I UZP 4/11

Uchwała z dnia 12 grudnia 2011 r. I UZP 4/11 Przewodniczący SSN Bogusław Cudowski, Sędziowie SN: Beata Gudowska (sprawozdawca), Zbigniew Korzeniowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy z odwołania Stanisława G. przeciwko Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. o ustalenie stopnia niepełnosprawności, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego- Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie z dnia 7 lipca 2011 r. […] „Czy dopuszczalne jest wydanie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o reha- bilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r., nr 214, poz. 1407 z późn. zm.) oraz przepis § 15 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003 r., nr 139, poz. 1328 z późn. zm.) wobec osoby niepełnosprawnej posiadającej już jedno prawomoc- ne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności orzeczonej na trwałe, kolejnego orze- czenia uwzględniającego schorzenia o innym symbolu przyczyny niepełnosprawności i innym stopniu niepełnosprawności, niż to, które było objęte pierwszym orzecze- niem?” p o d j ą ł uchwałę: W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności można wymienić wiele symboli przyczyn niepełnosprawności uzasadniających zakwalifikowanie do różnych stopni niepełnosprawności, jeżeli taka potrzeba wynika ze wskazań ułatwiających funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej (art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm. w związku z § 5 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 13 oraz § 15 i 32 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospo- 2 darki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz.U. Nr 139, poz. 1328 z zm.). U z a s a d n i e n i e Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. stwier- dził w orzeczeniu z dnia 1 lutego 2006 r., że Stanisław G. jest osobą niepełno- sprawną w stopniu znacznym z powodu schorzeń narządu wzroku, oznaczonych symbolem „04-O", i że ta niepełnosprawność ma charakter trwały. W dniu 25 marca 2010 r. Stanisław G. wystąpił o wydanie nowego orze- czenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, wskazując dodatkowo na scho- rzenia słuchu oraz zaburzenia głosu i mowy oznaczone symbolem „03-L". Po- wiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził w dniu 17 czerwca 2010 r., że schorzenia z tego zakresu powodują trwałą niepełnospraw- ność w stopniu lekkim i nie wpływają na zaburzenie funkcji organizmu wniosko- dawcy w stopniu porównywalnym do schorzeń już ujętych w orzeczeniu, w związku z czym - powołując jako podstawę prawną § 32 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328 ze zm., dalej: rozporządzenie) - odmówił wydania orzeczenia. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie, zmie- niając zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., utrzymujące orzeczenie zespołu niższej instancji w mocy, wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. zaliczył Stanisława G. do lekkiego stop- nia niepełnosprawności z tytułu wady narządu słuchu „03-L" na stałe. Stwierdził, że wydanie takiego orzeczenia jest uzasadnione, mimo orzeczonej niepełno- sprawności w stopniu znacznym z tytułu schorzeń narządu wzroku, oznaczonych symbolem „04-L", na stałe. Jest także dopuszczalne, gdyż „żaden przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm., dalej: ustawa) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Spo- łecznej z dnia 15 lipca 2003 r. nie zabrania, aby zainteresowany legitymował się 3 dwoma orzeczeniami zaliczającymi go do różnych stopni niepełnosprawności z powodu poszczególnych schorzeń”. Przy rozpoznawaniu apelacji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zawierającej zarzut naruszenia § 13 ust. 2 pkt 9 oraz § 32 ust. 4 w związku z ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Spo- łecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Tar- nowie uznał, że istnieje budzące poważne wątpliwości zagadnienie dopuszczalności wydania przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności kolej- nego orzeczenia w zakresie już wcześniej orzeczonego stopnia niepełnosprawności, uwzględniającego schorzenie o innym symbolu przyczyny niepełnosprawności i in- nym stopniu niepełnosprawności niż to, które było objęte pierwszym orzeczeniem, i zagadnienie to przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności definiuje określoną osobę jako niepełnosprawnego. Poza tą formalną, nie ma innej definicji niepełno- sprawnego, gdyż nie obowiązuje już przepis o treści odpowiadającej pierwotnemu brzmieniu art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spo- łecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776), okre- ślający niepełnosprawnych jako osoby, których stan fizyczny, psychiczny lub umy- słowy trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza bądź uniemożliwia wypełnianie ról społecznych, a w szczególności zdolności do wykonywania pracy zawodowej. W obecnym brzmieniu ustawy, osobami niepełnosprawnymi są osoby, których niepeł- nosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepeł- nosprawnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.). Organami tymi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, które - działając na pod- stawie prawa - mogą wydawać orzeczenia tylko takiej treści, jaka została przewi- dziana w obowiązujących je przepisach. W tym wypadku są to art. 6b ustawy o reha- bilitacji zawodowej i społecznej w związku z wydanym na podstawie upoważnienia z art. 6c ust. 9 rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnospraw- ności. