II FSK 2438/14

II FSK 2438/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alina Rzepecka /sprawozdawca/
Sławomir Presnarowicz /przewodniczący/
Stanisław Bogucki
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 2212/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 18, art. 17 § 1, art. 66zf § 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Alina Rzepecka (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Łysiak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 2212/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 2212/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zw. dalej: WSA, Sądem I instancji) oddalił skargę W. S. (zw. dalej: skarżącym, stroną) na postanowienie Dyrektora
Izby Skarbowej w Krakowie (zw. dalej: Dyrektorem IS, organem II instancji) z 31 października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. (zw. dalej: Naczelnikiem US, organem I instancji), jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Ministra Finansów w zakresie należności z tytułu podatku obrotowego od importu oraz podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, objętych wnioskiem obcego państwa. W toku postępowania egzekucyjnego doręczono zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz skierowano zawiadomienie o zajęciu jego wynagrodzenia
u pracodawcy.
W dniu 29 sierpnia 2013 r. skarżący złożył w US w W. następujące dokumenty:
- pismo (w języku niemieckim) z 1 października 2010 r., skierowane do F. [...],
- pismo z 1 października 2010 r., zatytułowane "Sprzeciw do orzeczenia w sprawie odwołania" skierowane do F. [...],
- pismo z 29 sierpnia 2013 r., skierowane do H. [...], będące prośbą o umorzenie należności podatkowej,
- wniosek o wstrzymanie egzekucji do czasu rozpatrzenia zarzutów wniesionych do obcego państwa, skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Naczelnik US postanowieniem z 9 września 2013 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego uznając, że pismo z 29 sierpnia 2013 r., skierowane do H. [...], jest prośbą
o umorzenie należności podatkowej i nie stanowi zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Strona złożyła na ww. postanowienie zażalenie wnosząc o jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdziła, że w pismach
z 1 października 2010 r. oraz 29 sierpnia 2013 r. w wystarczający sposób sprecyzowała zarzuty skierowane do zagranicznego tytułu wykonawczego. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 66zf § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej jako "u.p.e.a.") organ egzekucyjny wstrzymuje postępowanie egzekucyjne z dniem powiadomienia go
o wniesionych zarzutach. Skarżący wyjaśnił również, że pojęcie zarzutów należy rozumieć szeroko, jako każdą, przewidzianą w przepisach obcego państwa, możliwość kwestionowania wystawionego przez to państwo tytułu wykonawczego lub objętych tym tytułem należności pieniężnych.
Postanowieniem z 31 października 2013 r. Dyrektor IS działając w oparciu
o art. 134 oraz art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a., stwierdził niedopuszczalność opisanego zażalenia.
Wskazał, że na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienie służy zażalenie tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Z kolei, art. 66zf u.p.e.a. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Przyjęcie dopuszczalności zażalenia, powodowałoby konieczność rozpatrzenia go w formie zaskarżalnego postanowienia, a to prowadziłoby do stanu sprzecznego z dyspozycją wymienionych przepisów.
Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku powiadomienia organu egzekucyjnego
o wniesionych zarzutach do właściwych władz obcego państwa, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa wydaniem stosownego postanowienia. W skardze do Sądu I instancji strona wnosząc o stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie art. 66zf u.p.e.a. wobec stwierdzenia niedopuszczalności zażalenie pomimo jego oczywistej zasadności, pouczenia w tym zakresie ze strony organu administracyjnego oraz oczywistej bezzasadności zaniechania wstrzymania postępowania egzekucyjnego pomimo złożenia przez skarżącego formalnych zastrzeżeń i zarzutów do zagranicznego tytułu wykonawczego. Dodatkowo wytknął organowi błąd w poczynionych ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że jego pismo z dnia 29 sierpnia 2013 r. skierowane do wierzyciela B. [...] nie stanowi zastrzeżeń i zarzutów do tytułu egzekucyjnego, pomimo jego treści. WSA wyrokiem z 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 2212/13 oddalił skargę.
W uzasadnieniu stwierdził, że art. 66zf u.p.e.a, nie zawiera możliwości zaskarżenia
w drodze zażalenie postanowienia w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa i prowadzonego według zasad określonych w art. 66zf u.p.e.a. Podkreślił, że art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalne jest też zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, (por. wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 410/13).
