II FSK 2087/09

II FSK 2087/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Rypina /przewodniczący sprawozdawca/
Lidia Ciechomska- Florek
Małgorzata Wolf- Kalamala
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Sz 204/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2009-09-09
II FZ 634/08 - Postanowienie NSA z 2009-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 27 § 1, art. 27 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Sędzia WSA (del.) Lidia Ciechomska-Florek, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 204/08 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 lutego 2008 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 31 grudnia 2007 r. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący zarzucał organowi egzekucyjnemu wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, wskazanie w rubryce 30 tytułu egzekucyjnego jako podstawy prawnej należności — orzeczenia, zamiast decyzji podatkowej, popartej właściwą uchwałą rady gminy oraz wskazanie niewłaściwej (jednej) stawki odsetek, podczas gdy w okresie od 1 lutego 2006 r. do 30 sierpnia 2007 r. odsetki od zobowiązań podatkowych obowiązywały w różnych wysokościach. Podniósł również, że w części F tytułu egzekucyjnego nie wskazano miejsca położenia nieruchomości.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego zarówno organ egzekucyjny pierwszej instancji jak i organ odwoławczy prawidłowo oceniły wniesione przez skarżącego zarzuty co do niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjny w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) jako nieuzasadnione.
Za słuszne Sąd uznał twierdzenie organów, że przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć wskazanie decyzji nakładającej na zobowiązanego egzekwowany obowiązek, a w przypadku, gdy obowiązek wynika wprost z przepisu prawa — wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. Wskazał, że prawidłowo Kolegium stwierdziło, że wierzyciel nie ma obowiązku wskazywania w tytule wykonawczym przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek, a w szczególności przepisów prawa miejscowego. Tytuł wykonawczy, jako podstawę prawną, wskazał decyzję z dnia 12 stycznia 2007 r. i, dodatkowo, także w pozycji obejmującej akt normatywny (stanowiący podstawę do wydania orzeczenia) przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji, tj. art. 2 i art. 6 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (przedmioty opodatkowania i podmioty objęte obowiązkiem podatkowym). Wobec tego w ocenie, Sądu pierwszej instancji, tytuł spełnił wymóg wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, gdyż tytuł ten wymieniał wszystkie cechy identyfikujące decyzję administracyjną, stanowiącą podstawę egzekwowanej należności, tj. jej numer i datę wydania. Za prawidłowe uznano użycie terminu "orzeczenie" w podstawie prawnej egzekwowanej należności, gdyż oprócz decyzji i postanowień podstawą egzekwowanej należności mogą być także inne orzeczenia, co wynika wprost z przepisu art. 4 u.p.e.a., stanowiącym, że: do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Sąd pierwszej instancji uznał, też że określenie terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek było zgodne z uregulowaniem art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz wyjaśnieniem jaki umieszczone jest we wzorze tytułu wykonawczego przy pozycji obejmującej stawkę odsetek. Wskazał, że nie można uznać, że jakikolwiek element kształtujący wysokość odsetek został w tytule wykonawczym wadliwie określony, tym bardziej, że skarżący nie kwestionował wskazanego w tytule terminu, od którego nalicza się odsetki, ani też nie twierdził, że w tej sprawie wystąpił okres przerwy w naliczaniu odsetek, co podniósł w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wykazały również, że we wzorze tytułu wykonawczego nie przewidziano w części F miejsca do wskazania takich danych identyfikujących nieruchomość, jak: "rodzaj i typ nieruchomości". Wskazał, że art. 27 § 1 u.p.e.a. wśród elementów składających się na treść konieczną tytułu wykonawczego nie wymienia ani takich danych ani też miejsca położenia nieruchomości. Sąd wskazał, że treść niewymieniona w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, to oznacza iż może, ale nie musi być objęta tytułem wykonawczym, tym bardziej, że nie zawsze wierzyciel posiada wiedzę o miejscu położenia majątku zobowiązanego