III CZP 116/08

Uchwała z dnia 18 grudnia 2008 r., III CZP 116/08 
 
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący) 
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca) 
Sędzia SN Dariusz Zawistowski 
 
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Ś.-Z. przeciwko "A.", sp. z o.o. 
w R. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 
18 grudnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny 
we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 września 2008 r.: 
„Czy podjęta w trybie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce 
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) decyzja 
właściwego organu ustalająca dodatkową opłatę roczną, obciążającą użytkownika 
wieczystego z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, 
stanowi źródło cywilnoprawnej powinności świadczenia ze strony użytkownika 
wieczystego w ramach nawiązanego stosunku użytkowania wieczystego 
nieruchomości?” 
podjął uchwałę: 
 
W sprawie z powództwa gminy o zapłatę kwoty z tytułu dodatkowej 
opłaty rocznej ustalonej decyzją podjętą na podstawie art. 63 ustawy z dnia 21 
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. 
Nr 261, poz. 2603 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna. 
 
Uzasadnienie 
 
Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze odrzucił pozew Gminy Ś.-Z. o zapłatę kwoty 
32901 zł tytułem dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości 
oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazał, że opłata ta została ustalona w drodze 
aktu władczego – dwóch decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 63 
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: 
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n."), oraz że ma ona 
charakter sankcji. W konsekwencji uznał, że decyzja Gminy o jej ustaleniu nie 

kreuje zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, którego strony miałyby 
równy status, a ponadto że brak odesłania na drogę postępowania cywilnego 
przesądza niedopuszczalność drogi sądowej. 
Przy rozpoznawaniu zażalenia powodowej Gminy powstało przedstawione 
przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu zagadnienie prawne budzące poważne 
wątpliwości o treści przytoczonej na wstępie. 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego dał 
wyraz ugruntowanej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego uwzględniającej 
konstytucyjne prawo do sądu, jak też wynikającego stąd szerokiego pojmowania 
spraw cywilnych, otwierającego drogę postępowania przed sądem powszechnym. 
Aprobował stanowisko, że decyzja administracyjna może być źródłem stosunku 
cywilnoprawnego, niemniej powziął wątpliwość, czy orzeczone w trybie 
administracyjnym świadczenia na rzecz organu administracji publicznej, nadające 
się z natury rzeczy do egzekucji administracyjnej, mogą być dochodzone, np. w 
razie zwłoki czy odmowy spełnienia świadczenia, na drodze postępowania przed 
sądem powszechnym. 
Trzeba zauważyć, że zasadniczo użytkownik wieczysty z tytułu oddania mu 
nieruchomości w wieczyste użytkowanie płaci, spełniając swoje typowe 
świadczenie, opłatę roczną (art. 77 ust. 1 u.g.n., art. 238 k.c.). Odrębnie natomiast, 
w sposób szczególny, postanowił ustawodawca w ustawie o gospodarce 
nieruchomościami, że w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania 
nieruchomości gruntowej oddanej w wieczyste użytkowanie mogą być ustalone 
dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat 
z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2). Postanowiono przy tym, że opłaty 
takie ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 63 ust. 4). Zachodzi więc tu 
kumulacja (potencjalna) zwykłych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, 
wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, i dodatkowych 
opłat rocznych orzekanych w drodze decyzji z powodu niedotrzymywania 
ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości. 
Nasuwa się wątpliwość, czy te opłaty dodatkowe są występującym w ramach 
nawiązanego cywilnoprawnego stosunku użytkowania wieczystego dodatkowym 
(dodanym) świadczeniem użytkownika, a przy tym decyzja o ich wymierzeniu 
stanowi cywilnoprawne źródło roszczenia o zapłatę, dochodzonego na drodze 

sądowej, czy też podjęcie decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej stanowi 
wymierzenie szczególnej kary finansowej, podlegającej wyegzekwowaniu w trybie 
postępowania egzekucyjnego w administracji. 
Przeciwko cywilnoprawnemu charakterowi roszczenia przemawia okoliczność, 
że opłata dodatkowa roczna oparta na art. 63 ust. 1 u.g.n. stanowi swoistą sankcję 
typu finansowego dotykającą użytkownika wieczystego. Decyzja administracyjna o 
jej nałożeniu ma charakter uznaniowy, gmina zatem uzyskuje pozycję podmiotu 
działającego z mocy swej władzy zwierzchniej. Wprawdzie użytkowanie wieczyste 
jest instytucją prawa cywilnego (art. 232-243 k.c.) i taki charakter ma w obecnym 
stanie prawnym opłata za użytkowanie wieczyste, niemniej jednak forma decyzji 
administracyjnej nakładającej sankcję w postaci opłaty dodatkowej i brak odesłania 
na grunt postępowania przed sądem powszechnym dla kwestionowania faktu 
nałożenia lub sposobu naliczenia tej opłaty, wykluczają przyjęcie jej 
cywilnoprawnego charakteru. Inaczej mówiąc, wybór przez ustawodawcę władczej 
formy działania określonej w art. 63 ust. 4 u.g.n. i brak odesłania na drogę 
postępowania cywilnego przesądza brak sprawy cywilnej w tym zakresie, a tym 
samym niedopuszczalność drogi sądowej. 
Na decyzję nakładającą opłatę dodatkową przysługuje – po wyczerpaniu drogi 
zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego – skarga do wojewódzkiego 
sądu administracyjnego. Zaskarżalność decyzji do tego sądu i następnie do 
Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że do jej kontroli właściwa jest droga 
sądowoadministracyjna. 
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 
k.p.c.).