II FSK 1710/13

II FSK 1710/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Jaśniewicz
Małgorzata Wolf- Kalamala /przewodniczący/
Zbigniew Romała /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I SA/Gl 1257/12 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2013-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA (del.) Zbigniew Romała (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1257/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 3 listopada 2010 r. nr LIII/414/10 w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1257/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim nr LIII/414/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku, stwierdził nieważność
§ 2 lit. b, c i e tej uchwały.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach - dalej jako "Prokurator", wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim nr LIII/414/10 z dnia
3 listopada 2010 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 266, poz. 4358) - dalej jako "Uchwała", w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w jej § 2 lit. b, c i e, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że Uchwała w zaskarżonej części przewidywała zwolnienia od podatku od nieruchomości, które naruszały art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) - dalej jako "u.p.o.l.", w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez zastosowanie zwolnienia podatkowego o charakterze mieszanym podmiotowo-przedmiotowego, podczas gdy rada gminy posiada kompetencje do ustanawiania jedynie zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości. Prokurator wskazał, że zakwestionowane zwolnienie dotyczyło gruntów, budynków lub ich części oraz budowli: zajętych na działalność prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) - lit. b, zajętych na działalność prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r.
o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) - lit. c, oraz wykorzystywanych na działalność związaną z organizacją pomocy społecznej na podstawie ustawy
z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362
ze zm.). Skarżący podał również, że uchwała w zaskarżonej części obowiązywała od 1 stycznia 2011 r. do 25 listopada 2011 r., kiedy to została uchylona. Następnie przytoczył treść art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym kontekście, powołując się na orzecznictwo, podniósł, że dotyczy to również działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego, wymagającej każdorazowo wyraźnej podstawy prawnej. Rozwijając ten wątek Prokurator nawiązał do regulacji art. 84, art. 168 ust. 1
i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", i skonstatował, że kategorie podmiotów zwolnionych od podatku mogą być określone jedynie w drodze ustawy. Wskazał zarazem na wynikające z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. uprawnienie rady gminy do wprowadzania wyłącznie przedmiotowych zwolnień od podatku od nieruchomości. Zdaniem skarżącego, chodzi zatem
o zwolnienia dotyczące przedmiotu opodatkowania, który nie może być określany przy zastosowaniu kryterium zwolnienia poprzez identyfikację podmiotu tego zwolnienia. W konsekwencji rada gminy nie posiada uprawnień do wprowadzenia zwolnień podmiotowych lub mieszanych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym w podatku od nieruchomości, wobec czego przepis uchwały nie może określać podatników, w posiadaniu których nieruchomości te się znajdują. Zdaniem Prokuratora, Uchwała w zaskarżonej części przewidywała właśnie tego rodzaju niedopuszczalne zwolnienia o charakterze mieszanym, możliwe jest bowiem zidentyfikowanie indywidualnych adresatów zwolnienia, czyli fundacji, stowarzyszeń
i instytucji działających na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, Uchwała, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., jest nieważna jako sprzeczna z prawem.
Odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 235/12, stwierdzającego nieważność pozostałej, niezaskarżonej części
§ 2 Uchwały, Prokurator zastrzegł, że uchylenie tego § 2 przez uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim nr XIV/99/11 z dnia 25 listopada 2011 r. nie oznacza bezprzedmiotowości skargi. Zaskarżony przepis obowiązywał bowiem do dnia uchylenia i mógł być w tym czasie stosowany, rodząc określone skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", wskazując, że Uchwała
w zaskarżonej części została uchylona uchwałą z dnia 25 listopada 2011 r. Organ podał, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 235/12 również dotyczył Uchwały, lecz "zakres zaskarżenia" w niniejszej sprawie jest inny, gdyż wniesiona w niej skarga obejmuje inną część § 2 Uchwały. Organ zgodził się
z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu tego wyroku w zakresie wadliwej treści Uchwały, tj. zastosowanych zwolnień od podatku, natomiast wyraził odmienne zdanie, gdy chodzi o kwestie bezprzedmiotowości skargi. Zdaniem organu, wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej części Uchwały uchwałą z dnia 25 listopada 2011 r. powoduje bezprzedmiotowość i uzasadnia zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1257/12 WSA
w Gliwicach stwierdził nieważność § 2 lit. b, c i e Uchwały.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że spór w sprawie nie ogniskuje się wokół tego, czy Uchwała narusza prawo, lecz dotyczy w istocie możliwości prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, uznając że pozostaje ono w sprzeczności z poglądem wyrażonym
w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt
I SA/Gl 235/12, który dotyczył tej samej uchwały, aczkolwiek w obydwu sprawach zakres zaskarżenia wyznaczony przez stronę skarżącą był różny. Sąd podał, że obie skargi Prokuratora kwestionowały Uchwałę jedynie w części, odnosząc się za każdym razem do innych spośród zawartych w niej przepisów. Sąd wskazał również, że organ nie podważał prawidłowości wskazanego rozstrzygnięcia, nie wnosząc od niego skargi kasacyjnej, w wyniku czego wyrok z dnia 23 kwietnia 2012 r. stał się prawomocny. Sprawia to, że polemika, jaką organ podjął z tym wyrokiem
w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, jest spóźniona i tym samym nie może odnieść skutku.