w momencie wystawiania tytułu wykonawczego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że do tytułu wykonawczego, w momencie jego przekazania organowi egzekucyjnemu, powinny być dołączone załączniki, będące podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a w tej sprawie zostały one przekazane później oraz że postępowanie prowadzono przewlekle, w tytule wykonawczym nie wskazano precyzyjnie adresata, do którego wnosi się zarzuty, Sąd uznał, że jakkolwiek zarzuty te są uzasadnione, to jednak nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podatnik zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie, wskazanych jako przepisy prawa materialnego:
— art. 15 § 1 w związku z a art. 18 u.p.e.a., a także art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nie zbadanie z urzędu przez SKO a potem WSA czy spełniono wymogi formalne dla podjęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek kopii treści upomnienia, a więc niezbędnego i podstawowego dokumentu rozpoczynającego proces postępowania egzekucyjnego. Tego podstawowego dokumentu nie było nigdy w aktach — zarówno postępowania przed SKO jak i WSA jak również w dołączonych dokumentach otrzymanych od Prezydenta Miasta S.. Skarżący wskazał, że dotyczy to także sprawy powiązanej dla sygn. akt I S.A./Sz 204 /08,I SA/Sz 205/08 jak i I SA/ Sz 206/08 .
— art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez braku dokumentu upomnienia jak i poprzez brak pouczenia w zaskarżonym tytule wykonawczym o wskazaniu adresata, iż zgłoszenie zarzutów należy wnieść do organu egzekucyjnego zgodnie z art. 27 par. 1 pkt. 9 u.p.e.a.
— art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niesprecyzowanie pełnej podstawy prawnej w tytule wykonawczym oraz całkowity brak wskazania podstawy prawnej aktu prawa miejscowego jakim winna być uchwała rady miasta.
— art. 27 § 3 u.p.e.a. poprzez rozpoczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny bez posiadania dokumentów będących podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, co skutkowało naruszeniem bezspornie art. 29 § 2 u.p.e.a.
— art. 33 pkt 10 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 9, a także tytuł wykonawczy nie był badany zgodnie z wymogami art. 29 § 2 u.p.e.a.
— art. 34 § 5 u.p.e.a. poprzez niezachowanie terminu 14 dni do rozpoznania zażalenia z dnia 16 stycznia 2008 r. na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 31 grudnia 2007 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 sierpnia 2007 r.
— art. 3 § 1 w związku z art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji w rozpoznaniu tej skargi.
— art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwą interpretację przepisu prawa przez WSA w Szczecinie poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że obowiązek spoczywa i ciąży właśnie na skarżącym który ma wskazać jakie te uchybienia mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy
— art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez WSA w Szczecinie tym zaskarżonym wyrokiem, że zaskarżone postanowienie SKO w S. z dnia 22 lutego 2008 r. nie naruszało prawa i w związku z tym należało oddalić skargę.
— art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe i ewidentne naruszenie postępowania egzekucyjnego przy rozpoznania zarzutów przekraczając określone terminy — we właściwych terminach zgodnie z art. 35 k.p.a.
— art. 36 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez nie poinformowanie skarżącego we właściwych terminach zgodnie z art. 35 k.p.a. o przyczynach przekroczenia terminów do załatwienia sprawy.
— art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez przeprowadzenia postępowania sprawdzającego i przy braku należytej pewności istnienia zobowiązania po stronie skarżącego ze względu na brak dokumentacji źródłowych na podstawie których był wystawiony tytuł wykonawczy.
— naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z prawem.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i umorzenie postępowania względnie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić ponieważ zaskarżony wyrok nie narusza prawa.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a., należy wyjaśnić zagadnienia związane z prawną konstrukcją skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna zawiera bowiem błędy formalnoprawne wpływające na zakres merytorycznego rozpoznania zarzutów.
