II C 1487/21

Sygn. akt II C 1487/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2023 roku Sąd Okręgowy w Warszawie – II Wydział Cywilny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sylwia Urbańska Protokolant: Maciej Suwiński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku w Warszawie na rozprawie sprawy z powództwa A. B. przeciwko Skarbowi Państwa – Prezesowi Rady Ministrów, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministrowi Zdrowia o zapłatę I. oddala powództwo; II. nie obciąża powódki kosztami procesu. Sygn. akt II C 1487/21 UZASADNIENIE W pozwie z dnia 30 sierpnia 2021 roku (data prezentaty k. 3) powódka A. B. wniosła o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Zdrowia solidarnie na jej rzecz kwoty (...) zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 20 kwietnia 2021 roku do dnia zapłaty. W uzasadnieniu powódka wskazała, że w dniu 12 lutego 2020 roku założyła działalność gospodarczą pod nazwą (...) . Na podstawie umowy najmu lokalu z dnia 2 marca 2020 roku wynajęła lokal usługowy od spółki (...) sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w W. o powierzchni 89,96 m ( 2) przy ulicy (...) w W. . Lokal ten powódka przeznaczyła na prowadzenie restauracji pod nazwą (...) , wraz ze sprzedażą napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu. Czynsz najmu wynosił 6.100,40 zł netto miesięcznie + VAT. Powódka zobowiązana była także do ponoszenia opłat związanych z bieżącą eksploatacją lokalu, tj. a) opłaty ryczałtowej za wywóz odpadów w wysokości 121,45 zł netto, b) z tytułu centralnego ogrzewania obliczonych na podstawie odczytów z ciepłomierza jako ilości zużytego ciepła i przyjętej stawki za ciepło, c) dostaw wody i odbioru ścieków obliczonej na podstawie odczytu z wodomierzy jako iloczyn metra sześciennego zużytej wody / odprowadzanych ścieków / ogrzanej wody i przyjętej w umowie stawki oraz d) opłaty administracyjnej budynku w wysokości 10,100 zł nett za m ( 2) powierzchni lokalu usługowego tytułem utrzymania części wspólnych budynku – płatnych ryczałtowo w wysokości 899,60 zł netto miesięcznie. Umowa najmu lokalu została zawarta na 5 lat i rozpoczęła się w dniu 3 czerwca 2020 roku. Powódka podała, że w okresie od dnia 15 lipca 2020 roku do dnia 1 lutego 2021 roku zawarła umowy zlecenia oraz umowy o pracę z osobami, które miały zajmować się obsługą w restauracji. Dalej powódka wskazała, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, wprowadzono czasowe, do dnia 31 stycznia 2021 roku, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie określonym tym rozporządzeniem, w tym w szczególności w prowadzeniu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Powódka zwróciła się do wynajmującego z prośbą o czasowe zawieszenie naliczania czynszu wynikającego z umowy i w dniu 18 stycznia 2021 roku strony umowy najmu zawarły aneks, na mocy którego czynsz uległ obniżeniu o 35% w listopadzie i grudniu 2020 roku oraz w styczniu 2021 roku. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 2021 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wprowadzono czasowe, do dnia 28 lutego 2021 roku, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie określonym tym rozporządzeniem, w tym w szczególności w prowadzeniu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Powódka ponownie zwróciła się do wynajmującego z prośbą o czasowe zawieszenie naliczania czynszu i w dniu 22 stycznia 2021 roku strony zawarły aneks nr (...) do umowy najmu, na podstawie którego czynsz uległ obniżeniu o 35% w lutym 2021 roku. Następnie powódka wskazała, że od października 2020 roku do lutego 2021 roku z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wystawiła szereg faktur. Uzasadniając wysokość żądania powódka wskazała, że dochodzi należności z tytułu kwot przychodu za okres od listopada 2020 roku do lutego 2021 roku. Przychód ten określiła na kwoty po (...) zł miesięcznie. Za listopad 2020 roku pomniejszyła tę kwotę o (...) zł, dochodząc kwoty (...) zł, za grudzień 2020 roku – o (...) zł, dochodząc kwoty (...) zł, za styczeń 2021 roku – o (...) zł, dochodząc kwoty (...) zł i za luty 2021 roku – o (...) zł, dochodząc kwoty (...) zł. Łącznie kwota należności zgłoszonej przez powódkę wyniosła (...) zł. Zdaniem powódki, w miesiącach pełnej działalności, to jest od sierpnia do października 2020 roku średnia kwota dochodu sięgałby kwoty (...) zł, ponieważ już na samym początku dochód sięgał kwoty (...) zł i jest to kwota minimalna, jaką restauracja byłaby w stanie wygenerować, gdyby nie działania Skarbu Państwa. Wskazała, że kwota (...) zł stanowi kwotę wyjściową do wyliczenia wysokości odszkodowania za każdy miesiąc. Powódka w ramach tarczy antykryzysowej otrzymała dnia 8 czerwca 2020 roku pożyczkę bezzwrotną w wysokości 5.000,00 zł oraz dnia 12 stycznia 2021 roku kwotę 2.080,00 zł z tytułu jednorazowego dodatkowego świadczenia postojowego na podstawie artykułu 15 zs 3 ustawy COVID-19. Łącznie z tego tytułu kwotę 7.080,00 zł powódka uwzględniła w wezwaniu do zapłaty z dnia 9 kwietnia 2021 roku. Dalej wyjaśniła, że do dnia 5 maja 2021 roku otrzymała pomoc od Skarbu Państwa z tytułu świadczenia postojowego dla przedsiębiorcy w kwocie 8.320,00 zł, dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy w kwocie 5.000,00 zł oraz zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek ZUS w kwocie 15.701,96 zł. O wysokość kwoty 29.021,96 zł, po dniu wezwania do zapłaty z dnia 9 kwietnia 2021 roku, kwota roszczenia powódki uległa pomniejszeniu. W ocenie powódki, przychody osiągane przez nią w ramach działalności gospodarczej na skutek działania Skarbu Państwa są niższe niż ponoszone kwoty. Powódka podkreśliła, że do osiągnięcia przychodów na poziomie (...) zł na początku działalności restauracji nie potrzebowała jakichkolwiek reklam, a restauracja od początku cieszyła się dużą popularnością i odnosiła sukcesy z uwagi na swoją lokalizację, oryginalny wystrój wnętrz, niepowtarzalny klimat, jak również jakość serwowanych potraw. Zdaniem powódki sprawiało to, że lokal wyróżniał się na tle innych lokali gastronomicznych w okolicy. Podkreśliła, że od początku zadbała o dobrego szefa kuchni i o komfort klientów, co przełożyło się na sukces restauracji na lokalnym rynku. Powódka powołała akty prawne uchwalone w związku z pandemią COVID-19 i wskazała, że przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wynikają z artykułu 417 § 1 kc , 417 1 § 4 kc oraz artykuł 77 ust. 1 Konstytucji RP . Zdaniem powódki, źródłem szkody jest niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 31 marca 2020 roku zakaz wykonywania określonych działalności gospodarczych wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej w artykule 22 Konstytucji RP . Zdaniem powódki, prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, ale musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję . Zakaz naruszania wolności i praw konstytucyjnych nie ma zastosowania co do zasady w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w artykule 233 ust. 1 Konstytucji . Powódka podkreśliła, że wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z artykułu 233 ust. 3 Konstytucji wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń i wolności praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. Wobec tego warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji . W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Powódka podkreśliła, że podstawę prawną dla zakazu prowadzenia działalności gospodarczej stanowi rozporządzenie Rady Ministrów w wersji z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a zatem jest to akt prawny niebędący ustawą. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie artykułu 46a i 46b punkt 1 – 6 i 8 – 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi . Zgodnie z artykułem 46b punkt 2 tej ustawy, w drodze rozporządzenia można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Powódka wskazała, że ustawa mówi o ograniczeniu w prowadzeniu działalności, a nie ma w niej mowy o zakazie, podczas gdy § 10 powołanego rozporządzenia stanowi, że do dnia 14 lutego 2021 roku ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 roku prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu określonych rodzajów działalności gospodarczej objętych ograniczeniami lub zakazem. W ocenie powódki, występuje różnica między ograniczeniem a całkowitym zakazem. Ponadto w artykule 31 ust. 3 Konstytucji mowa jest o tym, że można określone prawa i wolności ograniczyć tylko w ustawie, a stwierdzenie to powtarza się w artykule 22 Konstytucji przez użycie pojęcia „w drodze ustawy”, zatem ograniczenie powinno wynikać z samej ustawy, a nie z doprecyzowującego ją rozporządzenia. Nawet gdyby przyjąć, że ograniczenia wprowadzone zostały w drodze ustawy na podstawie artykułu 46a i artykułu 46b punkt 1 – 6 i 8 – 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, to zgodnie z artykułem 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji , nie mogą one naruszać istoty wolności i praw, a zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, czy nawet jej ograniczenie uniemożliwiające w zasadzie normalne funkcjonowanie, w ocenie powódki narusza istotę wolności działalności gospodarczej. Powódka powołała się na artykuł 77 ust. 1 Konstytucji , dotyczący niezgodnego z prawem działania władzy publicznej, za które przysługuje odszkodowanie. Wskazała, że wprowadzenie jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych spowodowałoby, że na mocy przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela , każdemu kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego (za tzw. szkody legalne) służyłoby roszczenie odszkodowawcze. Wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych lub wyjątkowych (stanu klęski żywiołowej) umożliwiłoby każdemu poszkodowanemu przedsiębiorcy złożenie wniosku do wojewody o odszkodowanie. Przepisy polskiego prawa przewidują, w przypadku odszkodowań wypłacanych ze względu na ogłoszenie stanu nadzwyczajnego, przyspieszoną procedurę przyznawania rekompensat zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela . Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej powoduje, że powódka musi dochodzić odszkodowania na zasadach ogólnych wyrażonych w Konstytucji i kodeksie cywilnym . Powódka podkreśliła, że zgodnie z ustawą o stanie klęski żywiołowej przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem chorób zakaźnych u ludzi. Wobec tego ustawowa definicja zagrożenia obejmuje epidemię, a mimo to stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony. Zdaniem powódki, choć formalnie nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego, to w rzeczywistości sytuacja przedstawia się tak jakby stan nadzwyczajny istniał, a zatem niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego jest zaniechaniem ze strony władzy. Powódka wyjaśniła, że domaga się strat rzeczywiście poniesionych – kosztów które trzeba ponieść nawet gdy nie prowadzi się działalności, czyli ograniczonych do wydatków jakie poniosła w czasie, w którym obowiązywać powinien formalnie wprowadzony stan klęski żywiołowej. Jest to odszkodowanie, które przedsiębiorca mógłby uzyskać w związku z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej Powódka wskazała na przepisy przewidujące odpowiedzialność Skarbu Państwa za działania niezgodne z prawem – artykuł 417 kc , 417 1 § 1 kc , 417 1 § 4 kc. W ocenie powódki, jeżeli zakazy lub ograniczenia wprowadzone zostały bezprawnie, a przedsiębiorca poniósł z tego tytułu straty, przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa, ponieważ warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji . W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. W związku z zagrożeniem zakażeniem wirusem SarsCov-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem działaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powódka wskazała że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej, ponieważ na podstawie artykułu 232 Konstytucji w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony nie dłuższy niż 30 dni stan klęski żywiołowej na części albo całym terytorium RP, a przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z artykułem 233 ust. 3 Konstytucji , ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w artykule 22 (wolność działalności gospodarczej), artykuł 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), artykuł 50 (nienaruszalność mieszkania), artykuł 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), artykuł 59 ust. 3 (prawo do strajku), artykuł 64 (prawo własności), artykuł 65 ust. 1 (wolność pracy), artykuł 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz artykuł 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). Artykuł 21 i 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Natomiast artykuł 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym w artykule 21 i 22 , rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Zamiast tego ustawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to by ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka. W ocenie powódki, w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Powódka podkreśliła, że całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia, a przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawą z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami nie polegała na wprowadzaniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Wskazała, że polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencje do wprowadzania takich ograniczeń bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi . Zdaniem powódki, przyjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej. Powódka powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 roku sygn. II SA/Op 2019/20, który wskazał, że konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń tylko w ustawie z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art 31 ust. 3 Konstytucji , a nie w artykule 228 ust. 5 Konstytucji , bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących między ustawą a rozporządzeniem opisanych w artykule 92 ust. 1 Konstytucji . Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym podkreśliła, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy artykułu 46b punkt 2 – 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , nie zawierają jakichkolwiek wytycznych, a zgodnie z artykułem 92 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji , upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez wytyczne natomiast należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. W ocenie powódki, takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów i zakazów, ograniczeń obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w artykule 46b punkt 2 – 12 , ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera. Zdaniem powódki, rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego i wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie – nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. W ocenie powódki Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w artykule 232 Konstytucji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu artykułu 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, by opanować istniejący stan epidemii. Tymczasem Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej, wobec czego działania podjęte przez rząd RP, a polegające na wprowadzeniu ograniczeń i zakazów w rozporządzeniach były bezprawne i stanowiły podstawę odpowiedzialności Państwa. W ocenie powódki, rozporządzenie zawiera zakazy i ograniczenia, nie spełniając konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, a to prowadzi do naruszenia podstawowych praw i wolności obywateli. Zdaniem powódki, adekwatny związek przyczynowy między zaistniałą szkodą, a niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej oraz niewprowadzeniem konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego jest oczywisty, ponieważ gdyby stan taki został wprowadzony, powódka otrzymałaby odszkodowanie w ramach ustawy z 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela . Powódka wskazała, że w odpowiedzi na jej wezwanie do zapłaty z dnia 9 kwietnia 2021 roku pozwany Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 roku oświadczył, że brak jest podstaw do uznania roszczenia powódki. Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Zdrowia odmówił spełnienia świadczenia w piśmie z dnia 22 kwietnia 2021 roku, a pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zajął stanowiska w sprawie (pozew k. 3-21v) . W odpowiedzi na pozew z dnia 10 listopada 2021 roku (data nadania przesyłki poleconej k. 415) pozwany wniósł o oddalenie powództwa, kwestionując roszczenie co do zasady i co od wysokości, wskazując, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki jego odpowiedzialności odszkodowawczej. Pozwany zaprzeczył, by powódka w okresie od listopada 2020 roku do lutego 2021 roku poniosła szkodę w wysokości (...) zł, by w okresie objętym pozwem przychody osiągane w ramach prowadzonej działalności były niższe niż ponoszone koszty, a także by było to skutkiem działań Skarbu Państwa, gdyż świadomość społeczeństwa co do rozmiarów zagrożenia oraz przebiegu zakaźności i skutków choroby, sposób przenoszenia wirusa, wpływała na ogólne zachowania ludzi, w tym unikanie takich miejsc jak restauracje. Zaprzeczył także, by w miesiącach pełnej działalności średnia kwota przychodu sięgała (...) zł, by na początku działalności dochód powódki sięgał (...) zł, restauracja od początku cieszyła się dużą popularnością i odnosiła sukcesy, dochód osiągany w pierwszych miesiącach działalności, tj. w lecie 2020 roku mógł stanowić prognozę dla kolejnych miesięcy działalności, w tym okresu zimowego i wystąpienia II fali pandemii, jak również, że restauracja odniosła sukces na lokalnym rynku. Pozwany zwrócił uwagę na wadliwe oznaczenie statio fisci Skarbu Państwa, wskazując że Prezes Rady Ministrów nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa, a Rada Ministrów jest kolegialnym organem władzy wykonawczej, któremu nie można przypisać żadnej jednostki organizacyjnej, z której działalnością można byłoby powiązać dochodzone roszczenie. W ocenie pozwanego, Prezes Rady Ministrów powinien być zwolniony od udziału w sprawie. Wskazał też, że powódka nie uzasadniła udziału Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Zdrowia. Dalej pozwany zarzucił, że nie wystąpiło żadne ze wskazanych w pozwie zdarzeń szkodzących ani polegające na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją ani polegające na zaniechaniu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a szkoda nie została udowodniona co do zasady i co do wysokości. Pozwany zwrócił uwagę, że reakcja Państwa na pandemię COVID-19 w ramach tzw. III fali na gwałtowne i niespotykane w okresie powojennym śmiertelne zagrożenie dla obywateli, miała na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Zwrócił uwagę, że działania władzy publicznej były podejmowane w trakcie narastającego zagrożenia i bez uprzednich doświadczeń w powyższym zakresie, w sytuacji, gdy wiedza medyczna o charakterze zagrożenia epidemicznego była znikoma. Obowiązkiem władzy publicznej było podjęcie przewidzianych w prawie działań mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się pandemii. Na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został wprowadzony najpierw stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii. Pozwany zwrócił uwagę, że ochrona życia i zdrowia ludzkiego ma charakter nadrzędny nad obowiązkami Państwa w zakresie ochrony innych dóbr. Podkreślił, że taka hierarchia dóbr wynika przede wszystkim z postanowień Konstytucji ( artykuł 38 ) oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (artykuł 2). Zaznaczył, że swoboda Państwa jest tym szersza, im bardziej gwałtowne i powszechne jest zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Wskazał, że nie każda niezgodność z prawem aktu działania władzy państwowej rodzi jej odpowiedzialność. Wymagane jest, by naruszenie było wystarczająco poważne, nieproporcjonalne, dotyczyło norm chroniących poszkodowanego i by pozostawało w związku z doznanym uszczerbkiem. Pozwany powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który nie nakłada na państwo obowiązku wyrównania pełnego uszczerbku majątkowego, jeżeli państwo podejmuje uzasadnione merytorycznie działania mające na celu odwrócenie powszechnego zagrożenia dla życia i zdrowia jednostek. Zdaniem pozwanego, wykładnia przepisów prawa cywilnego w zakresie odpowiedzialności za szkody majątkowe powstałe w czasie pandemii powinna uwzględniać szczególny charakter zdarzenia sprawczego oraz istniejące poza reżimem prawa cywilnego mechanizmy rekompensaty szkód majątkowych doznanych w czasie zwalczania pandemii. Nawet w razie uznania, że spełnione były przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, to charakter zdarzenia, czas jego trwania, wprowadzone przez władze publiczne systemowe mechanizmy rekompensaty szkód majątkowych doznanych w czasie zwalczania pandemii (między innymi tzw. tarcze antykryzysowe) oraz zasadność rozłożenia negatywnych skutków finansowych, mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego na ogół społeczeństwa, powinny mieć wpływ nie tylko na ewentualne ustalenie samego faktu zaistnienia prawnie relewantnej szkody majątkowej jak i jej rozmiaru. Pozwany przyznał, że w marcu 2020 roku Rada Ministrów nie skorzystała z możliwości jakie daje artykuł 228 ust. 2 Konstytucji w związku z artykułem 5 ust. ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej i nie wydała rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej na terytorium kraju. Pozwany nie zakwestionował też, że Minister Zdrowia wydał powołane w pozwie rozporządzenia, jak również że Rada Ministrów wydała rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przy czym – zdaniem pozwanego – powódka powołała się na nie w sposób nieprawidłowy. W okresie, za który powódka dochodzi odszkodowania, nie obowiązywały zakazy i ograniczenia wprowadzone rozporządzeniami Ministra Zdrowia, stąd też powoływanie się przez powódkę na ww. akty prawne jest niezasadne. W ocenie pozwanego jednak wydanie tych rozporządzeń nie może być podstawą roszczeń w stosunku do Skarbu Państwa. Odnosząc się do podstawy prawnej roszczenia z artykułu 417 1 § 1 kc pozwany wskazał, że obowiązkiem powódki było wykazanie, że wydanie przez Ministra Zdrowia rozporządzeń oraz przez Radę Ministrów rozporządzeń miało charakter niezgodny z prawem. Wskazał, że dochodzenie odszkodowania jest możliwe dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności aktu z Konstytucją , ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, wobec czego artykuł 417 1 § 1 kc wymaga kwalifikowanego sposobu stwierdzenia bezprawności, które musi nastąpić we właściwym postępowaniu. Nie czyni tego samodzielnie sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie. W przypadku badania zgodności z prawem przepisów rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów, postępowaniem takim, ze względu na treść artykułu 188 pkt 3 Konstytucji , jest postępowanie przed Trybunałem, które stanowi swoisty przedsąd, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi prejudykat dla dochodzenia roszczeń na podstawie artykułu 417 1 § 1 kc. Pozwany wskazał, że powódka nie legitymuje się prejudykatem w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wobec tego nie została spełniona podstawowa przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa z artykułu 417 1 § 1 kc. W odniesieniu do rozporządzeń Rady Ministrów pozwany wskazał na brak niezgodności z prawem w rozumieniu 417 1 § 1 kc. Zwrócił uwagę, że kwestie zakresu dopuszczalności wprowadzania ograniczeń dotyczących swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia a nie ustawy należy rozpatrywać z punktu widzenia artykuł 22 Konstytucji , a nie powołanego przez powódkę artykułu 31 ust. 3 Konstytucji , ponieważ artykuł 22 stanowi lex specialis w stosunku do artykułu 31 ust. 3 . Pozwany zwrócił uwagę, że artykuł 22 Konstytucji , w przeciwieństwie do artykułu 31 ust. 3 Konstytucji , wymaga by ewentualne ograniczenie wolności działalności gospodarczej było wprowadzone „w drodze ustawy”, a nie „w ustawie”. W ocenie pozwanego, nie jest to jedynie nieznacząca różnica językowa. Pozwany odwołał się w tym zakresie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że sformułowanie „w drodze ustawy” wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenia dokonane na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Trybunał opowiedział się za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego, a w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. Wobec tego „droga ustawowa” implikuje dopuszczalność legitymowania przez ustawodawcę innych jeszcze organów władzy wskazanych wyraźnie w Konstytucji do wydania w danej materii rozporządzenia wykonawczego na podstawie ustawy, to znaczy na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W konsekwencji, zdaniem pozwanego, w świetle artykułu 22 Konstytucji ustawa powinna jedynie co najmniej wskazywać na ogólne ramy czy też okoliczności (podstawowe elementy) w jakich może nastąpić ograniczenie wolności działalności gospodarczej, co może być jednak dokonane następnie w drodze aktu podustawowego. Za chybione pozwany uznał twierdzenie powódki że całość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem restauracji została w sposób sprzeczny z artykułem 22 Konstytucji (a nie z artykułem 31 ust. 3) przeniesiona z ustawy do rozporządzeń Rady Ministrów. W zakresie dotyczącym rozporządzeń Ministra Zdrowia pozwany zwrócił uwagę, że artykuł 46 ust. 1 uzzz wyraźnie wskazuje na okoliczności w jakich może dojść do ograniczenia różnego rodzaju praw czy wolności, w tym działalności gospodarczej. Natomiast artykuł 46 ust. 4 uzzz wyraźnie dodatkowo wskazuje na ogólny charakter możliwych do wprowadzenia w ramach stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ograniczeń, pozostawiając dobór szczegółowych rozwiązań do uregulowania w drodze rozporządzenia. Podkreślił, że w punkcie 3 zamieszczono zapis dotyczący „czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy”. W zakresie odnoszącym się do rozporządzeń Rady Ministrów pozwany również powołał się na treść artykułu 46a uzzz wskazując, że przeciwieństwie do artykułu 46 uzzz sytuacja zagrożenia musi mieć charakter kwalifikowany. Podkreślił, że nie jest trafne twierdzenie powódki, że wbrew treści artykułu 22 Konstytucji (a nie artkułu 31 ust. 3 Konstytucji ) – w drodze ww. rozporządzeń mało dojść do przeniesienia całości ograniczeń wolności i praw z ustawy na rozporządzenia. Zaznaczył, że w świetle artykułu 22 Konstytucji i zawartego tam zwrotu „ w drodze ustawy” oraz wykładni tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, możliwe jest wprowadzenie ograniczeń działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, o ile ustawa ogólnie legitymuje do wprowadzenia określonych ograniczeń w drodze podustawowej, samodzielnie regulując jedynie podstawowe elementy takich ograniczeń. Pozwany podkreślił, że nie są zasadne twierdzenia powódki, że artykuł 46 ust. 4 ustawy oraz artykuł 46b pkt 2 maja uprawniać jedynie do wprowadzenia czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, a nie zakazu jej prowadzenia, co miałoby naruszać artykuł 92 ust. 1 Konstytucji , a w konsekwencji prowadzić do niezgodności z Konstytucją rozporządzeń rady Ministrów w zakresie wskazanym przez powódkę. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu restauracji jest, zdaniem pozwanego, niczym innym jak działalnością człowieka służącą zaspokajaniu potrzeb ludzkich, wykonywaną za wynagrodzeniem, a zatem stanowiącą z językowego punktu widzenia pracę. Restauracja zaś stanowi zakład pracy, a zatem miejsce, w którym działalność jest wykonywana. Wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w artykule 46 ust. 4 pkt 3 pojęciem „zakładu pracy”, a nie „przedsiębiorcy” stanowiło zabieg celowy, gdyż ratio legis tego przepisu, z uwagi na charakter zagrożenia epidemicznego, jest umożliwienie wprowadzenia ograniczeń we wszystkich miejscach, w których prowadzona jest działalność człowieka w celu zarobkowym, nie tylko w formie wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie pozwanego artykuły 46 ust. 4 pkt 3 i artykuł 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku upoważniały także ograniczenia określonego rodzaju działalności gospodarczej poprzez prowadzenie czasowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem restauracji. Pozwany stwierdził, że w rozporządzeniach Rady Ministrów nie wprowadzono zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ograniczono jej zakres. Z rozporządzenia wynika bowiem, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc – a zatem z zachowaniem wymogów określonych prawem. Dalej pozwany wskazał na niezasadne twierdzenie powódki, że ograniczenia określonych zakresów działalności polegające na wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem restauracji (pozwany wskazał na brak takiego zakazu), a zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów byłyby niezgodne z artykułem 92 ust. 1 Konstytucji gdyż artykuł 46b uzzz nie zawiera wytycznych do wydania rozporządzenia. Podkreślił, że błędne są założenia powódki, że wytyczne do wydania rozporządzenia na podstawie artykułu 46b uzzz musiały być zawarte stricte w artykule 46b ww. ustawy, albowiem z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ogólnie akceptowanym rozwiązaniem jest wprowadzenie wytycznych także z innych przepisów ustawy, w której zostało zawarte stosowne upoważnienie. Zdaniem pozwanego, artykuł 46b uzzz zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia łącznie z artykułem 46a ww. ustawy, do którego przepisu wprost się odwołuje. Z kolei w treści artykułu 46a zawarte zostały częściowo wytyczne do wydania stosownego rozporządzenia, nakazujące uwzględnić m.in. zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, w ocenie pozwanego, artykuły 46a i 46b są logiczną, systemową i funkcjonalna konsekwencją artykułu 46 uzzz, albowiem dotyczą konieczności reakcji na kwalifikowany rodzaj stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Ta okoliczność, zdaniem pozwanego, powoduje że przy konstrukcji rozporządzenia wydawanego na podstawie artykułu 46a i 46b uzzz należy posługiwać się tymi samymi wytycznymi, wskazanymi w artykule 46 ust. 4 uzzz, a zatem z uwzględnieniem drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Mając na uwadze powyższe, ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, polegające na wprowadzeniu zakazu (ograniczenia) prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu restauracji w określony sposób, a zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów, zostały wprowadzone na podstawie artykułu 46b uzzz, który to przepis w powiązaniu z artykułami 46a oraz 46 ust. 4 i 5 uzzz zawierają stosowne wytyczne do wydania rozporządzenia. W ocenie strony pozwanej nie doszło zatem do naruszenia artykułu 92 ust. 1 Konstytucji . Pozwany zwrócił uwagę, że powódka nie kwestionuje zasadności wprowadzonych przez państwo ograniczeń sanitarnych, a jedynie uważa, że nie nastąpiło to we właściwej formie prawnej. Zarzut powódki dotyczy uchybienia formalnego w działaniach Państwa, a wobec tego, zdaniem pozwanego, nie każda niezgodność z prawem działania władzy publicznej prowadzi do przyjęcia bezprawności cywilnoprawnej. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozwany wskazał na wymóg wystarczająco poważnego charakteru naruszenia. W ocenie pozwanego, nawet w razie przyjęcia, że miałoby miejsce któreś z uchybień wskazanych przez powódkę, dotyczące działalności legislacyjnej Rady Ministrów to mając na uwadze zasadność wprowadzenia ograniczeń dla potrzeb zwalczania pandemii w celu ochrony życia mieszkańców, nie można uznać by uchybienia te miały na tyle istotny charakter, że przemawiałyby za spełnieniem przesłanki bezprawności cywilnoprawnej. Pozwany wskazał, że powódka błędnie utożsamia czasowy zakaz korzystania z określonej wolności przez określony podmiot z naruszeniem istoty tej wolności w znaczeniu konstytucyjnym. Ocenę ewentualnego naruszenia istoty prawa lub wolności należy bowiem dokonywać z punktu widzenia generalno – abstrakcyjnej treści danego prawa lub wolności, wynikającego z całokształtu unormowań prawnych. W ocenie pozwanego, nie może budzić wątpliwości, że z punktu widzenia wolności działalności gospodarczej w perspektywie ogólnospołecznej wprowadzenie w wąskim segmencie działalności gospodarczej (związanej z prowadzeniem restauracji), jedynie czasowego (a nie trwałego) zakazu wykonywania określonej działalności, dodatkowo tylko i wyłącznie w formie stacjonarnej, w określony sposób, tj. z możliwością konsumpcji w lokalu, jest – z punktu widzenia ogólnospołecznego – wyłącznie ograniczeniem wolności działalności gospodarczej, a nie naruszeniem jej istoty. Powyższe, ograniczenie w postaci czasowego zakazu wykonywania działalności gospodarczej związanej z brakiem możliwości serwowania potraw do stoika, nie może być zdaniem pozwanego uznane za naruszające istotę wolności działalności gospodarczej z artykułu 22 Konstytucji . W ocenie pozwanego, ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem restauracji wprowadzone w rozporządzeniach Rady Ministrów zostało wydane zgodnie z ustawowym upoważnieniem w sposób nienaruszający ani artykułu 22 czy artykułu 31 ust. 3 ani artykułu 92 ust. 1 Konstytucji , a przede wszystkim powódka nie legitymuje się prejudykatem. Odnosząc się do podstawy z artykułu 77 Konstytucji , wskazanej przez powódkę, pozwany podniósł, że przepis ten nie może być podstawą dochodzenia roszczeń w niniejszym postępowaniu, ponieważ jest na tyle niedookreślony, że nie można wywieść z niego przesłanek odpowiedzialności, a dopiero przepisy ustawowe, stanowiące konkretyzację artykułu 77 ust. 1 Konstytucji oraz określające szczegółowe przesłanki dochodzenia roszczeń odszkodowawczych mogą stanowić taką podstawę. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej przesłanki roszczeń odszkodowawczych, która miałaby wynikać z wydania aktu normatywnego, gdyż te w sposób kompletny zostały uregulowane w artykule 417 1 § 1 kc. W dalszej kolejności, odnosząc się do podstawy roszczenia z artykułu 417 1 § 4 kc pozwany wskazał, że nie kwestionuje, że w marcu 2020 roku Rada Ministrów nie skorzystała z możliwości, jakie daje artykuł 228 ust. 2 Konstytucji w związku z artykułem 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej i nie wydała rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej na terytorium kraju. Zdaniem pozwanego jednak, fakt niewydania rozporządzenia nie może być podstawą jakichkolwiek roszczeń w stosunku do pozwanego, a niewydanie rozporządzenia nie może być kwalifikowane jako zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu 417 1 § 4 kc. Pozwany wskazał na brak bezprawności, ponieważ z powszechnie obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek wprowadzenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia stanu klęski żywiołowej, w szczególności obowiązek taki nie może być wyprowadzony z artykułu 228 ust. 2 Konstytucji oraz artykułu 5 uskż; nie istnieje ustawowy nakaz podjęcia przez Państwo określonych działań legislacyjnych, na podstawie którego możliwe byłoby zrekonstruowanie powinnego działania Państwa; nie jest możliwe określenie terminu wywiązania się przez Państwo z rzekomego obowiązku podjęcia działań legislacyjnych, które miałyby polegać na wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Istniejący od wielu lat system reagowania na sytuację epidemiczną pozwalał na wprowadzenie skutecznych działań w tym zakresie. Zarzucany charakter naruszenia, który dotyczy jedynie zaniechania wprowadzenia określonych zakazów sanitarnych w określonej formie wyklucza uznanie, że hipotetyczne naruszenie miało wystarczająco istotny charakter dla przyjęcia bezprawności cywilnoprawnej. Zdaniem pozwanego, powódka nie wykazała, że zaniechanie przez Radę Ministrów wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej najpóźniej w dniu 20 marca 2020 roku miało charakter niezgodny z prawem. Z powszechnie obowiązujących przepisów nie wynikał i nie wynika obowiązek wprowadzenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia stanu klęski żywiołowej, w szczególności obowiązek taki nie istniał w marcu 2020 roku, a wobec tego nie zostały spełnione przesłanki, które pozwalałyby na kwalifikowanie niewydania rozporządzenia jego niezgodnego z prawem w rozumieniu 417 1 § 4 kc. Pozwany wskazał, że przepis prawa musi przewidywać obowiązek wydania określonego aktu normatywnego, a nie jedynie uprawnienie, możliwość czy kompetencje do jego wydania. Zdaniem pozwanego, artykuł 228 ust. 2 w związku z artykułem 232 Konstytucji ani artykuł 5 uskż nie zawiera nakazu obowiązku wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, a jedynie wskazuje na możliwość podjęcia takiej decyzji przez Radę Ministrów. Wobec tego brak jest przepisu prawa, który przewidywałby obowiązek wydania określonego aktu normatywnego. Artykuł 228 ust. 2 Konstytucji stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony, a artykuł 232 zdanie 1 wskazuje, że w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony nie dłuższy niż 30 dni stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium Państwa. Przepisy te przyznają Radzie Ministrów jedynie kompetencje do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego w postaci stanu klęski żywiołowej, ale nie nakładają na Radę Ministrów obowiązków w tym zakresie. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego ma zawsze charakter fakultatywny a nie obligatoryjny i nie jest nakazane, a stanowi jedynie uprawnienie. Decyzja o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego należy do uznania administracyjnego organów Państwa. Pozwany zwrócił uwagę, że wynikający z określonego przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego musi mieć charakter jednoznaczny i konkretny, tak by treść niewydanego aktu była możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne organów prawodawczych. Przepisy ustawy lub Konstytucji powinny w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na treść aktu normatywnego, który ma być wydany, tak by na podstawie przepisu obligującego do wydania tego aktu można było zrekonstruować normę prawną, którą prawodawca miał obowiązek wprowadzić do systemu prawnego, w tym w szczególności jej konkretnego adresata oraz kształt treści jego praw i obowiązków. Zdaniem pozwanego, niezależnie od tego, że obowiązujące przepisy nie statuują nakazu wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, to nie jest też możliwe zrekonstruowanie, ani na podstawie przepisów Konstytucji , ani na podstawie przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej , treści potencjalnego rozporządzenia Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, bez wkroczenia przez sąd w sferę zastrzeżoną dla władzy ustawodawczej. Artykuł 5 ust. 2 uskż zawiera jedynie wskazanie, że rozporządzenie wprowadzające stan klęski żywiołowej powinno określać obszar i czas trwania tego stanu, a także rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. W ustawie o stanie klęski żywiołowej brak jakichkolwiek wytycznych na jakim obszarze i na jaki okres czasu miałby być wprowadzony stan klęski żywiołowej, a przede wszystkim brak jakichkolwiek wytycznych, które ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela spośród wskazanych w artykule 21 oraz w jakim zakresie miałyby być wprowadzone. Przepisy nie pozwalają zatem na określenie choćby minimalnej treści rozporządzenia, którym Rada Ministrów miałaby wprowadzić stan klęski żywiołowej i nie jest możliwe wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa jakiej treści akt normatywny miałby być wprowadzony przez Radę Ministrów zgodnie z oczekiwaniami powódki najpóźniej 20 marca 2020 roku. Pozwany podkreślił, że sama powódka w treści pozwu nie formułuje jakiejkolwiek normy prawnej, która miałaby być zawarta w treści tego rozporządzenia. Brak możliwości zrekonstruowania treści niewydanego aktu normatywnego, bez wkraczania w kompetencje legislacyjne organów prawodawczych wskazuje na brak przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie artykułu 417 1 § 4 kc. Po trzecie pozwany zwrócił uwagę, że obowiązek wydania aktu normatywnego wynikający z przepisów prawa musi być skonkretyzowane zarówno co do treści jak i co do terminu wydania. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na rekonstrukcję terminu, w jakim Rada Ministrów miała być zobowiązana do wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Pozwany zwrócił uwagę, że dla potrzeb roszczeń odszkodowawczych z artykułu 417 1 § 4 kc niedopuszczalne jest wywodzenie obowiązku wydania jakiegoś aktu normatywnego z ogólnych założeń ustrojowych lub aksjologicznych czy też ogólnych norm konstytucyjnych, przewidujących możliwość działania władzy publicznej, ponieważ prowadziłoby to do wkraczania władzy sądowniczej w kompetencje władzy prawodawczej i naruszenia podziału władzy. Wobec tego, niezgodność z prawem zaniechania legislacyjnego musi być traktowana węziej niż na gruncie ogólnego przepisu artykułu 417 kc , ponieważ artykuł 417 1 § 4 kc wyraźnie ogranicza zakres przesłanki niezgodności z prawem do sytuacji sprzeczności z nakazem wydania aktu normatywnego wprost wyrażonym w przepisie prawa. Pozwany podkreślił, że przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu zaniechania wydania aktu normatywnego powinny być interpretowane ściśle i nie jest dopuszczalne formułowanie domniemanego obowiązku wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej, w sytuacji gdy powszechnie obowiązujące przepisy statuują jedynie fakultatywną możliwość, a nie nakaz wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i nie pozwalają na wyinterpretowanie ani minimalnej treści rozporządzenia w zakresie konkretnych praw i obowiązków określonych adresatów, ani terminu jego wydania, pozostawiając te kwestie do uznaniowej decyzji Rady Ministrów. Zaznaczył, że sposób sformułowania roszczenia przez powódkę stoi w sprzeczności z treścią artykułu 417 1 § 4 kc , który wymaga istnienia w przepisie prawa nakazu wydania aktu normatywnego określonej treści w określonym terminie, a taka sytuacja nie występowała w marcu 2020 roku. Pozwany podniósł, że kwestia skorzystania przez Radę Ministrów z konstytucyjnej i ustawowej kompetencji do możliwości wprowadzenia stanu klęski żywiołowej z uwagi na pandemię (...) 19 winna być oceniana systemowo przez pryzmat wszystkich rozwiązań prawnych, przewidzianych zarówno w Konstytucji , jak i w ustawach, mających na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, w tym zakażeniem wirusem (...) Co-V2, a nie jedynie w perspektywie stanów nadzwyczajnych i ustawie o stanie klęski żywiołowej . Ustawodawca miał bowiem obowiązek stworzenia rozwiązań prawno – organizacyjnych pozwalających na zwalczanie epidemii różnych chorób zakaźnych, całkowicie niezależnie od istnienia w Konstytucji przepisów dotyczących stanów nadzwyczajnych. Zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, w tym zagrożeniom o charakterze ogólnokrajowym, nie jest bowiem ani zadaniem nowym, ani nietypowym, lecz stanowi podstawowy i normalny sposób realizacji przez władze publiczne obowiązku zapewnienia właściwej i dostatecznej ochrony życia i zdrowia obywateli. Konieczność podejmowania przez władze publiczne działań w zakresie przeciwdziałania zakażeniom i chorobom zakaźnym, stanowi realizację przez Państwo konstytucyjnej normy programowej z artykułu 68 ust. 4 . Norma ta obliguje bowiem władze publiczne do stworzenia, całkowicie niezależnie od instytucji stanów nadzwyczajnych, systemu prawno – organizacyjnego pozwalającego w każdym momencie na zapobieganie zagrożeniom epidemicznym, niezależnie od ich rodzaju i charakteru. Prawodawca miał zatem obowiązek, wynikający z artykułu 68 ust. 4 Konstytucji , by stworzyć system szybkiego reagowania na wypadek nagłego wzrostu zapotrzebowania na pewną grupę świadczeń. Istnienie rozwiązań ustawowych przewidzianych od lat na wypadek zagrożenia epidemicznego, a pozwalających na podejmowanie działań adekwatnych do istniejącego niebezpieczeństwa epidemicznego czyniło w ocenie pozwanego, zbędnym potrzebę sięgania po rozwiązanie ekstraordynaryjne, a polegające np. na wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Pozwany następnie zakwestionował zaistnienie szkody wskazanej przez powódkę i związku przyczynowego między szkodą a zdarzeniem szkodzącym, którym hipotetycznie miałoby być niewydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej bądź wydanie rozporządzeń. Zdaniem pozwanego, wskazana przez powódkę wysokość szkody i roszczeń nie ma oparcia w załączonych do pozwu dokumentach, a powódka wskazując, że w miesiącach pełnej działalności średnia kwota dochodu sięgałaby (...) zł nie uwzględniła okoliczności, że pandemia wpłynęła na zachowania społeczne, w tym spowodowała ograniczenie korzystania z restauracji przez obywateli. Wobec tego nie można racjonalnie przyjmować, że ograniczenia prawne były jedyną przyczyną zakłóceń wykonywania przez przedsiębiorców z branży gastronomicznej. Pozwany podkreślił, że podawane przez powódkę w pozwie kwoty i stwierdzenia są nieprecyzyjne, albowiem powódka odwołuje się w do obrotów, dochodów, jak również przychodów. Zaznaczył, że powyższe pojęcia nie są tożsame. Powódka nie wyjaśniła na jakiej podstawie przyjęła, że w od listopada 2020 roku do lutego 2021 roku jej dochody zwiększyłyby się do (...) zł, gdyż z dokumentów przedłożonych przez powódkę, jedynie w sierpniu przychody strony powodowej zbliżyły się do ww. kwoty, a w lipcu i wrześniu były znacznie mniejsze. Podkreślił, że dochód powódka osiągnęła wyłącznie w sierpniu w kwocie (...) zł oraz w październiku w kwocie (...) zł. Zaznaczył, że najmniejszy dochód, przy jednocześnie znacznie mniejszych wydatkach w stosunku do poprzedniego miesiąca powódka odnotowała we wrześniu, kiedy działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związana