecznie z art. 2, art. 58 ust. 1 i art. 32 Konstytucji. 1.11. Odnosząc się do problemu konstytucyjności art. 13 ust. 4 u.r.o.d. wnioskodawca zauważył z kolei, że w myśl tego przepisu działka w rodzinnym ogrodzie działkowym jest przeznaczona do zaspokajania potrzeb użytkownika działki i jego rodziny w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności gospodarczej. Przepis ten jest zdaniem wnioskodawcy niejasny, gdyż jego konstrukcja wskazuje na przeciwstawienie sobie pojęć „wypoczynek i rekreacja” – „zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych” oraz „prowadzenie upraw ogrodniczych” – „wykonywanie działalności gospodarczej”. Jego treść nie pozwala ustalić precyzyjnie granicy pomiędzy wypoczynkiem i rekreacją a zamieszkiwaniem oraz między prowadzeniem działalności gospodarczej a prowadzeniem upraw ogrodniczych. Przepis ten, nie pozwalając adresatom norm prawnych ustalić zakresu ich praw i obowiązków, stoi w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. 1.12. Argumentując na rzecz niekonstytucyjności art. 17 ust. 2 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że art. 17 dotyczy podstawowych zasad likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca uzależnił likwidację rodzinnego ogrodu działkowego od uzyskania zgody PZD na taką likwidację. Taka regulacja oznacza fasadowość uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego do gruntów pozostających we władaniu PZD. Ponadto wnioskodawca zauważył, że ustawodawca posłużył się w kwestionowanym przepisie potocznym sformułowaniem „likwidacja (…) ogrodu”, abstrahując od kategorii prawnych, co powoduje w konsekwencji sprzeczność art. 17 ust. 2 u.r.o.d. z konstytucyjnym postulatem określoności przepisów prawnych. Przepis ten nie wskazuje również w jakiej formie ma być wyrażona zgoda przez PZD. Taka konstrukcja przepisu dopuszcza daleko idące rozbieżności w jego interpretacji, co również sprawia, że art. 17 ust. 2 u.r.o.d. narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę prawidłowej legislacji. 1.12.1. Według wnioskodawcy art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest też niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji ponieważ dozwala na likwidację rodzinnego ogrodu działkowego urządzonego na gruntach, którymi PZD włada bez tytułu prawnego. Uzależnienie likwidacji ogrodów działkowych na takich gruntach od zgody PZD nakłada nieproporcjonalne i sprzeczne z istotą prawa własności ograniczenia na właścicieli gruntów, pozbawiając ich uprawnienia do korzystania z gruntów i dysponowania nimi wtedy, gdy druga strona – PZD – narusza sferę ich wyłącznego prawa. 1.12.2. Taka regulacja art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest też sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie dotyczącym nieruchomości komunalnych również z art. 165 ust. 1 Konstytucji. 1.13. Podobne uwagi sformułował wnioskodawca w odniesieniu do art. 18 u.r.o.d. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż wywłaszczenie PZD nie powinno być uzależniane od zgody tej organizacji. Oznacza to bowiem, że brak zgody pojedynczego podmiotu może niweczyć możliwość osiągnięcia ważnego celu społecznego. 1.14. Odnosząc się do kwestii konstytucyjności art. 19 i art. 20 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że użyty w tych przepisach zwrot „podmiot, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego” jest niewystarczająco precyzyjny, co pozwala zakwestionować go z punktu widzenia zgodności z zasadą określoności prawa. Wskazane przepisy stanowią również nadmierną ingerencję ustawodawcy w sferę wolności i praw majątkowych zarówno jednostek samorządu terytorialnego, jak i Skarbu Państwa. To na publicznych osobach prawnych ciąży powinność ponoszenia poważnych kosztów i nakładów finansowych, o których mowa w art. 10 i art. 12 u.r.o.d. Zwiększają one wartość nieruchomości, którą – w przypadku nabycia własności lub ustanowienia użytkowania wieczystego praktycznie zupełnie swobodnie – dysponuje następnie PZD. Jest zdaniem wnioskodawcy paradoksem, że właściciel jest następnie zobowiązany do wyrównania wszelkich strat poniesionych przez PZD w związku z likwidacją ogrodu. 1.14.1. Wnioskodawca jako wzorzec kontroli dla art. 19 i art. 20 u.r.o.d. wskazał również art. 167 ust. 4 Konstytucji, który statuuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki, które w praktyce ciążą przede wszystkim na gminach, nie zostały zrównoważone z zapewnieniem odpowiednich źródeł ich finansowania. Redukując niemal do zera ciężar finansowy urządzenia rodzinnego ogrodu działkowego po stronie PZD, a przerzucając go na drugą stronę, ustawodawca przekroczył według wnioskodawcy granice swobody regulacyjnej i pozbawił gminy możliwości adekwatnego sfinansowania znacznie zwiększonych kosztów gospodarowania zasobem nieruchomości. 1.15. Wnioskodawca zakwestionował również art. 24 ust. 1 u.r.o.d. Argumentując na rzecz niekonstytucyjności tego przepisu wskazał, że zgodnie z tym przepisem zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Na podstawie art. 24 ust. 2 u.r.o.d. skutki roszczeń osób trzecich obciążają właściciela nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, „zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości” w praktyce obejmują rozmaite żądania oparte na różnych podstawach prawnych, zarówno aktualne w chwili urządzania ogrodu, jak i takie, które ujawnią się dopiero w przyszłości. Kwestionowany przepis odnosi się przede wszystkim do przypadków, gdy pierwotny właściciel dochodzi od gminy, do której majątku weszła ta nieruchomość na skutek aktu komunalizacji mienia Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienia na niech prawa wieczystego użytkowania. Ze względu na art. 24 u.r.o.d. gmina nie może wówczas wydać nieruchomości w „naturze”. Wnioskodawca zaznaczył, że roszczeniom osób trzecich nie można zadośćuczynić w najbardziej odpowiedni sposób ze względu na zajęcie gruntu przez rodzinny ogród działkowy, a tym samym gminy mogą jedynie zaspokoić te roszczenia zastępczo przez wypłatę odszkodowana lub wydanie nieruchomości zamiennej. Powoduje to poważne obciążenia po ich stronie. Nie dysponując wystarczającymi zasobami nieruchomości zamiennych – nawet jeśli „zajęcie” spornego gruntu przez rodzinny ogród działkowy jest tylko stanem faktycznym i nastąpiło bez tytułu prawnego – gmina może wypłacić jedynie odszkodowanie. Jest to dla jednostki samorządu terytorialnego znaczny, dodatkowy koszt. Z tych względów zakwestionowana regulacja jest – według wnioskodawcy – niezgodna z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji. 2. Marszałek Sejmu, w piśmie z 8 grudnia 2010 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie, że: art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 13 ust. 4 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 oraz jest niezgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji, art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji, art. 19 i 20 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji, art. 24 u.r.o.d. jest zgodny z art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji i jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 30 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują po zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy o przydział ubiega się więcej niż jedna osoba bliska pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki, jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. Prokurator Generalny, w piśmie z 27 czerwca 2011 r., zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: ustawa działkowa jest zgodna z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji, art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 13 ust. 4 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę poprawnej legislacji, oraz jest niezgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego, w okresie wegetacji roślin, od zgody Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji, art. 19 i 20 u.r.o.d. są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji, art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 oraz jest zgodny art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji, art. 30 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują, po zmarłym użytkowniku działki, w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy o przydział działki ubiega się więcej niż jedna osoba bliska, pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, w pozostałym zakresie, obejmującym badanie zgodności: a) art. 31 ust. 4 u.r.o.d. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, b) art. 30 ust. 2 i 3 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, – postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność orzekania. 4. W odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. odnośnie stosowania przez sądy administracyjne art. 15 ust. 2 oraz art. 31 ust. 4 u.r.o.d. Wiceprezes NSA przedstawił następujące stanowisko. Stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii stosowania art. 15 ust. 2 u.r.o.d. w głównej mierze odnosi się do zagadnienia dotyczącego interesu prawnego użytkowników działek w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sądy jednolicie przyjmują, że użytkownicy nie mają interesu prawnego w ww. postępowaniach. Uprawnienie wynikające z art. 15 ust. 2 u.r.o.d. przesądza o tym, że użytkownicy działek są właścicielami nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych z ich środków finansowych i że mogą oni korzystać z ochrony przysługującej prawu własności. Odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem, nie czyni ich właścicieli stronami postępowania o zwrot, co powoduje, że w postępowaniu administracyjnym użytkownicy działek mają jedynie interes faktyczny. Sądy podkreślały, że roszczenia wynikające z poniesionych nakładów na użytkowanej działce (w razie ewentualnej likwidacji ogrodu działkowego, w razie wyrównania szkód), mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przez sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Z kolei w odniesieniu do charakteru prawnego gruntu, na którym użytkowany jest ogród działkowy, WSA w Olsztynie, w wyroku z 31 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 248/06, uznał, że omawiany przepis nie uzasadnia stwierdzenia, iż budynek wniesiony na terenie ogrodu działkowego, stanowi odrębną nieruchomość w znaczeniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie sądu, obiekt ten nie jest związany stale z gruntem, a więc należy przyjąć, iż w znaczeniu cywilnoprawnym jest on ruchomością. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08, w którym stwierdził, że użytkownik działki nie jest właścicielem gruntu, gdyż w myśl art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest on właścicielem nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych osobiście lub nabytych z własnych środków finansowych. Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 47 i art. 48 k.c. Zatem użytkownik działki jest jedynie właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu działkowego. Odnosząc się do kwestii stosowania przez sądy administracyjne art. 31 ust. 4 u.r.o.d. Wiceprezes NSA poinformował, że zagadnienia związane ze stosowaniem tego przepisu nie były dotychczas przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. 5. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (dalej: Prezes PGSP), w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. w sprawie przedstawienia przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa (dalej: PGSP) opinii w sprawie stwierdził, że analiza wniosku Pierwszego Prezesa SN uprawnia do stwierdzenia, iż jego zasadniczą treść stanowią wątpliwości, co do konstytucyjności uprzywilejowanej pozycji PZD oraz jego relacji z członkami tej organizacji (użytkownikami działek), także w aspekcie negatywnym, to jest oddziaływującym na rzeczywiste możliwości funkcjonowania innych organizacji zrzeszających działkowców. W pierwszej kolejności Prezes PGSP poinformował, że dotychczas PGSP nie wykonywał zastępstwa procesowego w sprawach, w których powyższe kwestie byłyby przedmiotem zgłaszanych roszczeń. Także ze względu na zakres zastępstwa procesowego Skarbu Państwa wykonywanego przez PGSP w ramach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417, ze zm.) wydaje się mało prawdopodobne, aby w przyszłości PGSP uczestniczyła w sprawach sądowych powstałych na kanwie zakwestionowanych we wniosku przepisów u.r.o.d. Odrębną sprawę stanowią natomiast potencjalne postępowania sądowe mogące wyniknąć w związku z ewentualnym stwierdzeniem niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Prezes PGSP wskazał też, że problemy z brakiem nadzoru nad PZD były przedmiotem korespondencji pomiędzy RPO, Ministrem Infrastruktury oraz Prezydentem m. st. Warszawy (jako organem właściwym w sprawach nadzoru nad stowarzyszeniami), z której wynika, że ustawowo powinno zostać przesądzone ustalenie organu władzy publicznej sprawującego nadzór nad PZD. Prezes PGSP stwierdził jednak, że wspomniana korespondencja świadczy o konieczności rozstrzygnięcia tego problemu przez ustawodawcę, a nie przez organy stosowania prawa. Stąd też PGSP nie jest w tę kwestię bezpośrednio zaangażowana. Jednocześnie Prezes PGSP poinformował, że w ramach wykonywanego zastępstwa procesowego PGSP prowadzi szereg spraw, których przedmiotem jest żądanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. 6. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. przedstawił opinię w sprawie. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, należy podzielić argumentację wnioskodawcy, wskazującą, że zakwestionowany art. 10 u.r.o.d. ogranicza wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa, odbierając mu prawo swobodnego rozporządzania rzeczą. Zobowiązuje go bowiem, w sposób bezwzględny, tylko na tej podstawie, że gmina w trybie określonym odrębnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczy dany grunt na rodzinne ogrody działkowe – do ustanowienia prawa rzeczowego ograniczającego jego własność. Ograniczenie swobody rozporządzania przez właściciela rzeczą podlega również wskazaniu ściśle określonej osoby prawnej: PZD, na rzecz której następuje ustanowienie tego prawa. Powyższy stan prawny powoduje pozbawienie właściciela również prawa swobodnego wyboru kontrahenta, arbitralnie uprzywilejowując PZD. Dodatkowo ustawodawca wyłączył możliwość wprowadzenia jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego w zamian za ograniczenie prawa własności. Z powyższego wynika, że art. 10 u.r.o.d. narusza istotę prawa własności, poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, co narusza konstytucyjną gwarancję ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że analizowany przepis narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji. Za naruszające zasadę równości Minister Skarbu Państwa uznał także zróżnicowanie uprawnień jednostek w zależności od ich członkostwa w konkretnej organizacji działkowców. Stwierdził, że wyłączność PZD w uzyskiwaniu prawa użytkowania gruntów pod rodzinne ogrody działkowe oraz uzależnienie przydziału działek od członkostwa w PZD pozbawia obywatela prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania ogrodów działkowych. Uznał też, że art. 14 u.r.o.d. nie spełnia konstytucyjnych wymogów prawidłowej legislacji, gdyż chociaż w obu ustępach wspomnianego przepisu mowa jest o „prawie użytkowania”, to jednak w kontekście całości regulacji zawartej w art. 14 dochodzi do pomieszania pojęć, tak, że adresat normy nie jest w stanie ustalić, czy uprawnienia gwarantowane w ust. 1 i 2 art. 14 u.r.o.d. się od siebie odznaczają. Minister Skarbu Państwa zgodził się też z zastrzeżeniami wnioskodawcy co do zgodności art. 30 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji. Stworzenie niejako przymusu członkostwa w PZD użytkowników rodzinnych ogrodów działkowych narusza zasady demokratycznego państwa prawnego oraz pozostaje w sprzeczności z prawem do wolności, zasadą równości oraz wolnością zrzeszania się. Uznał jednocześnie, że art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji są nieadekwatne dla kontroli art. 31 ust. 1 i 2 u.r.o.d. PZD jest samodzielną, samorządną organizacją społeczną powołaną do reprezentowania interesów swoich członków. Zgodnie z ideą samorządności, Państwo nie powinno ingerować w stosunki wewnętrzne pomiędzy PZD a jego członkami w trakcie trwania stosunku członkostwa. Rola państwa powinna się ograniczać do kontroli rzeczywistego respektowania ustalonych przez PZD zasad. Za sprzeczny z konstytucyjną zasadą określoności i pewności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji uznał Minister art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. W analizowanym przepisie ustawodawca posłużył się bowiem nieostrym, różnorodnie definiowanym w systemie prawa określeniem „osoba bliska”, nie wyznaczając równocześnie jego zakresu znaczeniowego na potrzeby u.r.o.d. Tak zredagowany przepis nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić rzeczywistej intencji prawodawcy. 7. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. dotyczące przedstawienia danych o praktyce przekazywania gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste PZD po wejściu w życie wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07 poinformował Trybunał pismem z 25 sierpnia 2010 r., że w celu poszerzenia i uaktualnienia posiadanej wiedzy w powyższej sprawie wystąpił do organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego o przedstawienie stosownych informacji w możliwie najkrótszym terminie. 8. Krajowa Rada PZD w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. w sprawie udzielenia wyjaśnień odnośnie praktyki przekazywania w użytkowanie i użytkowanie wieczyste na rzecz PZD gruntów należących do samorządu terytorialnego po wejściu w życie wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07, poinformowała, że czyni starania celem zgromadzenia z terenu całego kraju odpowiednich danych, które pozwolą na udzielenie pełnych wyjaśnień, jednak udostępnienie tych informacji uzależniła od dopuszczenia PZD do udziału w postępowaniu przez Trybunałem w charakterze uczestnika postępowania. 9. Wiceprezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (dalej: Wiceprezes PGSP), w odpowiedzi na pismo z 9 maja 2012 r. dotyczące przedstawienia przez PGSP opinii w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, przedstawił następujące informacje. Wśród spraw sądowych, w których PGSP wykonuje zastępstwo procesowe Skarbu Państwa, jest stosunkowo niewiele takich, w których stroną jest PZD bądź też działkowcy – członkowie PZD. W szczególności są to sprawy o zasiedzenie nieruchomości (najczęściej z wniosku PZD) i w tej kategorii spraw brak jest podstaw do szczególnego traktowania PZD. Sprawą bezpośrednio odnoszącą się do regulacji u.r.o.d. jest sprawa wszczęta przez PZD, który w oparciu o art. 19 u.r.o.d. żądał zasądzenia określonych kwot od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiotu w interesie którego nastąpiła likwidacja ogrodu działkowego; powództwo zostało oddalone, gdyż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikało, że likwidacja ogrodu nastąpiła przez gminę. Wiceprezes PGSP podkreślił przy tym, że z informacji pozyskanych w związku z prowadzonymi sprawami wynika, że gminy ponoszą wysokie koszty związane z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych. Odrębną kategorię stanowią sprawy, które bezpośrednio nie odnoszą się do regulacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż podstawą roszczeń zgłaszanych przeciwko Skarbowi Państwa są przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej – zazwyczaj na skutek stwierdzenia wadliwości decyzji pozbawiającej niegdyś właścicieli praw do nieruchomości, które następnie (formalnie lub bez konkretnej podstawy prawnej) zostały zajęte przez ogrody działkowe. Sprawy te inicjowane są przez działkowców, którzy w związku z likwacją ogrodu działkowego domagają się różnego rodzaju roszczeń (nie tylko w oparciu o ustawę działkową, lecz przede wszystkim o przepisy kodeksu cywilnego, np. w zakresie wynagrodzenia za poczynione przez nich nakłady). W tym kontekście PGSP wskazała na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 listopada 2011 r., w którym sąd ten zajął stanowisko o braku interesu prawnego po stronie PZD w sprawie wszczętej przez działkowców. Natomiast właściciele, którzy uzyskali stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiającej ich niegdyś prawa do nieruchomości, w wyniku „powrotu” swoich praw właścicielskich domagają się od Skarbu Państwa m.in. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, odszkodowania z tytułu pogorszenia się wartości nieruchomości. W tego rodzaju sprawach prezentowane jest stanowisko, że roszczenia związane z korzystaniem z nieruchomości nie mogą być skutecznie kierowane przeciwko Skarbowi Państwa, który nie korzystał z nieruchomości zajmowanych przez ogrody działkowe. Z analizy tych spraw, jak też regulacji dotyczących pracowniczych/rodzinnych ogrodów działkowych, wynika, że istotnym zmianom uległa pierwotna funkcja ogrodów działkowych (zmniejszenie niedoborów produktów ogrodniczych). Ogrody działkowe pełnią obecnie funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe oraz mieszkalne. Na poparcie tej tezy wiceprezes PGPS wskazał, że powodowie w jednej ze spraw, w których PGSP reprezentuje interesy Skarbu Państwa, domagają się od właściciela nieruchomości (co do której stwierdzono nieważność wywłaszczenia) oraz od Skarbu Państwa wynagrodzenia za nakłady w postaci budynków mieszkalnych, podnosząc, że zapewniały one zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych przez cały rok. Jak zauważył Wiceprezes PGPS, niewątpliwie wpływa to na wartość zgłaszanych żądań zarówno przez PZD jak i jego członków. Wiceprezes PGSP w szczególności podzielił pogląd wnioskodawcy o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 2, art. 19 i art. 20 oraz art. 24 u.r.o.d. 10. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w odpowiedzi na pismo z 9 maja 2012 r. przedstawiła następujące stanowisko. Mając na względzie zakres zaskarżenia oraz przedstawione wzorce kontroli, stwierdziła, że ustawa działkowa jest zgodna z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Jednocześnie RPO uznała, że: 1) art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 58 Konstytucji, 2) art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1, art. 165 ust. 1, art. 21 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 18 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 165 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji. RPO, uzasadniając przedstawione stanowisko, wskazała, że ustawa działkowa niewątpliwie zawiera przepisy, których konstytucyjność może budzić wątpliwości. Podobnych zastrzeżeń nie budzi jednak sama idea ogrodów działkowych oraz zrzeszeń reprezentujących interesy działkowców. Odnosząc się do wniosku Pierwszego Prezesa SN, RPO uznała, że wnioskodawca nie wskazał przekonywującego uzasadnienia dla uznania całości ustawy za niezgodną z Konstytucją. Przedstawiona przez niego argumentacja odnosi się bowiem jedynie do części przepisów ustawy, nie wskazując na ich związek z całością aktu normatywnego. Brak niezgodności całości ustawy z Konstytucją nie oznacza jednak, że żadne przepisy nie mieszczące się z zakresie zaskarżenia nie mogą budzić wątpliwości co do zgodności ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli. Dotyczy to m.in. art. 11, art. 12, art. 16, art. 19 ust. 2 i art. 25 ust. 2 u.r.o.d. II 1. Na rozprawie 28 czerwca 2012 r. przedstawiciel wnioskodawcy zmodyfikował wniosek w części alternatywnej do podtrzymanego wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d.) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Wniósł mianowicie o zbadanie zgodności art. 6 u.r.o.d. wyłącznie z art. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zakresie wniosku o zbadanie zgodności art. 10 ust. 1 u.r.o.d. jako wzorzec kontroli zamiast art. 64 ust. 1 Konstytucji wskazał art. 21 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie przedstawiciel wnioskodawcy cofnął wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 u.r.o.d., a jako dodatkowy wzorzec kontroli art. 17 ust. 2 u.r.o.d. wskazał art. 21 ust. 2 Konstytucji. W zakresie wniosku o zbadanie zgodności art. 19 i art. 20 u.r.o.d., jako wzorzec kontroli zamiast art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazał art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. W zakresie art. 24 u.r.o.d. dodatkowo wniósł o zbadanie jego zgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także precyzując, że do wzorców kontroli należy art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W zakresie art. 30 u.r.o.d. przedstawiciel wnioskodawcy doprecyzował, że przedmiotem kontroli konstytucyjności jest wyłącznie ust. 1 tego przepisu. W zakresie art. 31 ust. 1 u.r.o.d. podtrzymał wniosek o zbadanie jego zgodności wyłącznie z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie przedstawiciel wnioskodawcy cofnął w całości wniosek o zbadanie zgodności art. 31 ust. 2, 3 i 4 u.r.o.d. z Konstytucją. 2. Przedstawiciel Sejmu, ustosunkowując się do zmodyfikowanego stanowiska wnioskodawcy, wniósł o stwierdzenie, że art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z Konstytucją; art. 17 ust. 2 u.r.o.d. oraz art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnych ogrodów działkowych w okresie wegetacji roślin od zgody PZD art. 21, art. 64 oraz art. 165 zdanie drugie 2 Konstytucji; art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz art. 64 Konstytucji. Za bezzasadne uznał natomiast zarzuty naruszenia: art. 167 Konstytucji przez art. 24 ustawy oraz naruszenia zasad określoności i prawidłowej legislacji wynikających z art. 2 przez art. 17 ust. 2, art. 19, art. 20 oraz art. 24 u.r.o.d. Ponadto przedstawiciel Sejmu powtórzył, wyrażony w pisemnym stanowisku, pogląd, że zarzut niezgodności całej ustawy nie znajduje uzasadnienia. Wskazał, że uznanie za niekonstytucyjne przepisów art. 10, art. 17, art. 18, art. 24 u.r.o.d., o co wniósł Sejm, ma charakter odcinkowy i nie przesądza o niezgodności całej ustawy z Konstytucją. W pozostałym zakresie przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie. 3. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, ustosunkowując się do zmodyfikowanego stanowiska wnioskodawcy, podtrzymał co do istoty stanowisko sformułowane w piśmie procesowym z 27 czerwca 2011 r. W zakresie związanym z modyfikacją wniosku przez wnioskodawcę wniósł o stwierdzenie, że art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 oraz z art. 21 ust. 1 Konstytucji; art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 32 oraz z art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji; natomiast jest niezgodny z art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, oraz w zakresie, w jakim dotyczy gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, także z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji; art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21, i art. 64 ust. 3 oraz w zakresie, w jakim dotyczy gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego także z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, art. 19 i art. 20 u.r.o.d. są zgodne z art. 2 i art. 21 i art. 167 ust. 4 Konstytucji; art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest natomiast zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; art. 30 ust. 3 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że u.r.o.d. jest zgodna z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny, mając na uwadze zaskarżone przepisy i przywołane wzorce w związku z cofnięciem przez wnioskodawcę w tym zakresie wniosku, wniósł o umorzenie postępowania z powodu cofnięcia wniosku. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Dotychczasowe regulacje prawne ogrodów działkowych na ziemiach polskich. 1.1. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Trybunał podkreśla, że – kontrolując zgodność z Konstytucją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d.) – ma świadomość znaczenia ogrodów działkowych dla zaspokajania potrzeb różnych grup obywateli. Ogrody działkowe zaczęły powstawać w XIX wieku jako narzędzie pomocy gospodarczej dla słabiej sytuowanych rodzin. Pełniły one także funkcje społeczno-kulturalne. W Niemczech powstałe tam ogrody działkowe nazywano „ogrodami ubogich”, a następnie „ogródkami działkowymi”. Pierwsze ogrody działkowe powstały w: Wielkiej Brytanii w Nottingam w 1830 r., w Holandii w 1838 r., w Danii w Kopenhadze w 1884 r., w Szwecji w Malmö w 1895 r. oraz w Finlandii w Tampere w 1916 r. Ten specyficzny rodzaj ogrodnictwa, traktowany jako forma zaopatrzenia w żywność rodzin najuboższych, zyskał popularność także poza Europą, np. w Stanach Zjednoczonych, zwłaszcza w trakcie drugiej wojny światowej (zob. Najwyższa Izba Kontroli, Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, Informacja o wynikach kontroli zapewnienia warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, Warszawa 2010, s. 18; informację NIK oparł o kontrolę przeprowadzoną w okresie od 5 października do 11 grudnia 2009 r., badaniami kontrolnymi objęto okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2009 r.). 1.2. Na ziemiach polskich ta instytucja ma już ponad stuletnią tradycję. Pierwszy ogród działkowy – „Kąpiele Słoneczne” powstał w Grudziądzu w 1897 r. Pierwsze stowarzyszenie osób prowadzących ogrody na ziemiach polskich – Towarzystwo Ogrodów i Osiedli Działkowych – zostało utworzone na terenach obecnej Rzeczypospolitej Polskiej w 1901 r. (zob. Najwyższa…, s. 18). Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.) przewidywał wyłączenie ziemi z parcelacji z przeznaczeniem na „ogródki działkowe” (art. 1 ust. 2 lit. e). 1.3. W dekrecie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 34, poz. 208; dalej: dekret z 1946 r.) ogrody działkowe zostały określone jako urządzenia użyteczności publicznej (art. 4 dekretu z 1946 r.). Art. 1 dekretu z 1946 r. stanowił, że: „celem ogrodów działkowych jest spożytkowanie wolnego czasu ludzi pracy umysłowej i fizycznej oraz ich rodzin przez umożliwienie im zajęcia w zdrowotnych warunkach na działce ziemi i ułatwienie uzyskania tą drogą płodów ogrodniczych dla zaspokojenia własnych potrzeb i podniesienia w ten sposób swego poziomu zdrowotnego i gospodarczego”. Dekret z 1946 r. dzielił ogrody działkowe na stałe i czasowe. Zgodnie z art. 5 tego aktu, stałe ogrody działkowe miały być tworzone dla każdego osiedla, w którym co najmniej 20% ludności zamieszkiwało domy zbiorowe, pozbawione ogrodów. Obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych Rada Ministrów obciążyła gminy oraz zakłady pracy. Te ostatnie, jeśli zatrudniały więcej niż 200 osób, miały zakładać i utrzymywać ogrody działkowe dla swych pracowników i ich rodzin (art. 6 dekretu z 1946 r.). Na cele stałych ogrodów działkowych zostały przeznaczone grunty, które stanowiły własność gminy lub które zostały nabyte bądź wydzierżawione przez gminę na te cele, jak również grunty przekazane gminie na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ogrody działkowe tworzone przez zakłady pracy miały być zakładane na gruntach stanowiących własność zakładu pracy, a w razie braku takich gruntów na terenach przekazanych na ten cel przez gminę (art. 7 dekretu z 1946 r.). Grunty pod ogrody działkowe stałe wyznaczała gmina, zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego (art. 8 zdanie pierwsze dekretu z 1946 r.), przy czym można je było tworzyć jedynie na gruntach nadających się do uprawy ogrodniczej (art. 9 ust. 1 dekretu z 1946 r.). Ogrody te miały być tak położone, aby odległość ich od dzielnic, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników i nie zniechęcała ich do pracy w ogrodzie (art. 9 ust. 2 dekretu z 1946 r.). Gminy i zakłady pracy zostały też w dekrecie zobowiązane do zaopatrzenia ogrodów działkowych w ogrodzenie, wodę i odpowiednie urządzenia techniczne, sanitarne i społeczne oraz do utrzymywania tych urządzeń w stanie zdatnym do użytku. 1.3.1. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 12 dekretu z 1946 r., gminy i zakłady pracy miały wydzierżawiać stałe ogrody działkowe zorganizowanym, w celu prowadzenia tych ogrodów, towarzystwom ogrodów działkowych. Towarzystwa te z kolei miały oddawać swoim członkom poszczególne działki w poddzierżawę. Użytkownikami działek mogły być tylko osoby, nieposiadające gruntu do upraw w obrębie osiedla, uprawiające działki dla potrzeb własnych i rodziny, wykonujące pracę na działce bez sił najemnych i należące do miejscowego towarzystwa ogrodów działkowych (art. 13 dekretu z 1946 r.). 1.3.2. Dekret z 1946 r. przewidywał również, że w osiedlach odpowiadających warunkom utworzenia w nich stałych ogrodów działkowych miały być tworzone czasowe ogrody działkowe o obszarze odpowiadającym potrzebom ludności. Na cele zakładania ogrodów działkowych czasowych były przeznaczone położone w obrębie osiedla grunty niewyzyskane oraz grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele publiczne, zwłaszcza na cele innych kategorii zieleni, jeżeli realizacja takich celów miała nastąpić w późniejszym terminie (art. 15 dekretu z 1946 r.). 1.3.3. W art. 21 dekretu z 1946 r. fachowy nadzór nad grodami działkowymi, prowadzenie poradni w sprawach ogrodnictwa działkowego, popieranie prac naukowych w tym zakresie i inicjowanie akcji społecznej powierzono towarzystwom ogrodów działkowych, zrzeszonych w związek towarzystw ogrodów działkowych. 1.4. Właściwa powojenna historia i rozwój ogrodów działkowych rozpoczęła się jednak 9 marca 1949 r., kiedy to Sejm uchwalił ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117; dalej: ustawa z 1949 r.). Art. 1 ust. 1 ustawy z 1949 r. zdefiniował pracowniczy ogród działkowy jako obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne. Pracownicze ogrody działkowe mogły być użytkowane przez pracowników, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub stosunku służbowego, osoby pobierające z tytułu takiego stosunku bądź innego szczególnego tytułu zaopatrzenie z ubezpieczenia społecznego, z funduszów Skarbu Państwa bądź z innych funduszów publicznych oraz przez osoby korzystające ze świadczeń społecznych (art. 1 ust. 3 ustawy z 1949 r.). 1.4.1. Zarząd nad pracowniczymi ogrodami działkowymi Sejm przekazał Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych; dalej: Zrzeszenie), wskazując w art. 2 ust. 2 ustawy z 1949 r., że do zakresu działania Zrzeszenia, w szczególności miał należeć współudział „w planowaniu i czuwaniu” nad akcją zakładania pracowniczych ogrodów działkowych i ich prawidłowym utrzymywaniu jak również ustalanie warunków użytkowania działek oraz zasad ich przydziału. Sposób wykonywania tych zadań określały szczegółowo regulaminy wydawane przez to Zrzeszenie w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami. W ustawie z 1949 r. obowiązek zakładania ogrodów działkowych obciążał gminy oraz zakłady pracy, przy czym podobnie jak w dekrecie z 1946 r. ustawodawca zastrzegł, że ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów oraz przy zakładach pracy zatrudniających więcej niż 200 osób. Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ustawy z 1949 r. w zarządzaniu pracowniczym ogrodem działkowym brali udział przedstawiciele użytkowników działek na zasadach określonych regulaminem Zrzeszenia. 1.4.2. Przepisy przejściowe ustawy z 1949 r. rozstrzygnęły, że dotychczas działające na podstawie dekretu z 1946 r. towarzystwa prowadzące ogrody działkowe uległy likwidacji, którą przeprowadzało Zrzeszenie. Wszystkie agendy oraz cały majątek ruchomy i nieruchomy tych towarzystw przeszedł na Zrzeszenie. Użytkownicy działek, którzy nabyli prawo użytkowania na podstawie statutu i regulaminu Związku Towarzystw Ogrodów i Osiedli Działkowych, zachowali to prawo (art. 15 ustawy z 1949 r.). 1.5. Dnia 6 maja 1981 r. Sejm uchwalił ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, ze zm.; dalej: ustawa z 1981 r.), na podstawie której został powołany Polski Związek Działkowców (dalej: PZD, Związek), scharakteryzowany w art. 24 ust. 1 jako „samodzielna i samorządna organizacja społeczna, zrzeszająca osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych”. W art. 6 ust. 1 ustawy z 1981 r. pracowniczy ogród działkowy zdefiniowano jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu, pracowniczy ogród działkowy podlegał rejestracji w PZD. Związek, który na zasadzie wyłączności przejął zarząd nad pracowniczymi ogrodami działkowymi, odpowiadał za ich tworzenie i prowadzenie. Obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które w razie potrzeby miały nabywać grunty w drodze wykupu (art. 7 ust. 1 ustawy z 1981 r.). 1.5.1. Na mocy art. 8 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486; dalej: ustawa zmieniająca z 1995 r.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, były przekazywane nieodpłatnie w użytkowanie PZD. Grunty te mogły być również oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste. 1.5.2. Podobnie jak dekret z 1946 r., ustawa z 1981 r. przewidywała tworzenie ogrodów działkowych o charakterze stałym, jak i czasowym. Podział gruntu na działki oraz budowa urządzeń na terenie pracowniczego ogrodu działkowego należała do PZD. Zgodnie z art. 121 ustawy z 1981 r., osoby fizyczne miały prawo użytkowania działek przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe, a jeżeli grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdowały się w użytkowaniu wieczystym PZD, prawo użytkowania działki jej użytkownik nabywał w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, na jego wniosek. Ustanowione w tej formie prawo użytkowania podlegało ujawnieniu w księdze wieczystej. 1.5.3. Art. 13 ustawy z 1981 r. stanowił w ust. 1, że urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego, przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek, były własnością PZD. Zgodnie z ust. 2 nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowiły jego własność. Z kolei art. 20 ust. 1 ustawy z 1981 r. stanowił, że likwidacja w całości lub w części pracowniczego ogrodu działkowego mogła nastąpić w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą PZD. Należy podkreślić, że dekret z 1946 r. przewidywał wielość organizacji zrzeszających działkowców (towarzystwa ogrodów działkowych), które dzierżawiły grunty. Ustawa z 1949 r. zlikwidowała te stowarzyszenia, uczyniła pracownicze ogrody działkowe urządzeniami użyteczności publicznej, a zarząd nimi powierzyła Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych (później CRZZ), stwierdzając, że ogrody przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie tego Zrzeszenia. W 1981 r. ustawowym następcą tego Zrzeszenia, w zakresie prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych, stał się PZD. 1.6. Podsumowując przedstawioną prawno-historyczną regulację ogrodnictwa działkowego w Polsce, Trybunał stwierdza, że pierwotnie tego typu ogrody stanowiły przede wszystkim istotne zabezpieczenie egzystencji ludzi ubogich. Powstałe po I wojnie światowej, a następnie po II wojnie światowej ogrody służyły głównie jako grunty uprawy trudnych do zdobycia warzyw i owoców. W okresie PRL stanowiły już pewien rodzaj przywileju przyznawanego pracownikom, przy czym nadal zaspokajały głównie potrzeby konsumpcyjne. 1.7. W ostatnich latach zmienił się jednak kontekst społeczny ogrodnictwa działkowego, które pełni głównie funkcje rekreacyjne. W znacznej mierze korzystają z tej formy odpoczynku ludzie starsi, emeryci i renciści. Jak zasadnie stwierdził Trybunał w wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), r.o.d., oprócz zaspokajania potrzeb rekreacyjnych ich użytkowników, pełnią (a przynajmniej mogą spełniać) swoje funkcje również na rzecz ogółu społeczności lokalnej (np. jako „enklawy” zieleni, czy wręcz „zielone płuca” miast), stanowiąc tym samym obiekty użyteczności publicznej (por. cz. III, pkt 3.4. uzasadnienia wyroku o sygn. K 61/07). Ewolucja funkcji i znaczenia ogrodnictwa działkowego nie tylko w Polsce, lecz także w Europie, wymaga uwzględnienia przy tworzeniu oraz stosowaniu prawa odnoszącego się do ogrodów działkowych. 