Centralnym elementem skargi kasacyjnej są jej podstawy. Artykuł 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych podstaw trzeba wskazać, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał, stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nakazywałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku. W tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się wystąpienia żadnej z przyczyn nieważności postępowania, co umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w świetle podniesionych zarzutów.
Skarżący, składając skargę kasacyjną, oparł ją na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc jednocześnie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, bez wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Ponieważ prawidłowość stosowania prawa materialnego można ocenić dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do błędów w ustaleniach faktycznych, Sąd odniesie się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy postępowania; są to przede wszystkim przepisy z zakresu procedury. Stąd niewłaściwie powołano podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ skarżący zarzuca "naruszenie prawa materialnego".
Spór w sprawie pomiędzy stronami dotyczy sposobu prowadzenia egzekucji. Zarzuty dotyczą braku upomnienia w aktach administracyjnych, braków w zakresie pouczeń w tytule wykonawczym, braku pełnej podstawy prawnej w tytule wykonawczym oraz nieprawidłowej budowy tytułu wykonawczego.
Odnośnie zarzutu braku upomnienia w aktach administracyjnych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Minister Finansów, wykorzystując uprawnienie wynikające z delegacji, w § 13 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, stanowiąc, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (pkt 1).
Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez dowodu doręczenia upomnienia, przesądza istnienie dwóch okoliczności. Po pierwsze: egzekwowana należność musi być określona w pieniądzu i po drugie, musi wynikać z orzeczenia. Wskazać też należy, że ustawodawca ani w art. 15 u.p.e.a., ani też w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie wprowadził podziału na decyzje określające i ustalające. Nie zawęził więc wyłączenia obowiązku doręczenia upomnienia do konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt.3 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo braku sprecyzowania w tytule wykonawczym pełnej podstawy prawnej i braku wskazania podstawy prawnej aktu prawa miejscowego jakim winna być uchwała Rady Miasta, stwierdzić należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, analiza treści art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie pozwala na stwierdzenie, że poprzez wskazanie postawy prawnej obowiązku będącego przedmiotem egzekucji należy rozumieć wskazanie jednocześnie decyzji i aktu prawnego, na podstawie którego ową decyzję wydano. Jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, za prawidłowe należy uznać stanowisko, iż powołanie jako podstawy prawnej obowiązku, samej tylko decyzji spełnia wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., II FSK 304/06, LEX nr 314389). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć, iż chodzi o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, lub w przypadku, jak w rozpatrywanej sprawie, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Warunek ten został w tytule wykonawczym spełniony. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Jeżeli chodzi natomiast o zarzuty naruszenia art. 29 § 1 pkt 9 i art. 33 pkt 10 wskazać należy, że skarżący nie wykazał, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, by wskazane naruszenia przepisów postępowania były istotne i miały wpływ na wynik sprawy. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowa nia, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. (zob. J Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (zob. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te należało rozwinąć, wskazując na argumenty przemawiające za zasadnością przedstawionych twierdzeń, w tej części skargi kasacyjnej znaleźć się winien także wywód, wskazujący na to, że gdyby nie doszło do wskazanego w środku odwoławczym naruszenia, wynik sprawy byłby inny. Tylko bowiem tego typu istotne naruszenie skutkować może uchyleniem orzeczenia. Kontrolowana skarga kasacyjna wymaganiom tym nie sprostała. Ponadto kontrola akt administracyjnych w zakresie przebiegu postępowania egzekucji, wnoszenie środków zaskarżenia i aktywność skarżącego jak też sposób w jaki dokonał kontroli legalności postanowienia Sąd pierwszej instancji, oraz zakres kognicji sądu administracyjnego, świadczy o tym, że podniesione naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwą interpretację tego przepisu przez WSA w Szczecinie, który stwierdził, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania jaki istotny wpływ na wynik sprawy, mogły mieć te uchybienia. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku, że postanowienie SKO w S. z dnia 22 lutego 2008r nie narusza prawa i w związku z tym skargę należało oddalić
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.