II FSK 1494/08

III SA/Łd 505/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 par 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b. art. 17 ust. 1, 2, 10 i 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 44/2022/II w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 czerwca 2022 r., nr 44/2022/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479), dalej u.p.e.a. po rozpoznaniu zażalenia D.K. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z 25 kwietnia 2022 r.; znak: PPIS.EP.9012.1.2.40.2022.KP o oddaleniu zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Z akt sprawy wynika, że w związku z nieszczepieniem dziecka K.K. PPIS w Skierniewicach upomnieniem z 23 października 2019 r.; znak: PSSE.EP.46.072.U.203.19 wezwał matkę dziecka – D.K. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, błonicy, krztuścowi, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b oraz odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych.
W następstwie niewykonania o bowiązkowych szczepień ochronnych PPIS w Skierniewicach wystawił 24 lutego 2022 r. tytuł wykonawczy o nr [...] zobowiązując stronę do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystąpił do ŁPWIS jako organu egzekucyjnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z 17 marca 2022 r. ŁPWIS nałożył na D.K. grzywnę w wysokości 2 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka, wynikającego z tytułu wykonawczego z 24 lutego 2022 r., nr [...] wystawionego przez PPIS w Skierniewicach.
Pismem z 26 marca 2022 r. strona zgłosiła w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzuty, tj.
1) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. tj.:
- niewłaściwe podanie przez organ podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), dalej u.z.z.ch.z.,
- niewłaściwe określenie treści obowiązku w części B pkt 5 tytułu wykonawczego, poprzez zobowiązanie skarżących do poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych przeciwko: "błonicy, tężcowi, krztuścowi; - inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b; -odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (świnka), różyczce; - ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis); - wirusowemu zapaleniu wątroby typu B; - inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae.", bez wskazania których dawek jakiego szczepienia wykonania domaga się wierzyciel,
- nie wskazanie przez organ w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji,
2. wykonanie obowiązku w zakresie szczepień poprzez stawienie się 21 października 2021 r. we właściwym POZ w celu wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.
W oparciu postawione zarzuty strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
Postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. ŁPWIS zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec strony od 30 marca 2022 r.
Postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach oddalił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, w którym podniosła zarzut naruszenia:
- art. 33 § 2 pkt c u.p.e.a. poprzez uznanie zarzutów za nieuzasadnione pomimo, że tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów, gdyż nie została podana pełna podstawa prawna obowiązku i błędnie została wskazana podstawa prawna prowadzonej egzekucji,
- art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że strona nie wykonała obowiązku szczepień ochronnych, podczas gdy z dokumentacji medycznej małoletniego dziecka nie wynika czy, kiedy i jakie przeciwskazania zostały przez lekarza wykluczone, a zatem uznać należy, że do szczepienia nie doszło z powodu nie dopełnienia przez lekarza obowiązku przeciwskazań,
- art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do szerokiego wskazania podstawy prawnej obowiązku, z pominięciem przez organ okoliczności podnoszonych w zarzutach, w szczególności co do wadliwości tytułu wykonawczego i braku wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. ŁPWIS utrzymał zaskarżone w postanowienie w mocy wskazując, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. w szczególności:
- określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu.
ŁPWIS uznał zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. za nieuzasadniony, ponieważ tytuł wykonawczy z 24 lutego 2022 r., nr [...] wystawiony przez PPIS w Skierniewicach zawierał pełne i właściwe podstawy prawne obowiązku szczepień ochronnych i został sporządzony według aktualnie obowiązującego wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 176 ze zm.).
PPIS w Skierniewicach swoim stanowisku podał podstawę prawną wymagalności obowiązku, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.ch.z., który stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ww. ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1, u.z.z.ch.z. osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 tej ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 ww. ustawy. W oparciu o art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.ch.z., Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), w którym ustalił wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom strony, z cyt. przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres.
W § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, podane zostały zakresy wieku dzieci, w których istnieje obowiązek wykonywania szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Rolą szczepień ochronnych jest nie tylko ochrona przed zachorowaniem, ale przede wszystkim ochrona przed występowaniem powikłań choroby i zgonem. Określony w Programie Szczepień Ochronnych wiek dzieci, w którym należy wykonać obowiązek danego szczepienia ochronnego wynika z okresu utrzymywania się odporności przekazywanej dzieciom przez matki, sytuacji epidemiologicznej danej choroby w Polsce, okresu utrzymywania się odporności po kolejnych dawkach szczepionek i wiedzą odnośnie wieku, w którym dzieci najczęściej zapadają na daną chorobę. Od wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko danej chorobie zakaźnej zwolnić mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia, które mogą być stałe lub tymczasowe.