z konsumpcją i podawaniem napojów była dozwolona przy zachowaniu warunków określonych w § 7 ust. 6 Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Powódka podnosiła również mniejsze wydatki, co oznaczało, że jej straty za ww. miesiące wyniosły w sumie 12.212,75 zł i stanowiły kwotę kilkukrotnie niższą od uzyskanej przez nią pomocy państwowej. Pozwany zwrócił uwagę, że zgodnie z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej powódka formalnie rozpoczęła działalność gospodarczą dnia 12 lutego 2020 roku, natomiast zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskała dnia 14 lipca 2020 roku. Od lipca 2020 roku powódka rozpoczęła prowadzenie restauracji, a zatem w okresie kiedy pandemia cały czas trwała. Rozpoczynając w czasie trwającej pandemii działalność w branży gastronomicznej, powódka powinna liczyć się z tym, że działalność taka będzie obciążona znacznym ryzykiem. Powódka nie może skutków swojej decyzji oraz podjętego ryzyka przerzucać na Skarb Państwa. Zaznaczył, że powódka uzyskała wsparcie od Skarbu Państwa w łącznej kwocie 36.101,96 zł. Zarzucił, że powódka nie wykazała, że gdyby nie zostały wydane rozporządzenia Rady Ministrów w okresie od listopada 2020 roku do lutego 2021 roku bądź gdyby wprowadzono stan nadzwyczajny osiągnęłaby zysk na twierdzonym poziomie w warunkach istnienia pandemii i przetaczania się przez kraj tzw. II fali. Pozwany zakwestionował zarówno wysokość domniemanego zysku, który powódka mogłaby uzyskać w ww. okresie, jak i sposób jego wyliczenia. Wskazał, że roszczenie pozwu opiewa na kwoty wyliczone hipotetycznie, gdyż rzeczywiste kwoty wydatków wynikające z księgi przychodów i rozchodów powódki są niższe. Podkreślił, że nie można przerzucać na Skarb Państwa kosztów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym m.in. zakupu żywności bądź napraw samochodu. Zdaniem pozwanego jako szkodę majątkową powódka wskazała utraconą korzyść. Nadto wskazał, że utrata szansy osiągnięcia zysku w przyszłości w żadnym wypadku nie stanowi utraconych korzyści, a szkodę ewentualną, która nie podlega kompensacji w reżimie odpowiedzialności odszkodowawczej. Końcowo pozwany zakwestionował żądanie odsetek, wskazując że ewentualnie żądanie takie wymagalne jest dopiero od daty wyrokowania (odpowiedź na pozew k. 369-413) . W piśmie z dnia 7 lutego 2022 roku (data nadania przesyłki poleconej k. 510) powódka podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik powódki oświadczył że „poddaje pod rozwagę Sądu” zasądzenie żądanego odszkodowania na podstawie artykułu 417 § 1 kc w związku z artykułem 417 1 § 4 kc oraz artykułem 77 ust. 1, artykułem 228, artykułem 232 i art 233 Konstytucji . Powódka wyjaśniła, że dochodzi odszkodowania za szkody wynikłe z bezprawnego ograniczenia praw i wolności na płaszczyźnie stanowienia i stosowania prawa, rozporządzeń Ministra Zdrowia i Rady Ministrów przekraczającego granice dopuszczalnych ograniczeń pod względem trybu ich wprowadzania oraz zakresu. Bezprawne działanie organów władzy publicznej polega na nadzwyczajnych ograniczeniach, mimo braku stanu nadzwyczajnego, to jest stanu klęski żywiołowej wprowadzonego w Konstytucyjnym trybie. Nie jest to odpowiedzialność odszkodowawcza za niewydanie właściwego aktu normatywnego stanowiącego ogłoszenie stanu klęski żywiołowej zgodnie z Konstytucją RP , ale za bezprawne ograniczenie praw i wolności bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego i z przekroczeniem granic właściwych dla konstytucyjnego stanu klęski żywiołowej. Zdaniem powódki rozpoznanie sprawy w oparciu o tak określoną podstawę prawną nie wymaga wcześniejszego uzyskania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pełnomocnik powódki wskazał, że sądy powszechne są uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP aktów prawnych niższego rzędu niż ustawa i w razie ustalenia niezgodności – odmowy zastosowania takiej normy, a w jej miejsce bezpośredniego zastosowania normy konstytucyjnej W konsekwencji wywód dotyczący artykułu 417 1 kc (błędnie wskazano artykułu 417 1 kpc ) należy uznać za chybiony i nieznajdujący zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kwestii dotyczącej legitymacji procesowej biernej Ministra Zdrowia i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powódka wskazała na treść artykułu 46 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku, podnosząc że w świetle ww. przepisu należy uznać, że pomimo tego, że rozporządzenia zostały wydane przez Radę Ministrów, to na decyzję Rady Ministrów w powyższym zakresie wpływ miały dane przekazywane m.in. przez Ministra Zdrowia oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem powódki, należy zatem uznać, że dochodzone roszczenie wiąże się z ich działalnością. W odniesieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powódka podkreśliła, że podległe mu służby odpowiadały za przestrzeganie zakazów i nakazów oraz były uprawnione do stosowania środków przymusu i nakładania sankcji. W odniesieniu do reprezentacji Skarbu Państwa przez Prezesa Rady Ministrów strona powodowa doprecyzowała, że reprezentantem Skarbu Państwa jest Rada Ministrów, która wydała ww. rozporządzenia na mocy ww. przepisu. Strona powodowa wyjaśniła, że decyzja o założeniu działalności gospodarczej o profilu gastronomicznym była przemyślana i poprzedzona analizą wielu czynników mogących mieć wpływ na jej uruchomienie, a następnie bieżące funkcjonowanie i przynoszenie zysków. Podniosła, że przygotowania do prowadzenia działalności gospodarczej rozpoczęła już w 2019 roku i wówczas rozpoczęła negocjacje z przyszłym wynajmującym. Powódka nie miała środków na uruchomienie restauracji i w związku z powyższym zdecydowała się na sprzedaż mieszkania, którego była właścicielką wspólnie z mężem i pokrycie wydatków związanych z jej uruchomieniem. Powódka zainwestowała również posiadane oszczędności. Podkreśliła, że zarówno ona jak i jej mąż L. B. posiadali wszelkie kompetencje niezbędne do prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej, tj. zarządzanie restauracja jak i prowadzenie kuchni włoskiej. Przygotowując się do otwarcia restauracji podnosili swoje kompetencje, doskonalili umiejętności i warsztat, by świadczyć usługi na jak najwyższym poziomie. Wyjaśniła, że dopiero miesiąc po założeniu działalności gospodarczej, a dwa dni po zawarciu umowy najmu lokalu usługowego stwierdzono w Polsce pierwszy przypadek zakażenia COVID-19, zaś stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od dnia 14 marca 2020 roku. Powódka nie miała wówczas świadomości i nie mogła się spodziewać, że zostanie wdrożony całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej tego rodzaju. W chwili wprowadzenia ograniczeń powódka była na etapie projektowania i wdrażania prac adaptacyjnych. Pomimo wprowadzenia możliwości spożywania posiłków na miejscu od dnia 18 maja 2020 roku restauracja w ww. okresie była przygotowana na otwarcie, to nie było to możliwe, albowiem powódka dopełniała formalności w urzędach. Ostatecznie do otwarcia restauracji doszło 15 lipca 2020 roku. Odnosząc się do kwestii bezprawności ograniczeń i działań organów władzy publicznej powódka wskazała, że polegała ona na bezprawnym nadzwyczajnym ograniczeniu praw i wolności bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego i z przekroczeniem granic właściwych dla konstytucyjnego stanu klęski żywiołowej. Zdaniem powódki, nie chodzi o to czy na Radzie Ministrów spoczywał obowiązek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i czy należało wprowadzić tak surowe restrykcje ale o to, że decydując się na wprowadzenie nadzwyczajnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej Rada Ministrów miała obowiązek uczynienia tego we właściwym trybie i wydając akt prawny na podstawie prawnej ją do tego uprawniającej. Rezygnując z takiego postępowania, tj. wydania w tym zakresie właściwego aktu prawnego – rozporządzenia na podstawie artykułu 5 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej Rada Ministrów godziła się na to, że wprowadzone przez nią ograniczenia będą miały charakter nadzwyczajny i w rezultacie bezprawny. Powódka wskazała, że zgadza się z pozwanym, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie było jego obowiązkiem a uprawnieniem, ale rezygnując ze skorzystania z tego uprawnienia Skarb Państwa był zobligowany do stosowania zwyczajnych środków konstytucyjnych, a zastosował środki nadzwyczajne, przewidziane wyłącznie dla stanu klęski żywiołowej bez jego ogłoszenia. Wszystkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, które mają charakter nadzwyczajny, wykraczają poza standard granic wyznaczonych w okolicznościach typowych, a więc nieuzasadniających wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, są niezgodne z prawem w rozumieniu artykułu 77 ust. 1 Konstytucji i spełniają przesłankę bezprawnego wykonywania władzy publicznej. Powódka wskazała, że nadzwyczajny charakter mają ograniczenia, o których mowa w artykule 233 ust. 3 Konstytucji , zgodnie z którym ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność i prawa między innymi w zakresie wolności działalności gospodarczej. W ocenie powódki niezgodność z Konstytucją ograniczeń praw i wolności jednostki oznacza bezprawne działanie władzy publicznej w rozumieniu artykułu 417 § 1 kc. Bezprawność polega na uznaniu, że w czasie epidemii COVID-19 wystarczające są zwykłe środki konstytucyjne, w szczególności ustanowione w ustawie z 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi . Powódka podkreśliła, że ustawę tę znowelizowano na potrzeby rozszerzenia zakresu ograniczeń praw i wolności w związku z epidemią, bo przewidziane w niej ograniczenia nie były wystarczające według władzy publicznej do zwalczania rozwoju epidemii. Bezprawne w rozumieniu artykułu 417 § 1 kc było również wydanie rozporządzeń sprzecznych z Konstytucją , ponieważ ograniczały one prawa i wolności jednostki w sposób nadzwyczajny, mimo braku zgodnego z Konstytucją wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Zdaniem powódki, bezprawność działania organów władzy publicznej to również stosowanie ograniczeń np. nakładanie kar administracyjnych, a w wielu przypadkach pozbawienie jednostki praw lub wolności. Powódka wskazała, że wbrew twierdzeniom pozwanego nie można uznać za czasowe ograniczenie zakresu działalności przedsiębiorców wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, który odnosił się do działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, z wyłączeniem realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. W ocenie powódki w przypadku działalności gastronomicznej takiej jak restauracje o czasowym ograniczeniu zakresu działalności przedsiębiorców można mówić w sytuacji, gdyby taka działalność mogła być w dalszym ciągu prowadzona, tylko przy zachowaniu określonych reguł sanitarnych. Zaznaczyła, że wydawanie dań na wynos stanowiło marginalny zakres działalności powódki i przynosiło znikome przychody oraz następowało na wyraźne życzenie klienta. Istotą restauracji było bowiem podawanie dań na miejscu. Wskazała, że umożliwienie restauracjom wydawania posiłków na wynos czy dowożenie ich do klientów nie pozwala na stwierdzenie, że działalność gastronomiczna została tylko czasowo ograniczona, a nie całkowicie zakazana. Powyższe działania powodowały, że niektóre restauracje wymagały zmiany profilu działalności, a niekiedy z uwagi na brak rentowności powyższych działań, wymagały zamknięcia. Zdaniem powódki, wprowadzenie zakazu do odwołania, wobec braku wskazania