W kontekście powyższego Sąd stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie przewidziała środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to organ II instancji nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia z 20 września 2013 r. Prawidłowości podjętego przez Dyrektora IS rozstrzygnięcia nie podważa – zdaniem Sądu I instancji fakt - że organ egzekucyjny w wydanym przez siebie postanowieniu z 9 września 2013 r. błędnie pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie do wniesienia zażalenia, ponieważ zażalenie na postanowienia przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (art. 141 § 1 k.p.a., a także art. 17 § 1 u.p.e.a.). Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to stanowisko Dyrektora IS stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego jest prawidłowe. Zaznaczył, że wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA z 28 lutego
2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenie postanowienia Dyrektora IS z 31 października 2013 r. jak i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika US, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich błędną
wykładnię i zastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia środka zaskarżenia od postanowienia Naczelnika US, pomimo wyraźnego pouczenia strony przez organ, o możliwości wniesienia takiego środka;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo tego, że skarżący przedstawił obszerną dokumentację dotyczącą jego sprawy, w szczególności dokumentów wysłanych do Niemiec, wskazujących na okoliczność, że podjął stosowne kroki mające na celu weryfikację nałożonych na niego obowiązków;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię
i zastosowanie polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że skarżący został wyraźnie pouczony przez organ o możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia;
4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie Naczelnika US zostało podjęte w formie postanowienia, podczas gdy spełnia ono wymogi formalne decyzji i zawiera wszelkie elementy charakterystyczne dla tej formy rozstrzygnięcia,
w szczególności pouczenie o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia;
5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw.
z art. 18 u.p.e.a poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że strona ponosi negatywne konsekwencje umieszczonego w treści postanowienia pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, a także braku zakwalifikowania złożonego przez stronę środka zaskarżenia jako środka złożonego w przewidzianej przez ustawę formie zaskarżenia doręczonego stronie postanowienia;
6. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające
na braku rozstrzygnięcia przez WSA rozbieżności wynikających z okoliczności, że
w postanowieniu Naczelnika US umieszczono pouczeniu o prawie do wniesienia środka zaskarżenia, a następnie stwierdzono, że taki środek nie przysługuje pomimo tego, że ustawa przewiduje go w innej formie tj. skargi zamiast zażalenia;
7. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, ograniczające się jedynie do lakonicznego i niepełnego przytoczenia przepisów prawa i wybranych okoliczności faktycznych sprawy, a także braku odniesienia do treści dokumentacji przedstawionej przez skarżącego;
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego :
1. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie polegające na niezakwalifikowaniu środka zaskarżenia, formalnie oznaczonego przez skarżącego jako zażalenie, natomiast spełniającego warunki skargi, za którą błędnie oznaczone pismo powinno być potraktowane;
2. art. 66zf § 1 u.p.e.a, w zw. z art. 66zf § 4 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej przez art. 111 pkt. 31 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez organy I i II instancji, że nie zachodzą okoliczności do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor IS wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach (z niezachodzącym
w przedmiotowej sprawie wyjątkiem zaistnienia przesłanek nieważności postępowania), nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji.
Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, czy działające
w sprawie organy podatkowe.
Przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji, w który w wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej skład orzekający uznał, że Dyrektor IS wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania egzekucji nie naruszył przepisów postępowania. WSA stwierdził bowiem, że skoro ustawa
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidziała środka zaskarżenia
w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to jedynym możliwym rozwiązaniem w takiej sytuacji było stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez skarżącego zażalenia. Sąd uznał też, że do zmiany powyższego stanowiska nie może przyczynić się fakt, że organ egzekucyjn
w wydanym przez siebie postanowieniu błędnie pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie do wniesienia zażalenia, ponieważ zażalenie na postanowienia przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (co wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a.,
a także art. 17 § 1 u.p.e.a.). Przy czym, jak również zastrzegł, nie tworzy takiego uprawnienia samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia, a skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia
o w/w przedmiocie, to stanowisko Dyrektora IS stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego było prawidłowe.
Strona w skardze kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisów art. 145 § 1
pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a, które upatrywała w błędnej ich wykładni i zastosowaniu. To z kolei miało polegać na: niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo tego, że skarżący przedstawił obszerną dokumentację dotyczącą jego sprawy, w szczególności dokumentów wysłanych do Niemiec; naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że skarżący został wyraźnie pouczony przez organ o możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia; błędnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie Naczelnika US zostało podjęte w formie postanowienia, podczas gdy spełnia ono wymogi formalne decyzji i zawiera wszelkie elementy charakterystyczne dla tej formy rozstrzygnięcia,
w szczególności pouczenie o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia; przyjęciu
przez WSA, że strona ponosi negatywne konsekwencje umieszczonego w treści postanowienia pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, oraz braku zakwalifikowania złożonego przez stronę środka zaskarżenia jako środka złożonego w przewidzianej przez ustawę formie zaskarżenia doręczonego stronie postanowienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena legalności postanowienia dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Nie można przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Punkt widzenia przyjęty w rozpatrywanej sprawie, uzasadniony w oparciu obowiązujące przepisy prawa, nie budził zastrzeżeń.