Zatem obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością uregulowaną w ustawie z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 281 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. W ramach przyznanych przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych kompetencji Państwowy Inspektor Sanitarny jest uprawniony do wydawania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 5 pkt 4 u.z.z.ch.z.). Ustawa ta nie przewiduje możliwości wydania przez ten organ decyzji dotyczącej szczepień ochronnych, bowiem - jak to już stwierdzono - obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika wprost z ustawy i nie musi być potwierdzony decyzją administracyjną.
Komunikaty Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok są wydawane w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. Program Szczepień Ochronnych jest ogłaszany co roku z uwagi na wprowadzane w nim zmiany wynikające ze zmieniającej się sytuacji epidemiologicznej chorób zakaźnych, zaleceń ekspertów oraz organizacji i instytucji zajmujących się zagadnieniami szczepień ochronnych (w tym WHO, ECDC i CDC), a także wyników przeprowadzanych badań epidemiologicznych (w tym badań nad utrzymywaniem się odporności poszczepiennej) oraz pojawianiem się nowych preparatów szczepionkowych. Reasumując organ podkreślił, że jakkolwiek ww. rozporządzenie wskazuje 19 rok życia jako granice poddania dziecka szczepieniom ochronnym to nie oznacza to, że wszystkie szczepienia mogą być wykonane tuż przed tą datą. Szczepienia są rozkładane w czasie, przy czym zgodnie z zasadami wakcynologii schematy szczepień dostosowane są do występowania zachorowań na poszczególne choroby, wieku i rozwoju dzieci.
Wierzyciel w wydanym postanowieniu - stanowisku wierzyciela szczegółowo wyjaśnił kwestię kwalifikacji lekarskiej przed poddaniem dziecka szczepieniu ochronnemu, jednakże możliwa jest ona tylko wówczas gdy dziecko stawi się na szczepienie, bowiem kwalifikacja lekarska odbywa się tuż przed szczepieniem zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.z. w ciągu maksymalnie 24 godzin. Skoro rodzice z dzieckiem na szczepienie się nie stawili, nie była możliwa też kwalifikacja lekarska. W tym jednak przypadku powoływanie się na niewykonalność szczepień jest nadużyciem prawa i jako takie nie korzysta z ochrony i nie może stanowić argumentu przeciw szczepieniom. Ponadto ŁPWIS wyjaśnił, że obowiązek wystawienia oddzielnego zaświadczenia o przeprowadzanym badaniu kwalifikacyjnym do szczepień dotyczy sytuacji, kiedy kwalifikacja do szczepień i zabieg podania preparatu szczepionkowego odbywają się w dwóch różnych podmiotach leczniczych. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest wymagane wystawienie przez lekarza zaświadczenia o wykonanym, badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot.
O szczepieniu dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzedniej kwalifikacji dotyczącej stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku czasowych przeciwwskazań wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ich ustania. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dziecko do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. ŁPWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów szczególnych, przy czym zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję stosuje się nie tylko do obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów lecz w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego również wtedy gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, tj. nie podlegają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielami w rozumieniu art. 1a u.p.e.a. Jednocześnie art. 6 § 1 nakłada na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako wierzyciela, obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zastosowania przewidzianych prawem środków egzekucyjnych w celu nakłonienia osoby uchylającej się od wykonania obowiązku szczepień ochronnych.
ŁPWIS w oparciu o posiadaną kserokopię karty uodpornienia dziecka K.K., urodzonej 3 lipca 2018 r. zwrócił uwagę, że aktualnie dziecko będąc w 4 roku życia nie zostało zaszczepione przeciw dziesięciu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia, tj. art. 7, art. 77, art. 136 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez nie zbadanie, czy tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób prawidłowy, podczas gdy tytuł zawiera istotne uchybienia i nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.;
- art. 7a, art. 77 i art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a strona podejmuje kroki w celu wykonania obowiązku.
W oparciu postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że ŁPWIS dokonał własnej interpretacji zarzutów i pominął bardzo istotne kwestie niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczące nieprawidłowości w prowadzeniu sprawy oraz rażących błędów tytułu wykonawczego.
W ocenie skarżącej ŁPWIS nie odniósł się do niewłaściwego określenia obowiązku, niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z. poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia oraz brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Skarżąca wskazała, że nigdy nie kwestionowała obowiązku szczepień, jednakże ograniczenie podstawy prawnej do art. 5 u.z.z.ch.z. uznać należy za niewystarczające. W tytule wykonawczym nie została wskazana podstawa prawna prowadzonej egzekucji, co jest istotnym uchybieniem i żaden z organów tej kwestii nie badał.