Zdaniem Sądu, nie można przyjąć w późniejszym postępowaniu sądowym,
że uchwała z dnia 25 listopada 2011 r. uchylająca zaskarżoną Uchwałę sprawia,
iż skarga na tą ostatnią jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy wcześniejszym prawomocnym wyrokiem Sąd wyraził diametralnie odmienną ocenę prawną. Uznał mianowicie, że uchylenie § 2 Uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tego przepisu w zaskarżonej wówczas części. W konsekwencji, umorzenie postępowania ze skargi na pozostałą jego część z powodu, którego
w wyroku z dnia 23 kwietnia 2012 r. nie uwzględniono, spowodowałoby rozbieżność w orzecznictwie i stanowiłoby rażące naruszenie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Z tego powodu Sąd za niedopuszczalne uznał, by w stosunku do jednej uchwały wydane zostały dwa orzeczenia wywiedzione z całkowicie odmiennych założeń i prawnych ocen tych samych zdarzeń.
Następnie WSA w Gliwicach podał, że granice obu spraw były różne (wyznaczyła je przede wszystkim skarga). Sąd przyznał, że z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ale powinien respektować fakt, iż strona skarży dany akt jedynie w części. Tym samym, możliwe jest, że jedna uchwała będzie stanowiła przedmiot np. dwóch skarg, kwestionujących ją w różnych częściach, co oznacza zainicjowanie dwóch spraw sądowych o odmiennych granicach. Granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają
z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie mogą być często szersze od zakresu zaskarżenia. W związku z tym, jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była dotąd rozpoznawana.
Zdaniem WSA w Gliwicach, stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę nie uwzględnia odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony i z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny - z drugiej. Sąd podał, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi,
że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że uwzględniając skargę sąd władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powoduje, że uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Sąd zwrócił uwagę na odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. W efekcie, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu.
WSA w Gliwicach podkreślił, że uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz (ex tunc), od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw. Zdaniem Sądu, możliwość podważenia tych czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. Wynik tego postępowania, czyli potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, jest właściwie oczywisty, skoro Rada Miejska w Miasteczku Śląskim uchwałę tę uchyliła, a jej pełnomocnik w odpowiedzi na skargę podzielił stanowisko,
że naruszała ona prawo.
Następnie WSA w Gliwicach podniósł, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Delegację taką w rozpatrywanym przypadku przewiduje art. 7 ust. 3 u.p.o.l., upoważniając radę gminy do rozszerzenia ustawowego katalogu zwolnień podatkowych jedynie
o zwolnienia o charakterze przedmiotowym. Tymczasem zwolnienia wprowadzone
w zaskarżonym § 2 lit. b, c i e Uchwały uzależnione były od kryterium innego rodzaju, tj. nawiązującego w istocie od tego, do jakiej grupy podmiotów należał podatnik objęty zwolnieniem. Wyodrębniono bowiem trzy kategorie podatników podatku od nieruchomości, biorąc pod uwagę przepisy regulujące ustrój czy szerzej status prawny względnie podstawy działania określonych podmiotów, po czym uznano,
że grunty, budynki lub ich części należące do tych podatników będą zwolnione od podatku, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Sąd zwrócił uwagę, że poza tym ostatnim zastrzeżeniem cechy przedmiotu opodatkowania z punktu widzenia zwolnienia były więc pozbawione jakiegokolwiek znaczenia - objęte nim były wszelkie grunty, budynki lub ich części zwolnionych podmiotów, o ile nie były one wykorzystywane dla potrzeb działalności gospodarczej.
W ocenie Sądu, nieprawidłowa była również metoda, jaką zastosowano podczas redakcji przepisów dotyczących kwestionowanych zwolnień, polegająca nie na wskazaniu podmiotów wprost, lecz poprzez oznaczenie przepisów, na podstawie których te podmioty funkcjonują. W efekcie w sposób niedopuszczalny rozbudowano katalog podmiotów zwolnionych od opodatkowania.