Należy podkreślić, że sądowej kontroli zostało poddane postanowienie Dyrektora IS stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania egzekucji.
Analiza treści skargi kasacyjnej dowodzi, że postawione zarzuty koncentrują się przede wszystkim wokół kwestii dotyczącej możliwości zaskarżenia wydanego
w sprawie w/w postanowienie organu egzekucyjnego. Strona przekonuje również, że wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Kluczową jednak kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie wstrzymania egzekucji przysługuje środek zaskarżenia.
Z racji powyższego koniecznym staje się podkreślenie, że kwestie postępowania
z zarzutami zobowiązanego reguluje art. 66zf u.p.e.a (Rozdział 7 ustawy).
Z treści § 1 tego przepisu wynika, że w trakcie postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa zobowiązany zgłasza zastrzeżenia dotyczące zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych objętych tym tytułem, zwane dalej " zarzutami", wyłącznie do właściwych władz tego państwa, zgodnie
z prawem tego państwa. O wniesionych zarzutach zobowiązany może powiadomić organ wykonujący lub organ egzekucyjny.
Z kolei, w myśl art. 66zf § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wstrzymuje postępowanie egzekucyjne z dniem powiadomienia go wniesionych zarzutach, o których mowa § 1, do dnia powiadomienia go o rozstrzygnięciu obcego państwa w sprawie wniesionych zarzutów z zastrzeżeniem § 5.
Regulacje z art. 66 zf u.p.e.a. przestały obowiązywać z dniem 21 listopada 2013 r., na mocy art. 111 pkt 31 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U.
z 2013 r., poz. 1289).
Zgodnie natomiast z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.
Z kolei, w myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej,
w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.
Stosownie zaś do brzmienia art. 134 k.p.a. - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Wobec powyższego, w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada, że zaskarżeniu zażaleniem podlegają tylko i wyłącznie te postanowienia, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne Sąd I instancji zajął stanowisko, aprobując tym samym pogląd wyrażony przez organ iI instancji, że ani § 4 art. 66zf,
ani żaden inny przepis art. 66zf u.p.e.a, który regulował zasady i tryb zgłaszania zastrzeżeń (zarzutów) dotyczących zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych objętych tym tytułem w trakcie postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa - nie zawierają możliwości zaskarżenia w drodze zażalenie postanowienia w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa i prowadzonego według zasad określonych w art. 66zf u.p.e.a.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania lub odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek obcego państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Dyrektor IS zrealizował nałożony na niego ustawą obowiązek wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Postanowienie Dyrektora IS wydane w trybie art. 134 k.p.a. nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane ( tak też: wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 12/14, czy też powołany w zaskarżonym orzeczeniu Sądu - wyrok NSA
z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1005/11). Kontrola taka polega na sprawdzeniu, przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Istotnym jest, że w takiej sytuacji poza zakresem zainteresowania organu odwoławczego jest rozpatrywanie sprawy merytorycznie, a zatem również odnoszenie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w w/w zażaleniu.
Trafnie też WSA wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem badania przez sąd jest wyłącznie postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, a co za tym idzie ocena, czy prawidłowo organ uznał, że wyłączona jest przez przepisy prawne możliwość zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Z kolei, rozstrzygnięcie powyższego wymaga ustalenia na jakiej podstawie działał organ
I instancji, z wyłączeniem oceny legalności tego działania. Rozpoznając bowiem skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu I instancji.