Ponadto skarżąca podniosła, że tytuł wykonawczy zawiera szereg błędów, których istnienie zostało zignorowane. Wierzyciel niewłaściwie podał podstawę prawną obowiązku, tj. pominięty został art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z. Każdy z organów przytacza w uzasadnieniach postanowień art. 5 i 17 ust. 1 u.z.z.ch.z. jednakże żaden z organów nie uzasadnił dlaczego przepis ten został pominięty oraz dlaczego w ocenie organów pominięcie tego przepisu jest uzasadnione (prawidłowe). Z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynika w ogóle, czy prawidłowość tytułu wykonawczego była przedmiotem badania organu. Uzasadnienie takie nie spełnia żadnych wymogów określonych w k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia powinno jasno wynikać dlaczego stanowisko organu jest prawidłowe. Obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z art. 136 i 138 k.p.a. jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji zatem organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu, czego w zaskarżonym postanowieniu zabrakło.
Skarżąca wskazała również, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest stwierdzenie, że egzekwowany obowiązek wobec konkretnej osoby istnieje i jest wymagalny. Badanie to winno obejmować dzień wystawienia upomnienia, które bezpośrednio poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej, a przede wszystkim dzień wystawienia tytułu wykonawczego, czyli 24 lutego 2022 r. Na chwilę tą obowiązek nie jest wymagalny ani wykonalny. Wprawdzie harmonogram szczepień ochronnych jest ogłaszany corocznie w Komunikacie w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, jednakże konkretyzacja terminu należy każdorazowo do lekarza, który przeprowadza lekarskie badanie kwalifikacyjne. Na chwilę wystawienia tytułu małoletnia nie miała również ułożonego indywidualnego kalendarza szczepień, co powoduje, że nie można mówić o wymagalności obowiązku.
Odwołując się do treści art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z. skarżąca podkreśliła, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie to ma doniosłe znaczenie zarówno z punktu widzenia kwalifikacji do szczepień, jak i prawnego, tj. samego obowiązku szczepień. Lekarz w trakcie badania kwalifikacyjnego decyduje o tym, czy dziecko może zostać poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym, czy też nie kwalifikuje się do tych szczepień. Poza wyżej wskazanymi zarzutami co do braku przeprowadzenia badania w sposób zgodny z przepisami, zdaniem skarżącej z dokumentacji medycznej małoletniego dziecka w żaden sposób nie można uzyskać informacji, jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone. Choć wszystkie organy podają, że skarżąca odmawia szczepień to żaden z organów nie potrafi podać z czego wywodzi, z jakich dokumentów, że jakiekolwiek przeciwwskazania zostały wykluczone.
Reasumując skarżąca wskazała, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika wykonalność szczepień, a z uwagi na brak wykluczenia przeciwwskazań obowiązek jest niewykonalny.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2) utwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej u.p.e.a.). Zgodnie z treścią art. 33 § 1 wymienionej ustawy Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 8 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty Da.K. w sprawie egzekucji administracyjnej.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 24 lutego 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi wystawił tytuł wykonawczy zobowiązujący D.K. do poddania jej dziecka K.K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniub Haemophilus influenzae typu b, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, wirusowemu zapalaniu wątroby typu B, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych. Wszczęte zostało także postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi zaś D.K. wniosła następujące zarzuty:
1) niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.; w ocenie skarżącej w tytule wykonawczym podano niewłaściwą podstawę prawną obowiązku oraz nie wskazano podstawy prawnej egzekucji;
2) niewłaściwe określenie treści obowiązku poprzez zobowiązanie skarżącego do poddanie małoletniego szczepieniom ochronnym bez wskazania, których dawek jakiego szczepienia domaga się wierzyciel – przy czym, jak wynika z uzasadnienia pisma skarżącej z 26 marca 2022 r., faktycznie skarżąca zarzuciła brak wykonalności obowiązku podlegającego egzekucji z uwagi na jego błędne sformułowanie, poprzez pominięcie w nim niezbędnego elementu w postaci obowiązku stawienia się na badanie kwalifikacyjne przed wykonaniem szczepienia.
Ad 1) Należy zaznaczyć, że w przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., jako podstawę zarzutu nie wymieniono niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu, lecz od dnia 30 lipca 2020 r. nie może już stanowić podstawy zarzutu. W związku z czym zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.
W obecnym stanie prawnym okoliczność, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. kontroluje organ egzekucyjny i w razie stwierdzenia, że wymogi te nie są spełnione, nie przystępuje do egzekucji, zawiadamiając o tym wierzyciela (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przystąpił do egzekucji, uznając tym samym, że tytuł wykonawczy z 24 lutego 2022 r., spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a.