precyzyjnego terminu zakończenia obowiązywania tego rodzaju ograniczenia spowodowało, że ograniczenie to miało nie tylko charakter nadzwyczajny, ale przekraczało również ramy prawne określone dla stanu klęski żywiołowej. Odnosząc się do związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą, a wprowadzeniem ograniczeń powódka podkreśliła, że wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej spowodowało, że klienci restauracji nie mogli spożywać posiłków na miejscu, na co restauracja w głównej mierze była nastawiona. Spowodowało to znaczny spadek jej przychodów. Powódka wskazała, że norma wynikająca z artykułu 77 ust. 1 Konstytucji tworzy konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do odszkodowania w razie niezgodnego z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej. Określa ramowe przesłanki oraz zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa. Powódka podkreśliła, że Państwo nie ogłosiło stanu klęski żywiołowej, a wprowadziło rozporządzeniami nadzwyczajne ograniczenia dopuszczalne tylko w przypadku stanu klęski żywiołowej. W ten sposób doszło do naruszenia prawa, co w konsekwencji otwiera drogę do odszkodowania w szerszym zakresie, czyli nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale również o utracone korzyści. Zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa jest pełny. Wprowadzenie ograniczeń spowodowało, że działalność bądź nie generowała przychodów, bądź były one niskie. Nie pozwalały również na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia restauracji w całości, tj. kosztów najmu, opłat za media, wydatków na zakup towaru czy wynagrodzeń personelu. Wyjaśniła, że uzyskała następujący przychód z prowadzenia działalności gospodarczej: lipiec 2020 roku – (...) zł, sierpień 2020 roku – (...) zł, wrzesień 2020 roku – (...) zł, październik 2020 roku – (...) zł, listopad 2020 roku – (...) zł, grudzień 2020 roku – (...) zł, styczeń 2021 roku – (...) zł, luty 2021 roku – (...) zł. W ocenie powódki, w okresie od listopada 2020 roku do lutego 2021 roku, wbrew twierdzeniom pozwanego, poniosła szkodę w wysokości (...) zł. Obliczając wysokość szkody strona powodowa przyznała, że uwzględniła pomoc finansową uzyskaną od Państwa. W okresie od marca 2021 roku do kwietnia 2021 roku przychody powódki kształtowały się na zbliżonym poziomie. Natomiast od maja 2021 roku, kiedy doszło do otwarcia restauracji, jej przychody wzrosły i wynosiły odpowiednio: maj 2021 roku – (...) zł, czerwiec 2021 roku – (...) zł, lipiec 2021 roku – (...) zł, sierpień 2021 roku – (...) zł, wrzesień 2021 roku – (...) zł, październik 2021 roku – (...) zł oraz listopad 2021 roku – (...) zł. Powódka nie zgodziła się z twierdzeniami pozwanego odnoszącymi się do świadomości społeczeństwa co do rozmiarów zagrożenia związanego z epidemią powołując się na przypadki łamania zakazów i nakazów, polegające w szczególności na nienoszeniu maseczek, niezachowanie dystansu, naruszanie kwarantanny i izolacji bądź niezgłaszanie się na testy (pismo powódki k. 420-427). W piśmie z dnia 5 kwietnia 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej k. 529) pozwany podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na pozew. Dodatkowo pozwany zaprzeczył, by działalność powódki w okresie objętym pozwem w ogóle nie generowała dochodów lub by były one niskie i nie pozwalały na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia restauracji. Zdaniem pozwanego powódka w niniejszej sprawie dochodzi naprawienia szkody w postaci szkody rzeczywistej, stąd też wskazywanie na utracone korzyści jako postać szkody podlegającej naprawieniu nie możne odnieść oczekiwanego przez powódkę skutku. Powódka, jak wskazał pozwany, pominęła okoliczność, że prowadzi również tzw. „ogródek”, tj. działalność gastronomiczną na świeżym powietrzu, co ma bezpośrednie przełożenie na uzyskiwane przychody, zwłaszcza w okresie pandemii, kiedy spożywanie posiłków na zewnątrz obiektów było uważane za bezpieczne. Wskazał, że porównywanie wysokości przychodów w okresie, kiedy klienci chętnie korzystają z możliwości zjedzenia posiłku na świeżym powietrzu z okresem zimowym zdaniem pozwanego jest niezasadne. Zaznaczył, że powódka pominęła okoliczność związaną z pracą zdalną, która bezpośrednio przełożyła się m.in. na mniejsze obłożenie klientów w porze lunchu. Powódka nie przedłożyła dokumentów obrazujących wysokość przychodów uzyskiwanych w grudniu 2021 roku oraz styczniu 2022 roku, kiedy odnotowano liniowy wzrost zachorowań w ramach ostatniej fali COVID-19. Podkreślił, że przychody z 2021 roku, w tym z okresu zimowego i późnej jesieni mogą być wyższe od analogicznego okresu z roku poprzedzającego z uwagi na powszechność szczepień oraz większą wiedzę medyczną na temat wirusa. Zaznaczył, że powoływanie się przez powódkę na ekstraordynaryjne wydarzania stanowi nadużycie, a twierdzenia, że w okresie sprzed szczepień klienci ryzykowaliby własne zdrowie bądź życie, by spożywać posiłki w restauracji stanowi zbyt daleko idące twierdzenia. Powódka nie wykazała, by rozwiązania przyjęte w spornym okresie były rozwiązaniami nieprzydatnymi, niepotrzebnymi lub nadmiernymi dla powstrzymania rozwoju pandemii w początkowej jej fazie. Pozwany podkreślił, że argumentacja powódki w zakresie wydawania dań na wynos, które miało następować na wyraźne życzenie klienta jest niezrozumiała. Serwowanie bowiem posiłków wewnątrz restauracji również następowało na żądanie klienta i wymagało od niego dodatkowego wysiłku w postaci stawienia się w restauracji i to w okresie pandemii, wzmożonej fali zachorowań i zgonów, w okresie gdy nie były dostępne szczepienia. Wskazał, że nie jest prawdą, że w ostatnich miesiącach liczba zgonów była najwyższa, bowiem nie przekraczała ona notowanych wiosną 2021 roku. Brak dodatkowych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej na przełomie roku 2021/2022 jest wynikiem chociażby znacznego wyszczepienia społeczeństwa oraz nabycia odporności na skutek przechorowania COVID-19, a także znacznie większej wiedzy o wirusie, niż w analogicznym okresie roku poprzedzającego. Zdaniem pozwanego, w spornym okresie nie doszło do ustanowienia całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, a argumentacja przedstawiona przez powódkę ma charakter życzeniowy. Podkreślił, że niezgodność z prawem jako przesłanka roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa, jak i pozostałe przesłanki tej odpowiedzialności nie mogą być interpretowane wycinkowo, z pominięciem pozostałych przesłanek i zasad odpowiedzialności deliktowej, lecz wymaga wykładni kontekstowej, a zatem przy uwzględnieniu, że chodzi o tego rodzaju niezgodność z prawem, która winna prowadzić do odpowiedzialności za szkodę lub krzywdę. Zaznaczył, ż w rozporządzeniach wydawanych na podstawie artykułu 46, artykułu 46a oraz artykułu 46b uzzz dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej, przy czym wykładnia językowa terminu „ograniczenie” odnosi się także do zakazu określonego działania. Pozwany zakwestionował dokumenty prywatne w postaci księgi przychodów i rozchodów oraz rejestru sprzedaży, wskazując że ww. dokumenty nie są wiarygodne z uwagi na brak ich potwierdzenia deklaracjami podatkowymi składanymi przez powódkę zarówno za okres objęty pozwem, jak i pozostały okres objęty ww. dokumentami (pismo pozwanego k. 515-528). Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 roku pełnomocnik powódki oświadczył że popiera powództwo na podstawie artykułu 417 1 § 4 kc , a głównym zarzutem strony powodowej jest to, że ograniczenia które zostały wprowadzone były nieproporcjonalne i stanowiły zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie strony powodowej, zakaz określonego działania z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej, opierającej się na sporządzaniu posiłków i wydawaniu ich na wynos spowodował, że powódka w rzeczywistości nie mogła w ogóle prowadzić działalności gospodarczej. Ustępstwo przewidziane przez ustawodawcę stanowiło zdaniem strony powodowej formę nieopłacalnego prowadzenia działalności, narażało powódkę na dodatkowe koszty i nie mieściło się w charakterze przyjętej przez powódkę działalności. Pozwany wskazał natomiast, że na władzach publicznych ciąży obowiązek zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania ich negatywnym skutkom. Podkreślił, że w rozporządzeniach wydawanych przez Radę Ministrów oraz Ministra Zdrowia wprowadzające zakazy, miały one charakter czasowy i zakresowy, przy czym nie stanowiły zakazów całkowitych. Powyższe zakazy w ocenie pozwanego były usprawiedliwione okolicznościami epidemii i miały na celu ochronę dóbr wyższej wartości jaką jest zdrowie i życie ludzkie (protokół z rozprawy k. 637-645) . Sąd ustalił następujący stan faktyczny: A. B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą (...) , zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej. Datą rozpoczęcia działalności był dzień 12 lutego 2020 roku, a jako przeważająca działalność gospodarcza zostały określone restauracje i placówki gastronomiczne. Miejsce wykonywania działalności określono jako ulica (...) , lokal (...) w W. , dzielnica P. (odpis z CEiDG k. 25). A. B. wraz z mężem L. B. chcieli wykorzystać dotychczas posiadane doświadczenie zawodowe i zrealizować swoje plany w postaci otworzenia restauracji lokalnej, zlokalizowanej niedaleko ich miejsca zamieszkania. Małżonkowie wybrali lokalizację znajdującą się blisko ich domu, z uwagi na to, że była im dobrze znana, a ich dzieci uczęszczały do pobliskich szkół. Małżonkowie przeprowadzili rozmowy z osobami zamieszkującymi w okolicy, w tym z właścicielami lokalnych sklepów oraz salonów, a także z osobami wyprowadzającymi psy (zeznania świadka L. B. k. 639-642, zeznania powódki k. 642-644). Analizowali również rynek gastronomii włoskiej oraz konkurencje w powyższym obszarze w okolicy (...) (zeznania powódki k. 642-644). L. B. jest z wykształcenia księgowym. Był odpowiedzialny za stworzenie biznes planu restauracji (zeznania powódki k. 642-644). W styczniu 2019 roku powódka rozpoczęła przygotowania do prowadzenia działalności gospodarczej. Powódka poszukiwała wówczas lokalu, w którym mogłaby otworzyć restaurację pod nazwą (...) . Po znalezieniu odpowiedniego lokalu skontaktowała się z zarządcą (...) i wówczas rozpoczęła negocjacje z wynajmującym lokal (...) położonym przy ulicy (...) w (...) sp. z o.o. S.K.A. (korespondencja mailowa k. 430, zeznania powódki k. 642-644). Z uwagi na lokalizację lokalu położonego na obszarze (...) , w nowej rozwijającej się okolicy, małżonkowie uznali, że stanowi ona dobre miejsce na otworzenie restauracji. L. B. , będąc z pochodzenia W. chciał, by restauracja stanowiła odzwierciedlenie restauracji (...) (zeznania świadka L. B. k. 639-642, zeznania powódki k. 642-644). A. B. oraz jej mąż L. B. przygotowując się do otwarcia restauracji poszerzali swoje kompetencje oraz umiejętności poprzez udział w szkoleniach. L. B. wyjechał również na dodatkowy kurs kulinarny do W. . A. B. posiadała kompetencje do prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej, w tym zarządzania restauracją oraz prowadzenie kuchni włoskiej. L. B. posiadał natomiast doświadczenie w zarządzaniu restauracjami włoskimi, pracując zarówno w Polsce jak i za granicą (certyfikaty k. 444-447, wydruk CV k. 448-448v, zeznania świadka L. B. k. 639-642, zeznania powódki k. 642-644). L. B. posiadał w Polsce restaurację przez okres blisko 8 lat. Po jej zamknięciu zajmował się wsparciem innych osób w otwieraniu ich własnych lokali (zeznania świadka L. B. k. 639-642). Po wstępnych rozmowach w zakresie interesującego powódkę lokalu, wynajmujący przesłał jej wstępny projekt umowy najmu lokalu (projekt umowy k. 431-442). Dnia 2 marca 2020 roku A. B. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą (...) (dalej: najemca) zawarła z (...) spółką z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. (dalej: wynajmujący) umowę najmu lokalu usługowego (...) , o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 89,96 m 2 , składającego się z pomieszczenia usługowego położonego na parterze budynku. Okres najmu ustalono na pięć lat i miał się rozpocząć od dnia 3 czerwca 2020 roku (§ 16 ust. 1 umowy). W myśl § 2 ust. 2 umowy strony ustaliły, że przez okres 3 miesięcy po udostepnieniu lokalu najemca nie będzie uiszczał czynszu określonego w § 5 ust. 2 (przy czym wartość czynszu za ww. okres została uwzględniona w czynszu za okres późniejszy. Najemca został natomiast zobowiązany do uiszczania opłat określonych w § 6 ust. 1. Okres udostępnienia lokalu miał zostać skrócony w przypadku zaistnienia przesłanek w określonych w § 16 ust. 3, tj. w przypadku zakończenia Prac Adaptacyjnych i potwierdzenia ich wykonania przed dniem 2 czerwca 2020 roku. Wówczas Okres Udostępnienia kończył się w dniu wykonania Prac Adaptacyjnych zgodnie z § 4 ust. 8. Udostepnienie przedmiotu najmu miało nastąpić dnia 2 marca 2020 roku i miało zostać potwierdzone protokołem zdawczo – odbiorczym, sporządzonym w formie pisemnej pod rygorem nieważności i podpisanym przez obie strony (§ 2 ust. 3 umowy). Najemca zobowiązał się do używania Przedmiotu Najmu na cele prowadzenia działalności gospodarczej, tj. prowadzenia restauracji (pełna gastronomia) wraz ze sprzedażą napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu. Zmiana przez najemcę rodzaju prowadzonej w lokalu działalności gospodarczej wymagała uprzedniej pisemnej zgody wynajmującego. Najemca był uprawniony do rozpoczęcia prowadzenia ww. działalności gospodarczej wyłącznie po dokonaniu, zgodnie z § 4 ust. 8, potwierdzenia prac adaptacyjnych określonych w § 4 ust. 1 (§ 3 ust. 1 umowy). W przypadku prowadzenia przez najemcę w lokalu działalności innej niż określona w § 3 ust. 1 umowy, wynajmujący mógł rozwiązać umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia (§ 3 ust. 2 umowy). Wynajmujący wyraził zgodę na przeprowadzenie w lokalu Prac Adaptacyjnych niezbędnych do przystosowania lokalu do prowadzenia działalności gospodarczej. Termin przeprowadzenia Prac ustalono na 5 miesięcy od dnia protokolarnego udostępnienia lokalu (§ 4 ust. 1 i 2 umowy). Z tytułu najmu lokalu strony ustaliły, że najemca będzie uiszczał miesięczny czynsz w wysokości 6.100,40 zł netto za każdy miesiąc kalendarzowy trwania umowy, powiększony o należny podatek od towarów i usług według stawki wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Czynsz miał być płatny z góry począwszy od pierwszego dnia następującego po dniu zakończenia Okresu Udostępnienia, nie później niż od dnia 3 czerwca 2020 roku (§ 5 ust. 1-3 umowy). W myśl § 5 ust. 1 umowy najemca zobowiązany został do ponoszenia opłat związanych z bieżącą eksploatacją lokalu: 1. opłaty ryczałtowej za wywóz odpadów w wysokości równej iloczynowi powierzchni użytkowej lokalu oraz stawki wynoszącej 1,35 zł/m 2 , tj. 121,45 zł netto; 2. opłat z tytułu centralnego ogrzewania – obliczonych na podstawie odczytów z ciepłomierza jako iloczyn zużytego ciepła i przyjętej w umowie stawki za ciepło, dokonywanych do 10 dnia każdego miesiąca; przyjęta (umownie) stawka za 1GJ zużytego ciepła na dzień zawarcia umowy wynosiła 55 zł netto; 3. opłat z tytułu dostawy wody i odbioru ścieków – obliczonych na podstawie odczytów z wodomierzy jako iloczyn zużytych m 3 zużytej wody / odprowadzonych ścieków / podgrzanej wody i przyjętej w umowie stawki, dokonywanych do 10 dnia każdego miesiąca; na dzień zawarcia umowy przyjęta (umownie) stawka za 1 m 3 zimnej wody wynosiła 3,89 zł netto, za 1 m 3 odprowadzanych ścieków wynosiła 5,96 zł netto, podgrzania wody 1 m 3 wynosił 12,20 zł netto; 4. opłaty administracyjnej w wysokości 10,00 zł netto za m 2 powierzchni Przedmiotu najmu tytułem utrzymania części wspólnych budynku – płatnych ryczałtowo w wysokości 899,60 zł netto miesięcznie za każdy miesiąc kalendarzowy trwania najmu (umowa najmu lokalu k. 26-31). Umowa została zawarta przez A. B. . Powódka skorzystała z 3-miesięcznego zwolnienia z płacenia czynszu. Okres negocjacji umowy zajął około sześciu miesięcy. Małżonkowie przy negocjacjach korzystali z pomocy podmiotu profesjonalnego. Po jej podpisaniu małżonkowie przystąpili do wykonania prac celem stworzenia klimatu lokalu oraz zapewnienia odpowiednich warunków. W trakcie wykonywania prac remontowych i adaptacyjnych lokalu przechodnie oraz okoliczni mieszkańcy pytali małżonków, kiedy planują otwarcie restauracji (zeznania świadka L. B. k. 639-642, zeznania powódki k. 642-644). Stan za­gro­że­nia epi­de­micz­ne­go wpro­wa­dzo­ny zo­stał Roz­po­rzą­dze­niem Mi­ni­stra Zdro­wia z dnia 13 marca 2020 roku w spra­wie ogło­sze­nia na ob­sza­rze Rze­czy­po­spo­li­tej Pol­skiej sta­nu za­gro­że­nia epi­de­micz­ne­go (Dz. U. z 2020 roku poz. 433). Stan epi­de­mii wpro­wa­dzo­ny zo­stał na mo­cy Roz­po­rzą­dze­nia Mi­ni­stra Zdro­wia z dnia 20 mar­ca 2020 roku w spra­wie ogło­sze­nia na ob­sza­rze Rze­czy­po­spo­li­tej Pol­skiej sta­nu epi­de­mii (Dz. U. z 2020 roku poz. 491). Zgod­nie z prze­pi­sa­mi wpro­wa­dza­ją­cy­mi po­cząt­ko­wo stan za­gro­że­nia epidemicznego, a na­stęp­nie stan epi­de­mii, wpro­wa­dzo­ne zo­sta­ły licz­ne za­ka­zy oraz ograniczenia po­le­ga­ją­ce m.in. na ustanowieniu czasowych ograniczeń prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A), z wyłączeniem realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz działalności restauracyjnej lub barowej prowadzonej w środkach transportu, wykonywanej przez oddzielne jednostki. Ogra­ni­cze­nia i za­ka­zy wpro­wa­dzo­no w opar­ciu o powołane prze­pi­sy oraz o Roz­po­rzą­dze­nie Ra­dy Mi­ni­strów z dnia 31 mar­ca 2020 roku w spra­wie usta­no­wie­nia okre­ślo­nych ogra­ni­czeń, na­ka­zów i za­ka­zów w związ­ku z wy­stą­pie­niem sta­nu epi­de­mii (Dz. U. z 2020 roku poz. 566), a na­stęp­nie o Roz­po­rzą­dze­nie Ra­dy Mi­ni­strów z dnia 2 ma­ja 2020 roku w spra­wie usta­no­wie­nia okre­ślo­nych ogra­ni­czeń, na­ka­zów i za­ka­zów w związ­ku z wy­stą­pie­niem sta­nu epi­de­mii (Dz. U. z 2020 roku poz.792). Dnia 20 maja 2020 roku powódka złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wniosek w sprawie zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów lokalu gastronomicznego (...) (okoliczność bezsporna). Początkowe wizyty kontrolne Sanepidu z uwagi na pandemię zostały odwołane (zeznania świadka L. B. k. 639-642). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dnia 5 czerwca 2020 roku skierował do powódki zawiadomienie, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz stosownie do artykułu 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postepowania administracyjnego, w związku z realizacją zadań związanych z przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 rozpatrzenie wniosku z dnia 20 maja 2020 roku w sprawie zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów lokalu gastronomicznego (...) nie jest możliwe w ustawowym terminie. Nowy termin rozpatrzenia wniosku ustalono na dzień 30 czerwca 2020 roku (zawiadomienie k. 462). Decyzją nr (...) z dnia 26 czerwca 2020 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zatwierdził lokal gastronomiczny (...) do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie: 1. przygotowywania pizzy na bazie ciasta sporządzanego na miejscu, dań kuchni włoskiej w oparciu o mięso o elementach kulinarnych, półprodukty i produkty gotowe; 2. podawania dań oraz napojów, w tym alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku (decyzja k. 449-450). W tym samym dniu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonał wpisu lokalu gastronomicznego (...) do Rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) W. (zaświadczenie k. 450v). W dniu 15 lipca 2020 roku A. B. otworzyła restaurację (...) (okoliczność bezsporna). Początkowo małżonkowie otworzyli restaurację, by zorientować się jaka będzie reakcja rynku na nowy lokal oraz jakie będzie jej powodzenie wśród klientów. Nie zdecydowali się na dodatkową reklamę, uznając że zgodnie z nazwą restauracji oznaczającą „pocztę pantoflową” będzie to dla nich najlepsza i najsłuszniejsza forma reklamy. Od początku otwarcia restauracja cieszyła się zainteresowaniem wśród klientów, albowiem klienci chcieli poznać dotychczas nieznane im smaki potraw jak również spędzić czas wspólnie z rodziną i dziećmi. W dacie otworzenia restauracji (...) miał swój portfel klientów, którzy odwiedzali restaurację, jak również małżonkowie zyskali nowych klientów (zeznania świadka L. B. k. 639-642). Dnia 15 lipca 2020 roku powódka jako zleceniodawca zawarła umowę zlecenia z K. N. jako zleceniobiorcą. Strony ustaliły zakres zlecenia: udział w organizacji oraz realizacji przyjęć lub innych imprez okolicznościowych organizowanych w restauracji zleceniodawcy; udział w obsłudze cateringowej podmiotów zewnętrznych; obsługa gości restauracji oraz pomoc przy porządkowaniu restauracji (§ 1 ust. 1). Umowa została zawarta na czas nieokreślony (§ 2 ust. 1), przy czym z tytułu wykonywanych czynności zleceniobiorca miał otrzymać wynagrodzenie według stawki (...) zł brutto za każdą godzinę świadczonych usług (§ 4 ust. 1) (umowa zlecenia k. 32-33). W tym samym dniu powódka zawarła umowę o pracę z K. Ś. , który objął stanowisko kucharza w restauracji. Zgodnie z § 1 umowy pracownik był odpowiedzialny m.in. za przyrządzanie potraw na zamówienie, a la carte, stosownie do specjalizacji. Wynagrodzenie ustalono na kwotę (...) zł (§ 5 ust. 1). Umowa została zawarta na czas nieokreślony (§ 2 ust. 1) (umowa o pracę k. 34-36). Powódka jako zleceniodawca zawarła jeszcze następujące umowy zlecenia: 1. dnia 28 lipca 2020 roku z K. R. - na okres od dnia 28 lipca 2020 roku do dnia 28 października 2020 roku ze stawką wynagrodzenia w kwocie (...) zł za każdą godzinę świadczonych usług; 2. dnia 30 lipca 2020 roku z B. S. – na okres od dnia 30 lipca 2020 roku do dnia 29 lipca 2021 roku ze stawką wynagrodzenia w kwocie (...) zł za każdą godzinę świadczonych usług; 3. dnia 1 sierpnia 2020 roku z I. M. – na okres od dnia 1 sierpnia 2020 roku do dnia 31 lipca 2021 roku ze stawką wynagrodzenia w kwocie (...) zł za każdą godzinę świadczonych usług; 4. dnia 1 sierpnia 2020 roku z W. N. – na okres od dnia 1 sierpnia 2020 roku do dnia 31 stycznia 2021 roku ze stawką wynagrodzenia w kwocie (...) zł za każdą godzinę świadczonych usług; 5. dnia 20 października 2020 roku z A. S. – na okres od dnia 20 października 2020 roku do dnia 20 kwietnia 2021 roku ze stawką wynagrodzenia w kwocie (...) zł za każdą godzinę świadczonych usług (umowy zlecenia k. 37-44, k. 49-50). Dnia 1 sierpnia 2020 roku powódka zawarła również ze swoim mężem L. B. umowę o pracę, powierzając mu funkcję Managera/ K. restauracji za wynagrodzeniem (...) zł brutto. Umowa została aneksowana dnia 28 grudnia 2020 roku. Stanowisko zajmowane przez L. B. określono jako Manager za wynagrodzeniem w kwocie (...) zł (umowa o pracę k. 45-47, zmiana warunków umowy o pracę k. 48). Powódka oraz K. R. dnia 29 października 2020 roku zawarły kolejną umowę zlecenia z okresem jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 2021 roku (umowa zlecenia k. 51-52). Również z W. N. powódka przedłużyła umowę zlecenia do dnia 31 grudnia 2021 roku (umowa zlecenia k. 53-54). Lokali klienci nazywają restaurację zarządzaną przez powódkę oraz jej męża zarówno (...) , lecz również określają ją jako „ (...) ”. Małżonkowie starają się zapewnić klientom wysoki poziom profesjonalizmu, zarówno w odniesieniu do jakości jedzenia, ale również jego wykonania. Przed wprowadzeniem ograniczeń związanych z epidemią restauracja cieszyła się zainteresowaniem wśród klientów. Wśród osób odwiedzających lokal są klienci zamożni, ale również przychodzą osoby mieszkające na osiedlu, bądź aktorzy czy politycy. Klienci wydają na posiłki kwoty od 150 zł za posiłek do 1000 – 1500 zł lub więcej (zeznania świadka L. B. k. 639-642). W okresie od listopada 2020 roku do stycznia 2021 roku powódka poniosła koszty z tytułu wynagrodzenia pracowników w wysokości: - za miesiąc listopad 2020 roku – (...) zł z tytułu umów o pracę; - za miesiąc listopad 2020 roku – (...) zł z tytułu umów zlecenia; - za miesiąc grudzień 2020 roku – (...) zł z tytułu umów o pracę; - za miesiąc grudzień 2020 roku – (...) zł z tytułu umów zlecenia; - za miesiąc styczeń 2021 roku – (...) zł z tytułu umów zlecenia; - za miesiąc styczeń 2021 roku – (...) zł z tytułu umów o pracę (lista płac k. 338-345, rachunek do umowy zlecenia k. 212-213, k. 334-337, k. 346). Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 2316) do dnia 17 stycznia 2021 roku prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) było dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. W dniu 14 stycznia 2021 roku na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów, zmieniającego ww. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 91) wprowadzono czasowe – do dnia 31 stycznia 2021 roku ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie objętym ww. rozporządzeniem. Powódka zwróciła się z wnioskiem do wynajmującego o obniżenie czynszu za lokal przeznaczony do prowadzenia restauracji (okoliczność bezsporna). Dnia 18 stycznia 2021 roku powódka zawarła z wynajmującym aneks nr (...) do umowy najmu z dnia 2 marca 2020 roku. W związku z wprowadzeniem ograniczeń na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wprowadzono czasowe – do dnia 31 stycznia 2021 roku – ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie określonym ww. rozporządzeniem, w tym w szczególności prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, powódka zwróciła się z prośbą o czasowe zawieszenie naliczania czynszu wynikającego z umowy. Strony postanowiły, że stawka czynszu za listopad i grudzień 2020 roku oraz styczeń 2021 roku ulegnie obniżeniu o 35%, w związku z czym we wskazanym okresie czynsz wynosić miał 3.965,26 zł netto miesięcznie. Jako dodatkowe warunki obniżenia czynszu ustalono, że najemca będzie terminowo regulował wszelkie płatności na rzecz wynajmującego, w tym czynsz obniżony i opłaty, najemca nie będzie naruszał innych postanowień umowy oraz umowa nie zostanie rozwiązana z przyczyn leżących po stronie najemcy przed upływem okresu jej obowiązywania (§ 1 ust. 1 ppkt 1 a)) ( aneks nr (...) k. 55-56). Powódka w związku z wprowadzeniem ograniczeń na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2021 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wprowadzono czasowe – do dnia 28 lutego 2021 roku – ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie określonym ww. rozporządzeniem, w tym w szczególności prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (Dz. U. 2021 poz. 267), zwróciła się z prośbą o czasowe zawieszenie naliczania czynszu wynikającego z umowy. Dnia 22 marca 2021 roku strony zawarły aneks nr (...) do umowy najmu lokalu z dnia 2 marca 2020 roku, na mocy którego postanowiły, że stawka czynszu za listopad i grudzień 2020 roku oraz styczeń 2021 i luty 2021 roku ulegnie obniżeniu o 35%, w związku z czym we wskazanym okresie czynsz wynosić miał 3.965,26 zł netto miesięcznie. Jako dodatkowe warunki obniżenia czynszu ustalono, że najemca będzie terminowo regulował wszelkie płatności na rzecz wynajmującego, w tym czynsz obniżony i opłaty, najemca nie będzie naruszał innych postanowień umowy oraz umowa nie zostanie rozwiązana z przyczyn leżących po stronie najemcy przed upływem okresu jej obowiązywania (§ 1 ust. 1 ppkt 1 a)) ( aneks nr (...) k. 57-58). Łączna czynsz za wynajem lokalu był obniżony przez trzy miesiące (zeznania powódki k. 642-644). L. B. nie był przekonany do tego, bby restauracja dokonywała sprzedaży jedzenia na wynos. W sporadycznych przypadkach małżonkowie przygotowywali dla klientów zamówienia celem zabrania do domu, lecz nigdy nie zawarli umów z U. bądź z innymi firmami zajmującymi się dostarczaniem jedzenia. Małżonkowie otwierając restaurację zdecydowali się na wynajęcie większego lokalu, albowiem zależało im na zapewnieniu pełnej obsługi klientów. Po wprowadzeniu obostrzeń związanych z funkcjonowaniem restauracji małżonkowie rozważali sprzedaż dań na wynos, lecz uznali, że jest to dla nich nieopłacalne. Rozmawiali ze znajomymi, którzy również prowadzili restauracje i posiadali w ofercie jedzenie na wynos. Uzyskali zapewnienia, że nie jest to rozwiązanie korzystne. Przy zamówieniu posiłku za 100 zł, koszt dla portalu internetowego umożliwiającego zamówienia wynosił 30% wartości zamówienia, koszt produkcji 45%, a pozostała kwota była przeznaczana na podatki oraz opłaty. A. B. oraz L. B. uznali, że byłoby to dla nich opłacalne przy sporządzaniu dużych ilości zamówień. Ponadto byli przekonani, że ich dotychczasowi klienci są przyzwyczajeni do pełnego zakresu usług jaki oferowali, tj. serwowanie wina, kawy oraz deserów z obsługą przy stoliku. Od momentu wprowadzenia ograniczeń małżonkowie nie przeprowadzili redukcji etatów, jak również nie obniżyli wynagrodzeń pracowników. Zmniejszyli natomiast liczbę godzin pracy i przez krótki okres, z uwagi na brak obsługi przy stolikach, musieli zrezygnować z obsługi kelnerskiej. Małżonkowie czuli się odpowiedzialni za pracowników oraz ich rodziny. Z punktu widzenia biznesowego działania takie byłyby dla nich opłacalne, lecz biorąc pod uwagę zapaść na rynku usług gastronomicznych, mieli świadomość, że osoby te mogłyby nie znaleźć innego miejsca zatrudnienia. Pomimo uzyskiwania zmniejszonych przychodów małżonkowie chcieli, by każda z zatrudnionych osób uzyskiwała wynagrodzenie. Małżonkowie sprzedali posiadane mieszkanie. Środki pochodzące ze sprzedaży chcieli początkowo odłożyć, lecz z uwagi na trwającą pandemię spożytkowali wszystkie posiadane środki w celu zapewnienia funkcjonowania działalności. Liczba stolików w lokalu wynosiła około 12-13. Po wprowadzeniu zakazów liczba zajętych stolików wynosiła 50%. Na skutek ograniczenia zakazów i możliwości otwarcia ogródków, klienci restauracji spożywali posiłki na zewnątrz, siadając pod parasolami. W grudniu 2021 roku, pomimo zmniejszenia się liczby zachorowań na COVID, nałożono obostrzenia w zakresie organizowania imprez masowych. Wówczas z usług restauracji zrezygnowało blisko 125 klientów, którzy mieli wcześniej rezerwacje. Po zdjęciu obostrzeń obroty w restauracji uległy znacznemu zwiększeniu (zeznania świadka L. B. k. 639-642, zeznania powódki k. 642-644). Chcąc zwiększyć ofertę produktów na wynos małżonkowie stworzyli ofertę lasagne, którą klient mógł u nich zakupić, a następnie przygotować w domu (zeznania powódki k. 642-644). W piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 roku pełnomocnik powódki wezwał Skarb Państwa Prezesa Rady Ministrów do zapłaty kwoty (...) zł w terminie 7 dni z tytułu odszkodowania powstałego na skutek pandemii COVID-19 w związku z prowadzoną przez powódkę działalnością gastronomiczną. Pozwany otrzymał wezwanie w dniu 16 kwietnia 2021 roku (pismo k. 347, potwierdzenie odbioru k. 348). W piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 roku pełnomocnik powódki wezwał Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zapłaty kwoty (...) zł w terminie 7 dni z tytułu odszkodowania powstałego na skutek pandemii COVID-19 w związku z prowadzoną przez powódkę działalnością gastronomiczną. Pozwany otrzymał wezwanie w dniu 16 kwietnia 2021 roku (pismo k. 350, potwierdzenie odbioru k. 351). W piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 roku pełnomocnik powódki wezwał Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Zdrowia do zapłaty kwoty (...) zł w terminie 7 dni z tytułu odszkodowania powstałego na skutek pandemii COVID-19 w związku z prowadzoną przez powódkę działalnością gastronomiczną. Pozwany otrzymał wezwanie w dniu 19 kwietnia 2021 roku (pismo k. 352, potwierdzenie odbioru k. 353). W odpowiedzi na pismo kancelaria Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 roku poinformowała o braku możliwości uznania roszczenia na etapie przedsądowego wezwania do zapłaty i poinformowała, że roszczeń od Skarbu Państwa można dochodzić przez skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego (pismo z dnia 29 kwietnia 2021 roku k. 349). W piśmie z dnia 22 kwietnia 2021 roku Minister Zdrowia oświadczył, że roszczenie jest niezasadne i brak jest możliwości zadośćuczynienia żądaniu (pismo k. 354-354v) . W okresie od otwarcia restauracji, tj. od dnia 15 lipca 2020 roku do końca 2020 roku przychody powódki wynosiły: lipiec 2020 roku – (...) zł, sierpień 2020 roku – (...) zł, wrzesień 2020 roku – (...) zł, październik 2020 roku – (...) zł, listopad 2020 roku – (...) zł, grudzień 2020 roku – (...) zł (deklaracje podatkowe k. 550-568v, księga przychodów i rozchodów k. 288-328). W okresie od stycznia 2021 roku do sierpnia 2021 roku przychody powódki kształtowały się następująco: styczeń 2021 roku – (...) zł, luty 2021 roku – (...) zł, marzec 2021 roku – (...) zł, kwiecień 2021 roku – (...) zł, maj 2021 roku – (...) zł, czerwiec 2021 roku – (...) zł, lipiec 2021 roku – (...) zł, sierpień 2021 roku – (...) zł. Łączny przychód powódki w ww. okresie wynosił (...) zł, natomiast koszty uzyskania przychodu wynosiły (...) zł. Dochód wyniósł (...) zł (rozliczenie k. 463, księga przychodów i rozchodów k. 329-333, k. 464-473, k. 265-268, k. 270-271, rejestr sprzedaży k. 487-489, k. 493, k. 269, rejestr transakcji k. 494, rejestr zakupów k. 497-503, k. 259-264, deklaracje podatkowe k. 569-570v, k. 578-593, k. 602-608v). W kolejnych miesiącach przychody powódki wyniosły: wrzesień 2021 roku – (...) zł, październik 2021 roku – (...) zł, listopad 2021 roku – (...) zł, grudzień 2021 roku – 62.275,44 zł oraz styczeń 2022 roku – 54.387,22 zł (księga przychodów i rozchodów k. 474-486 k. 613-616, rejestr sprzedaży k. 490-492, k. 617-618, rejestr transakcji k. 495-496, rejestr zakupów k. 504-509, deklaracje podatkowe k. 594-601, k. 609-612v). Powódka uiszczała składki ubezpieczeniowe (deklaracje ZUS k. 273-276). Z tytułu czynszu i opłat związanych z lokalem powódka uiściła następujące kwoty: - listopad 2020 roku – (...) zł; - grudzień 2020 roku – (...) zł; - styczeń 2021 roku – (...) zł; - luty 2021 roku – (...) zł (faktura VAT k. 77, k. 132, k. 188, k. 226). Wynajmujący dnia 17 grudnia 2020 roku na skutek zawartego między stronami aneksu nr (...) do umowy najmu wprowadził korektę stawek czynszu poprzez dokonanie zwrotu na rzecz powódki kwoty (...) zł (faktura k. 144). Dnia 29 stycznia 2021 roku wynajmujący dokonał korekty stawek czynszu za styczeń 2021 roku. Na skutek tego kwota należna do zapłaty na jego rzecz wyniosła 165,83 zł (faktura VAT k. 258). Dokumentację finansowo – księgową działalności powódki powadzi biuro – rachunkowe zeznania powódki k. 642-644). Powódka uzyskała wspa

[... tekst skrócony ...]