Jak zostało to powyżej wskazane, postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście zachodzi niedopuszczalność zażalenia
Tym samym, uznać trzeba, że stwierdzenie przez organ odwoławczy w oparciu
o art. 134 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika US było w świetle obowiązujących przepisów uzasadnione, zaś stanowisko WSA aprobujące ten stan rzeczy w pełni prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądów prezentowanych
w orzecznictwie, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt pouczenia przez organ strony o możliwości zaskarżenia postanowienia. Pouczenie takie nie powoduje, że strona może z takiego, wskazanego środka zaskarżenia skorzystać. Przyjęcie przeciwnej tezy, prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania, a także zasady sprawiedliwości demokratycznego państwa prawa. Gdyby bowiem uzależnić możliwość zaskarżenia aktu pochodzącego od organu administracji publicznej od pouczenia (chociażby błędnego) doszłoby do nieuprawnionego – w aspekcie art. 2 Konstytucji RP – różnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu prowadzącym w trybie tych samych przepisów. (por. wyroki WSA: z 13 listopada 2014 r. II SA/Lu 736/13,
z 21 czerwca. 2007 sygn. akt II SA/Lu 364/07)
W związku z powyższym bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Bez wątpienia, organ I instancji nieprawidłowo pouczył skarżącego, jednak z takiego pouczenia nie można wywodzić prawa, które określone jest wyłącznie
w obowiązujących normach prawnych (ustawach). Wprawdzie art. 112 w związku
z art. 126 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednak samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy.
W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1-3 i 5 uznać należało za bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutu postawionego w kontekście naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., należy stwierdzić, że jest on przede wszystkim niezrozumiały, zaś
w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano argumentów, które mogłyby przekonywać o trafności tej podstawy kasacyjnej. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści powołanego przepisu - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie lecz ocena,
czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi
w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z akt sprawy sądowej, nie wynika, by strona przedłożyła Sądowi I instancji jakiekolwiek dokumenty wraz z wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodów uzupełniających.
Podobnie należy ocenić zarzut sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy,
tj. na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, poza zawartym w jej petitum stwierdzeniem, że naruszenie przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy – nie wykazuje stosowną argumentacją uzasadnienia skargi kasacyjnej, że rzeczywiście naruszenie to mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.
Powyższe czyni zarzut ten nieskutecznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141
§ 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).
Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej omówieniem, zawiera odniesienie do zarzutów
skargi. Sąd wyraźnie też i właściwie stwierdził, że skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidziała środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to organ
II instancji nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia. Wyjaśnił również na czym i w jakich granicach, w takiej sytuacji, polega kontrola sądu.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych zauważyć
w pierwszym rzędzie należy, że w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia
je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte
za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).
Oceniając zatem zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej, tj. w zakresie dotyczącym art. 66zf § 4 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za chybiony. Przede wszystkim, jak zostało to powyżej już wyjaśnione przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika US
o odmowie wstrzymania egzekucji.
Przesądzenie o legalności tego orzeczenia (a z sytuacją taką mamy do czynienie w tej sprawie) determinuje zakres kontroli Sądu, który w takim stanie rzeczy nie był uprawniony do objęcia stosowną oceną kwestii natury merytorycznej – tj. czy w sprawie zaszły okoliczności do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego
w stosunku do skarżącego.
Pozbawiony racji jest również drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie polegające na niezakwalifikowaniu środka zaskarżenia, formalnie oznaczonego przez skarżącego jako zażalenie, natomiast spełniającego warunki skargi, za którą błędnie oznaczone pismo powinno być potraktowane. Zarzut ten został podniesiony po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Nie był on podnoszony ani w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, ani w skardze do WSA, w których oprócz lakonicznego stwierdzenia, że rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania jest niezasadne, albowiem w sposób wystarczający sprecyzowano zarzuty skierowane do zagranicznego tytułu wykonawczego (co miały potwierdzać pisma z 1 października 2010 r. i 29 sierpnia 2013 r.) skarżący w żaden sposób nie uszczegółowił swojego stanowiska. Miast tego,
w obu środkach zaskarżenia, w przedstawionych motywach ograniczono się jedynie do powołania ogólnych poglądów dotyczących interpretacji art. 66zf u.p.e.a.
Niemniej jednak koniecznym jest wskazanie, że według art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Kontroli w tym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora.
Należy także odnotować i zaakceptować pogląd, wedle którego nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny
w toku całego postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2488/12, LEX nr 1323961). Powołany przepis umożliwia zatem zaskarżenie ściśle określonych aspektów postępowania egzekucyjnego (czynność egzekucyjną, egzekutora, przewlekłość tego postępowania) nie stanowi natomiast w żadnym przypadku środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W przypadku zastrzeżeń skarżącego do cech formalnych zagranicznego tytułu należało zastosować środek prawny adekwatny - przewidziany przez art. 66zf u.p.e.a.
W świetle powyższych uwag, za chybione należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.