Wspomnieć jedynie należy, że ww. tytuł wykonawczy został wystawiony według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2021 r. poz.176 ze zm.). W tytule tym wypełniono wszystkie niezbędne pola, w tym także podstawę prawną egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku objętego tytułem. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącej, że tytuł wykonawczy z 24 lutego 2022 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Wobec tego, że niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. nie może być obecnie podstawą prawną zarzutu organy administracji trafnie oddaliły zarzut w tym zakresie.
Ad 2) W ocenie skarżącej obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie jest wykonalny, gdyż dziecko skarżącej na dzień wystawienia tytułu wykonawczego nie miało ułożonego indywidualnego kalendarza szczepień. Ponadto skarżąca twierdzi jak wyżej, wskazując na brak przeprowadzenia kwalifikacyjnego badania lekarskiego w sposób zgodny z przepisami oraz na okoliczność – jak twierdzi – że z dokumentacji medycznej dziecka nie można uzyskać informacji, jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone.
W przekonaniu sądu zarzut ten należałoby przyporządkować do punktu 6 lit. c) artykułu 33 § 2 u.p.e.a., a mianowicie jako brak wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określone w pkt. 6 lit. a) i 6 lit. b) wymienionego artykułu.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej u.z.z.z.), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do:
1) poddawania się:
b) szczepieniom ochronnym,
W myśl art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 cytowanej ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:
1) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.
W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega sczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie w tym jeżeli chodzi o dzieci w jakim okresie ich życia.
Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Komunikat ten jest wydawany w oparciu o art. 17 ust. 1 u.z.z.z.
Z wymienionych wyżej przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenia poddania dziecku szczepieniu ochronnemu.
Należy zaznaczyć, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, czy odroczenie terminu wykonania (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 2021 r. – komentarz do art. 33 u.p.e.a.).
W niniejszej sprawie obowiązek poddania się córki skarżącego szczepieniu ochronnemu przeciw chorobom zakaźnym wynika z mocy przepisów ustawowych zaś szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą został określony w komunikacie GIS w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. K.K., mając obecnie 4,5 roku, nie została zaszczepiona przeciwko 10 chorobom zakaźnym, mimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionki określone w komunikacie GIS. W sytuacji gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły zaś K.K. nie została zaszczepiona przeciwko określonym chorobom zakaźnym, to obowiązek poddania się szczepieniu stał się wymagalny.
O braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć okoliczność podnoszona przez skarżącą, tj. braku indywidualnego kalendarza szczepień oraz niewykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, tak jak stanowi to przepis art. 17 ust. 2 u.z.z.z., skoro – jak wynika z akt sprawy – mimo wezwania, dziecko nie stawiło się na szczepienie, które poprzedza badanie lekarskie, a więc nie była w tej sytuacji możliwa także kwalifikacja lekarska pozwalająca stwierdzić występowanie takich przeciwwskazań.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; II OSK 43/18 i z 18 stycznia 2022 r. II OSK 459/19). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.
Dodać należy, że celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badania takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne i odmowa udziału w takim badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia. Powtórzyć zatem należy, że w istocie jest ono odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców obowiązek poddania ich dzieci badaniu kwalifikacyjnemu oraz szczepieniu ochronnemu. Skarżąca, jako matka K.K., nie wywiązała się z tego obowiązku, a jednocześnie nie przedstawiła żadnych lekarskich przeciwwskazań stwierdzających konieczność odroczenia szczepień córki. Wskutek tego córka skarżącej nie została zaszczepiona przeciwko 10 chorobom wymienionym w rozporządzeniu z 18 sierpnia 2011 r.
W ocenie sądu organy administracji trafnie oddaliły zarzuty w tym zakresie.
Odnośnie kwestii ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień dla córki skarżącej, to należy podnieść, że wiek, w jakim dziecko musi być zaszczepione na poszczególne choroby dawkami podstawowymi i przypominającymi został określony w komunikacie GIS w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku dziecka skarżącej, ustalenie konkretnych dat szczepień może zostać dokonane jedynie w czasie wizyty lekarskiej, natomiast D.K. unika takiej wizyty i przeprowadzenia w związku z nią badania kwalifikacyjnego córki, co sprawia, że wszelkie uwagi i zarzuty w powyższym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.
Dodać jedynie należy, że określenie indywidualnego programu szczepień uregulowano w § 8 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r., lecz sytuacja przewidziana w tym przepisie nie dotyczy córki skarżącej.
Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 7a, 77, 80 i 81a k.p.a. Organy administracji w stopniu wystarczającym wyjaśniły stan faktyczny i oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. W niniejszej sprawie jednocześnie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są więc uzasadnione.
Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji słusznie uznały, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddalił.
d.cz.