1.7.1. Trybunał zauważa, że w ostatnich latach zarysowuje się konflikt między środowiskiem użytkowników działek i ich interesami, a interesami ogółu mieszkańców związanymi z modernizacją urbanistyczną i planowaniem przestrzennym w wielkich miastach. Raport NIK o funkcjonowaniu rodzinnych ogrodów działkowych (dalej też: r.o.d.) dowodzi, że obecny stan prawny i faktyczny, kontynuujący rozwiązania mające w znacznej mierze charakter historyczny, prowadzi do nadużyć w korzystaniu z r.o.d. przez działkowiczów. Działki na terenie r.o.d. we wszystkich skontrolowanych gminach były wykorzystywane na cele mieszkaniowe, niezgodnie z art. 13 ust. 4 u.r.o.d. Na obszarze wszystkich skontrolowanych gmin występowały przypadki budowania na terenie r.o.d. obiektów o wymiarach przekraczających normę 25 m² powierzchni zabudowy, określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Inspektorzy nadzoru budowlanego skontrolowali 44 ogrody działkowe na terenie 8 gmin. W wyniku czynności kontrolnych inspektorzy ci stwierdzili 402 przypadki wskazujące na przekroczenie norm dotyczących powierzchni zabudowy oraz 809 przypadków naliczania podatku od nieruchomości, w odniesieniu do budynków położonych na terenie r.o.d., przekraczających normy powierzchni ustalone w tym przepisie. Podatki pobierano na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.), stanowiącym, że zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki położone na terenie r.o.d., nieprzekraczające norm powierzchni ustalonych w przepisach prawa budowlanego dla altan i obiektów gospodarczych, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą. Skontrolowane gminy, pomimo posiadania informacji o przypadkach występowania ponadnormatywnych obiektów, nie powiadamiały powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o naruszeniu tych przepisów. 1.7.2. Z tych ustaleń wynika, że częste są przypadki niespełniania przez ogrody działkowe funkcji obiektów użyteczności publicznej tworzonych nie tylko na rzecz ich użytkowników, lecz także na rzecz ogółu społeczności lokalnej jako tzw. enklaw zieleni w centrum lub na obrzeżach miast. Nadużywanie przepisów u.r.o.d. oraz wcześniej ustawy z 1981 r. wskazuje, że obowiązujący stan prawny nie zapewnia właściwego funkcjonowania ogrodów działkowych w obecnych realiach gospodarczych, społecznych i urbanistycznych. Trybunał kilkakrotnie orzekał o uchybieniach konstytucyjnych tak w poprzednim stanie prawnym – w ustawie z 1981 r. – jak i w u. r.o.d. 2. Orzeczenia Trybunału dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy z 1981 r. oraz u.r.o.d. Ustawa z 1981 r. była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 1995 r. 2.1. Orzeczenie z 20 listopada 1996 r. w sprawie K 27/95. 2.1.1. W orzeczeniu z 20 listopada 1996 r., sygn. K 27/95 (OTK ZU nr 6/1996, poz. 50) Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 1995 r., w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: Ustawa Konstytucyjna), przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. 2.1.2. Ponadto Trybunał rozstrzygnął we wspomnianym orzeczeniu, że art. 2 ust. 1-3 oraz 5 i 6 ustawy zmieniającej z 1995 r. w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy, jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą tym samym do naruszenia wynikających z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2.1.3. W ostatnim punkcie orzeczenia Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 2 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 1995 r., jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Trybunał wskazał m.in., że art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 1995 r., naruszał zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierając jednoznacznie określone ograniczenie podmiotowe, wyrażające się w ustanowieniu obowiązku nieodpłatnego przekazania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe jedynie na rzecz PZD. Rozwiązanie to nawiązywało, zdaniem Trybunału, do przyjętej w ustawie z 1981 r. konstrukcji wyłączności PZD w zakresie zakładania i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. Tymczasem, w systemie gospodarki wolnorynkowej, w którym prawa cywilne nabywa się na mocy umów, przepis ten stanowił swoistą reminiscencję systemu nakazowego. 2.1.4. Co prawda, monopolistyczna pozycja PZD uległa – przynajmniej w teorii – zasadniczej zmianie w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z 1995 r. Ustawodawca znowelizował tam art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) przez dodanie trzeciego zdania w brzmieniu: „Grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców”. Przytoczony przepis przez sformułowanie „organizacjom zrzeszającym działkowców”, użyte w liczbie mnogiej, wskazywał, zdaniem Trybunału, że polski system prawny dopuszcza istnienie wielu, a nie tylko – jak dotychczas – jednej organizacji zrzeszającej działkowców. Zarazem jednak z treści art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną nowelizację, wynikał ciążący na kierownikach urzędów rejonowych/starostów lub zarządach gmin obowiązek nieodpłatnego każdorazowego przekazania gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe PZD. Przepis ten w istocie utrzymywał więc monopol PZD. 2.1.5. PZD była jedynym podmiotem, na rzecz którego istniał obowiązek nieodpłatnego przekazywania gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Tym samym przepis ten uprzywilejował PZD w stosunku do innych organizacji zrzeszających działkowców. Uprzywilejowanie to miało szczególny charakter. Faktycznie wykluczało ono – w sposób godzący w wolność zrzeszania się – możliwość tworzenia innych niż PZD organizacji zrzeszających działkowców mogących realizować zakładane cele (zob. pkt 6 uzasadnienia). W dalszej części uzasadnienia orzeczenia o sygn. K 27/95 Trybunał zaznaczył, że: „Zasada praworządności materialnej, której istotne elementy wynikają z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, wymaga aby prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K. 7/90, OTK w 1990, poz. 5, s. 54-55). Wolność zrzeszania się obywateli określona w art. 84 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych wynika immanentnie z założeń demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze potwierdza stanowisko zawarte w orzeczeniu z 12 lutego 1991 r., K. 6/90 (OTK w 1991 r., poz. 1, s. 21), że obywatele pragnący jednoczyć swą działalność mają swobodę dokonywania wyboru formy prawno-organizacyjnej w zależności od celów jakie zamierzają realizować, wybierając taką formę, w której będą mogli osiągnąć zamierzone skutki prawne. W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli”. 2.1.6. Orzeczenie Trybunału o sygn. K 27/95 nie dokonało jednak zmiany w naszym systemie prawnym. Sejm uchwałą z 24 kwietnia 1997 r. uchylił je. 2.2. Wyrok z 20 lutego 2002 r. o sygn. K 39/00. 