Końcowo WSA w Gliwicach wskazał, że w przypadku zwolnienia ustanowionego w § 2 lit. b Uchwały uchybienie to ma postać tym poważniejszą,
że przepis ten rozszerza ustawowe zwolnienie podmiotowe ustanowione w art. 7
ust. 1 pkt 5 u.p.o.l. Otóż w Uchwale zwolniono od podatku nieruchomości należące do wszystkich stowarzyszeń, czyli wedle zawartych w niej sformułowań zajęte na działalność wykonywaną na podstawie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, podczas gdy w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.o.l. mowa jest o zwolnieniu nieruchomości lub ich części zajętych na potrzeby prowadzenia przez stowarzyszenia statutowej działalności wśród dzieci i młodzieży w zakresie oświaty, wychowania, nauki i techniki, kultury fizycznej i sportu. Tym samym, zwalniając z podatku wszystkie stowarzyszenia rada miasta powtórzyła regulację ustawową, obejmując zwolnieniem stowarzyszenia wykonujące działalność wskazaną w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.o.l., i bez podstawy prawnej rozciągnęła zwolnienie ustawowe na stowarzyszenia zajmujące się innego rodzaju aktywnością.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła Rada Miejska w Miasteczku Śląskim, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego J. S., wnosząc o uchylenie go i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 P.p.s.a. oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy na skutek wyeliminowania skarżonej uchwały z obrotu prawnego podstawa taka wystąpiła.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 161 § 1 P.p.s.a.
i wskazano, że umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu, uchyleniu wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Powodem umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Odwołując się do orzecznictwa sądowego autor skargi kasacyjnej podniósł,
że postępowanie przed sądem administracyjnym jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna.
Zdaniem pełnomocnika organu, w stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że zwolnienia podmiotowo-przedmiotowe, które przewidywał § 2 Uchwały, były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Wprowadzony w tym postanowieniu Uchwały katalog podmiotów zwolnionych z podatku od nieruchomości został z naruszeniem prawa przez Radę Miejską w Miasteczku Śląskim rozszerzony. Jednakże wystąpiło zdarzenie, w następstwie którego przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a mianowicie wadliwa uchwała została wyeliminowana
z obrotu prawnego. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny powinien, w oparciu
o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowanie w sprawie umorzyć.
Prokurator nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.
Art. 161 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2), a także gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, co uregulowane zostało w jego pkt 3, a którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzucono
w skardze kasacyjnej.
Przedstawiając rozumienie kwestionowanego przepisu autor skargi kasacyjnej wskazał, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest uzasadnione w razie zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne, w tym w razie uchylenia, przed wydaniem wyroku, zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały będącej aktem prawa miejscowego.
Należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim nr LIII/414/10 z dnia 3 listopada 2010 r.
w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 266, poz. 4358). Uchwała ta w zaskarżonej części obowiązywała od 1 stycznia 2011 r. do 25 listopada 2011 r., kiedy to została uchylona uchwałą nr XIV/99/11 ww. organu z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 328, poz. 5777).
Chociaż prawdą jest, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu
art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zachodzi, gdy po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, zaistnieje zdarzenie (inne niż wymienione w pkt
1 i 2), z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności stało się bezcelowe, a więc zbędne albo niedopuszczalne,
to jednak nietrafne jest utożsamianie z opisaną sytuacją stanu sprawy, w którym uchylona została zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała będąca aktem prawa miejscowego.
Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub
w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy zwrócić uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który - jak wskazano powyżej - posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana
z naruszeniem prawa. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku niedopuszczalnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku.
Również w orzecznictwie przyjmuje się, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia
(por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, LEX nr 434897; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).
Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie
w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie,
że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały (jej zaskarżonej części) osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważności uchwały.
Przedstawione wyżej stanowisko zgodne jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznać należy za utrwalone (por. orzeczenia: z dnia
16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 16/12, LEX nr 1145561; z dnia 29 września
2010 r. sygn. akt I OSK 1029/10, LEX nr 744911; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt
I OSK 327/10, LEX nr 606365; z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 97/10, LEX
nr 591323; czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09, LEX nr 612775).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu,
a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.
Reasumując należy wskazać, że nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, nie zachodzi ona bowiem w przypadku,
gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia,
do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie
z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, LEX nr 1415192).
Uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił ją.
[pic]