2.2.1. Art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 1995 r. został poddany ponownej kontroli Trybunału Konstytucyjnego – już na gruncie obowiązującej Konstytucji. W wyroku z 20 lutego 2002 r. o sygn. K 39/00 (OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4) Trybunał, analizując dopuszczalność merytorycznego orzekania w poprzedniej sprawie o sygn. K 27/95 – w kontekście zasady res iudicata, uznał, że: „W niniejszej sprawie istnieją co najmniej dwie podstawy (z których każda oddzielnie, a tym bardziej obie łącznie) uprawniają do rozpoznania zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów. Są to: po pierwsze – powołanie innego niż poprzednio konstytucyjnego wzorca kontroli; po drugie – fakt, że Sejm RP (w okresie gdy taka kompetencja mu przysługiwała) oddalił stwierdzające niekonstytucyjność konkretnych przepisów prawnych orzeczenie Trybunału” (cz. IV uzasadnienia). Trybunał zasadnie przyjął, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że możliwe jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do której zapadło orzeczenie przed wejściem w życie Konstytucji, jeżeli pojawiły się nowe konstytucyjne wzorce odniesienia. Nawet przy zbliżonym brzmieniu przepisów konstytucyjnych będących wzorcami kontroli pochodzących z różnych aktów konstytucyjnych może nie istnieć ich materialna tożsamość, gdy ich usytuowanie w ramach ustawy zasadniczej i związek z innymi jej przepisami tworzy odmienne normatywne układy odniesienia, prowadzące do rozbieżności co do ich treści. Podobnie jak istnieje możliwość ponownej kontroli tych samych przepisów, gdy powołane zostały inne wzorce kontroli, także pochodzące z tej samej Konstytucji. W wyroku o sygn. Trybunał orzekł, że kontrolowany przepis naruszał art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji. 2.2.2. O ile w sprawie o sygn. K 27/95 Trybunał zajmował się przede wszystkim problemem monopolistycznej pozycji PZD, jak również ochroną prawa własności in genere, o tyle w wyroku w wyroku o sygn. K 39/00 podstawowym wzorcem kontroli stały się art. 165 i art. 167 Konstytucji statuujące szczególnego rodzaju konstytucyjną ochronę własności komunalnej. Treść art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 1995 r. prowadziła do znacznego uszczuplenia władztwa jednostek samorządu terytorialnego nad powierzonym im mieniem oraz do zagrożenia bardzo poważnym uszczerbkiem w ich majątku. Rzeczywisty sens naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych tkwił w długotrwałym pozbawieniu gmin istotnej części majątku, z którego dochody stanowiły jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych. Trybunał wskazał, że wartości tego prawa nie można utożsamiać jedynie z brakiem opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ale także z innymi niż w przypadku przekazania nieruchomości jednostek samorząd terytorialnego tylko w użytkowanie, możliwościami zadysponowania przysługującym prawem własności. Stąd też wynikająca z art. 167 ust. 1 Konstytucji równowaga między dochodami a zadaniami gmin została wyraźnie zachwiana. Preferencyjne, nieusprawiedliwione obiektywnymi przesłankami, „uwłaszczenie” PZD kosztem mienia komunalnego jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności jednostek samorządu terytorialnego (zob. cz. XII, pkt 3 uzasadnienia). Trybunał wskazał również, że: „(…) analiza treści kwestionowanych przepisów ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z perspektywy wskazanych wzorców konstytucyjnej kontroli, potwierdza brak wystarczającego uzasadnienia dla dokonywania omówionych zmian. Interes publiczny PZD nie uzasadnia w istocie tak daleko idącej ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie chronione prawa jednostek samorządu terytorialnego” (zob. część XII, pkt 4 uzasadnienia). 2.2.3. Należy w tym miejscu zauważyć dwa wyroki Sądu Najwyższego klaryfikujące skutki wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 39/00. W wyroku z 30 stycznia 2003 r. (sygn. akt IV CK 20/04, OSNC nr 4/2004, poz. 66) SN orzekł, że po ogłoszeniu wyroku TK w sprawie o sygn. K 39/00 PZD nie będzie mógł skutecznie dochodzić zobowiązania gminy do oddania mu nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Z kolei w wyroku z 30 września 2004 r. (OSNC nr 9/2005, poz. 161) SN uznał, że „stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 39/00 niezgodności z Konstytucją przepisów art. 2 ust. 1 i 3 ustawy [zmieniającej 1995 r.] stwarza podstawy do ustalenia, w drodze powództwa przewidzianego w art. 189 k.p.c., nieważności umowy przeniesienia użytkowania wieczystego, zawartej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, także przed ogłoszeniem tego wyroku. 2.3. Wyrok z 9 grudnia 2008 r. o sygn. K 61/07. 2.3.1. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), zawisłej przed Trybunałem z wniosku Rady Miejskiej Wrocławia, Trybunał orzekł, że art. 10 u.r.o.d., w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oraz że art. 17 ust. 3 w związku z ust. 2 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny od zgody PZD, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponadto, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zakresowy charakter pierwszego punktu wyroku wynikał z ograniczeń w zakresie zaskarżenia, jakie nakłada Konstytucja na podmioty legitymowane funkcjonalnie do wniesienia wniosku do TK. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził m.in., że: „Analogiczny do obecnie zaskarżonego art. 10 ust. 1 ustawy działkowej przepis – art. 8 ust. 1 u.p.o.d. – został zakresowo uznany za niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym oczywiste jest, że w zasadę tę – w tym samym zakresie – godzi również art. 10 ust. 1 ustawy działkowej, co jednak nie może znaleźć odzwierciedlenia w sentencji niniejszego wyroku, gdyż art. 2 Konstytucji nie został powołany jako wzorzec kontroli. Niemniej jednak zdumienie musi budzić fakt, że unormowanie, którego niekonstytucyjność została orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny, zostało przez ustawodawcę ponownie uchwalone w nowej ustawie. To, że w dawnym stanie konstytucyjnoprawnym Sejm miał możliwość oddalenia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku respektowania dokonanych przezeń ustaleń i nie uchyla nakazu powstrzymania się od uchwalania przepisów jawnie niekonstytucyjnych. Równocześnie należy zwrócić uwagę ustawodawcy na to, że powołane wyżej orzeczenia zawierają konsekwentne, jednoznaczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii ustawowego kształtowania monopoli rozmaitych organizacji społecznych i wyposażania tych organizacji – a nie ich członków – w szczególne przywileje. W tym kontekście zaskakujące jest więc powracanie do zdyskwalifikowanych przez Trybunał Konstytucyjny rozwiązań i forsowanie uregulowań, które muszą spotkać się z negatywną oceną ich konstytucyjności”. 2.3.2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym pełnym składzie podtrzymuje te ustalenia i wnioski wynikające z orzeczeń Trybunału z lat 1996, 2002 oraz 2008. Rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności przepisów ustawy z 1981 r. jak i obowiązującej u.r.o.d. zapewniających PZD pozycję monopolisty w zakresie dostępu do gruntów i zarządzania ogrodami działkowymi (najpierw pracowniczymi, a następnie rodzinnymi) dowodzą negatywnej oceny przez Trybunał takich posunięć ustawodawcy. 3. Regulacje ogrodów działkowych państwach sąsiednich (Czechy, Słowacja, Niemcy) oraz w Austrii. 3.1. Dla uzyskania szerszej, prawno-porównawczej, perspektywy kwestii pozyskiwania gruntów pod ogrody działkowe i zarządzania nimi celowe jest przedstawienie regulacji obowiązujących w państwach sąsiednich, doświadczonych eksperymentem komunistycznym. Trybunał przedstawi stan prawny i związane z nim orzecznictwo sądowe Republiki Czeskiej, Republiki Słowackiej (oraz wcześniej Czechosłowacji), a także RFN (wcześniej NRD). 3.2. W okresie istnienia państwa czechosłowackiego został utworzony „Czechosłowacki Związek Działkowców i Sadowników (Československý zahrádkářský a ovocnářský svaz – dalej: CZDS) – stowarzyszenie powstałe 29 września 1957 r. w Pradze. CZDS było członkiem tzw. Frontu Narodowego Czechów i Słowaków (Národní fronta), do którego należały wszystkie stowarzyszenia i partie polityczne Czechosłowacji. Stowarzyszenie to nie miało jednak gwarantowanego prawnie monopolu na zarządzanie ogrodami działkowymi. Również aktualnie prawo czeskie nie przyznaje przywileju w postaci własności lub zarządzania ogrodami działkowymi jednej organizacji. 3.3. Obecnie podstawą funkcjonowania ogródków działkowych w Czechach są przede wszystkim ustawa o stowarzyszeniach (č. 83/1990 Sb), kodeks cywilny (č. 40/1964 Sb), ustawa o gruntach (č. 95/1999 Sb.), prawo budowlane (č. 229/1991 Sb.), a także ustawa o przeniesieniu majątku stanowiącego własność państwa na rzecz innych osób (č. 95/1999 Sb). 3.4. Przepisy ustawy o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č 229/1991) dotyczą m.in. wydania nieruchomości osobom uprawnionym, w szczególności, jeśli nieruchomości przeszły na własność państwa lub innych osób prawnych w określonych ustawą okolicznościach. Wspomniana ustawa wyraźnie jednak wyłącza możliwość wydania nieruchomości w razie, gdy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie utworzono ogródki działkowe lub osiedle domków letniskowych, z wyjątkiem osiedli tymczasowych lub jeśli na gruncie znajduje się ogródek działkowy lub osiedle domków letniskowych, założone przed październikiem 1976 r. (§ 11 ust. 1 lit. d ustawy). Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej nie orzekał do tej pory w przedmiocie konstytucyjności przepisów dotyczących ogrodów działkowych. 3.5. Również na Słowacji de lege lata nie ma prawnie gwarantowanego monopolu jednej organizacji w zakresie przyznawania prawa własności, użytkowania lub prawa zarządzania ogródkami działkowymi. Istotną różnicą słowackiego prawa działkowego w stosunku do czeskiej regulacji jest uchwalenie szczególnej ustawy o ogródkach działkowych – ustawy o użytkowaniu gruntów, na których ustanowiono ogródki działkowe (č 64/1997 Zb.; dalej: ustawa z 1997 r.). Oprócz tego aktu normatywnego kwestie związane z ogródkami działkowymi normuje kilka innych ustaw, w tym przede wszystkim ustawa o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č 229/1991 Zb.), ustawa o scalaniu gruntów, o strukturze własności gruntów, o obwodowych urzędach ziemskich, o Funduszu Ziemskim oraz o wspólnotach ziemskich (č. 330/1991 Zb.), ustawa o niektórych sposobach organizacji własności gruntów (č. 180/1995), ustawa o odpadach (č. 223/2001 Zb.), ustawa o podatku dochodowym (č. 595/2003) oraz ustawa o ochronie i wykorzystywaniu gruntów rolnych (č. 220/2004). 3.6. Ustawa z 1997 r. wzmocniła pozycję słowackich dzierżawców w stosunku do właścicieli gruntów, na których ustanowione zostały ogródki działkowe. Przed wejściem w życie ustawy właściciele mogli odzyskać faktyczne władztwo nad gruntami na podstawie § 22 ust. 3 ustawy o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č. 229/1991). Na gruncie ustawy z 1997 r. jest to możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach. Co więcej, działkowcy mogą w specjalnym postępowaniu uzyskać własność użytkowanych gruntów. 3.7. Konstytucyjność ustawy z 1997 r. o użytkowaniu gruntów, na których ustanowiono ogródki działkowe, kontrolował słowacki Sąd Konstytucyjny w sprawie PL ÚS 17/00 (wyrok z 30 maja 2001 r.). Orzekł niekonstytucyjność przepisu stanowiącego, że jeżeli użytkownik nie zapłacił odszkodowania oraz wartości udziału w momencie wydania decyzji o wykonaniu projektu, w związku z postępowaniem w przedmiocie nabycia własności gruntów przez działkowców, starostwo powiatowe w decyzji o wykonaniu projektu miało rozstrzygnąć, że grunt oraz udział przechodzą na własność Republiki Słowackiej w zarządzie Słowackiego Funduszu Gruntowego. Fundusz nie mógł przy tym ich sam użytkować, ale wydzierżawiał je użytkownikowi. Sąd Konstytucyjny uznał, że brak jest interesu publicznego, który uzasadniałby przeniesienie własności gruntu na własność państwa w wypadkach, w których użytkownik gruntu nie opłacił należnego dzierżawnego. Jednocześnie jednak Sąd nie obalił domniemania zgodności z Konstytucją innych zakwestionowanych przepisów ustawy. Słowacki Sąd Konstytucyjny uznał w tej sprawie, że przymusowa dzierżawa ziemi, dopuszczalna na podstawie ustawy z 1997 r., została ustanowiona jedynie jako środek tymczasowy poprzedzający przyznanie własności gruntu działkowcom. Celem regulacji było zapewnienie użytkownikom pewności co do ich sytuacji prawnej, a także zapewnienie optymalnego użytkowania gruntu, zgodnie z wymaganiami krajobrazowymi oraz środowiskowymi. Regulacja ta została zatem, zdaniem Sądu, uchwalona w interesie publicznym. Jej zastosowanie było ograniczone w czasie i nie było nieproporcjonalne, ponieważ wypełniła ona powstałą wcześniej lukę prawną. Dlatego ustawodawca nie przekroczył przysługującego mu marginesu swobody regulowania stosunków społecznych oraz wyważył ochronę interesu publicznego oraz ochronę praw podmiotowych właścicieli gruntów. Sąd ten odniósł się także do argumentów na rzecz niezgodności zakwestionowanej ustawy z 1997 r. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Według Sądu przepis ten nie nakłada na Państwa-Strony żadnych szczególnych zobowiązań co do odszkodowań za użytkowanie własności w interesie publicznym, zatem argument, zgodnie z którym zakwestionowany § 4 ustawy z 1997 r. ustanawia wysokość dzierżawnego na nieproporcjonalnie niskim poziomie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, przeniesienie własności gruntu na podstawie § 7 i nast. ustawy z 1997 r. należy rozpatrywać w szerszym kontekście konsolidacji gruntów. Konsolidacji przyświecał cel ustanowienia zintegrowanych jednostek gruntowych, zgodnie z potrzebami indywidualnych właścicieli, za ich zgodą oraz z poszanowaniem ogólnych wymagań co do ukształtowania krajobrazu, środowiska oraz rozwoju inwestycji. Zakwestionowane przepisy ustawy z 1997 r. nie wpłynęły, zdaniem Sądu, na wspomniany interes publiczny konsolidacji gruntów. Sąd słowacki orzekł również, że odszkodowanie dla właścicieli gruntów na podstawie § 11 ustawy z 1997 r. jest odpowiednie oraz zgodne z wymaganiami art. 1 Protokołu nr 1, właścicielom gruntów przysługiwał bowiem wybór między alternatywnymi gruntami a odszkodowaniem pieniężnym. Działkowcy nie ponoszą odpowiedzialności za to, że właściciele gruntów zostali pozbawieni możliwości korzystania z ich własności pod rządami reżimu, który nie szanował zasad demokratycznych. Ponadto, użytkownicy gruntów poprzez swoje użytkowanie przyczynili się do wzrostu wartości gruntów. A zatem przepisy ustawy z 1997 r. ustalające odszkodowania dla właścicieli na podstawie wartości gruntów z początku użytkowania przez działkowców są zgodne z Konstytucją. 3.8. Słowacka regulacja z 1997 r. została jednak zaskarżona do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC), a ten w wyroku z 27 listopada 2007 r. w sprawie Urbárska obec Trenčianske Biskupice przeciwko Słowacji (dalej: sprawa Urbárska) orzekł o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1, uznając za naruszające prawo własności unormowanie dotyczące przeniesienia własności gruntów skarżącego na rzecz członków stowarzyszenia działkowców oraz przymusowego najmu gruntów skarżącego na warunkach określonych w ustawie z 1997 r. 3.8.1. Odwołując się do swojego orzecznictwa, ETPC zaznaczył w sprawie Urbárska, że art. 1 Protokołu nr 1 dozwala na wywłaszczenie tylko wtedy, jeśli jest ono zgodne z zasadą praworządności, dokonywane jest w interesie publicznym, w uzasadnionym celu i przy użyciu środków proporcjonalnych do zamierzonego celu. Pojęcie interesu publicznego jest przy tym rozumiane szeroko. W szczególności, w przypadku wywłaszczenia zwykle brane są pod uwagę kwestie polityczne, ekonomiczne i socjalne. ETPC stwierdził, że z tych racji państwom-stronom Konwencji przysługuje szeroki margines swobody w definiowaniu interesu publicznego. Szczególne znaczenie ma to w okresie transformacji ustrojowych państw. Co więcej, wywłaszczenie może być dokonane w interesie publicznym również wtedy, gdy przeprowadzane jest w określonym legitymowanym celu społecznym czy ekonomicznym, lecz większość społeczeństwa nie będzie bezpośrednio korzystać z odebranej własności. 3.8.2. Orzekając w sprawie Urbárska, ETPC badał, czy została zachowana równowaga między kolidującymi ze sobą interesami, bo chociaż art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym wypadku, to jednak w podobnych sprawach istnieje bezpośredni związek między wagą lub konkurencyjną naturą interesu publicznego, który państwo zamierza chronić, a odszkodowaniem, które jest zagwarantowane w ramach art. 1 Protokołu nr 1. Balansując zakres i stopień ważności interesu publicznego oraz naturę i kwotę odszkodowania, należy zastosować skalę opadającą. 3.8.3. ETPC uznał, że ideologia i praktyka reżimu funkcjonującego w Czechosłowacji do 1989 r. uniemożliwiała przez dekady korzystanie z własności członkom skarżącego stowarzyszenia oraz ich potomnym. Ustanowienie ustawy o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č. 229/1991 Zb.) umożliwiło im odzyskanie prawa do pełnego władztwa nad ich gruntami po wyga

[... tekst skrócony ...]