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełno- sprawności jest decyzją administracyjną (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Na- czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000 nr 2, poz. 47; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjne- go z dnia 7 lutego 2001 r., I SA 2585/00, z glosą M. Stahl, OSP 2002 nr 1, poz. 11 i uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grud- nia 2002 r., OPS 11/02, ONSA 2003 nr 3, poz. 86), więc orzeczeniem swym zespół orzekający w zakresie określenia niepełnosprawności jest związany (art. 110 k.p.a). Należy podkreślić, że zasada zaliczania osoby niepełnosprawnej do jednego tylko z trzech stopni niepełnosprawności (art. 1 pkt 1 ustawy) wyłącza jednoczesne istnienie w porządku prawnym orzeczeń ustalających niepełnosprawność tej samej osoby w różnym stopniu. Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma co do określenia stopnia niepełnosprawności moc wiążącą i decydujące znaczenie przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych; wydanie kolejnego orzeczenia, które ma dotyczyć ustalenia stopnia niepełnosprawności, już poprzednio ustalonego innym orzeczeniem ostatecznym, nie jest możliwe bez zmiany stopnia niepełnosprawności (art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a). Dwoistość w tej mie- rze - pomijając jej wadliwość konstrukcyjną - byłaby nie do pogodzenia choćby z warunkami uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej (art. 28 ustawy) oraz z wypełnieniem obowiązków wobec pracowników niepełno- sprawnych, np. wyliczenia czasu pracy (art. 15 ustawy), zwolnień od pracy z zacho- waniem prawa do wynagrodzenia (art. 20 ustawy). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że zakwalifikowanie do jednego ze stopni niepełnosprawności wyłącza wydanie w stosunku do tej samej osoby w tym samym stanie faktycznym kolejnego orzeczenia o zaliczeniu do innego stopnia nie- pełnosprawności. Wydanie orzeczenia, które dotyczy ustalenia stopnia niepełno- sprawności, już poprzednio ustalonego innym orzeczeniem ostatecznym, nie jest możliwe dopóty, dopóki nie nastąpi jego uchylenie lub zmiana w toku instancji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania (art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a). Stwierdzenie to prowadzi do negatywnej odpowiedzi na przedstawione przez Sąd Okręgowy pytanie, ze skutkiem utrzymania decyzji o odmowie wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, odpowiedź taka 5 spowodowałaby pominięcie zasługującego na uwzględnienie celu regulacji prawnych dotyczących osób niepełnosprawnych (por. art. 69 Konstytucji, Standardowe Zasady Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych, przyjęte podczas 48 sesji Zgroma- dzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych jako Rezolucja 48/96 oraz Deklarację Praw Osób Niepełnosprawnych z 9 grudnia 1975 r. lub Kartę Osób Niepełnospraw- nych - uchwałę Sejmu RP z 1 sierpnia 1997 r., Dz.U. Nr 50, poz. 475). Należy pamiętać, że przedstawione zagadnienie powstało dlatego, że zakwali- fikowanie zainteresowanego do jednego ze stopni niepełnosprawności nie wypełniło w całości obrazu zaburzenia funkcji jego organizmu oraz ograniczeń w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej, w związku zastrzeżeniem uczynionym w § 32 ust. 4 rozporządzenia, iż orzeczenie może zawierać więcej niż jeden symbol przyczyny niepełnosprawności, lecz nie więcej niż trzy symbole schorzeń, które w porównywalnym stopniu wpływają na zaburzenie funkcji organizmu. Orzeczenie ze- społu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności pełni wiele funkcji prawnych i społecznych. Orzeczenie, o którym mowa obejmuje jako całość orzeczenie o nie- pełnosprawności per se (art. 3 ust 1 ustawy), a jednocześnie stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy). Ma mieć więc treść określoną w art. 6b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, która - poza ustaleniem stopnia niepełnosprawności - powinna zawierać wskazania dotyczące między innymi odpowiedniego zatrudnienia, szkolenia, uczestnictwa w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki po- mocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, konieczności stałej lub długotrwa- łej opieki lub pomocy innej osoby itp. W granicach przedmiotu sprawy, w której przedstawiono rozstrzygane zagad- nienie, kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został założony właśnie w celu uzyskania potwierdzenia uprawnienia do aparatu słuchowe- go i związanej z jego zakupem ulgi podatkowej (art. 26 ust. 7a pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). To uprawnienie przysługuje osobie niepełnosprawnej nie tylko ze względu na orzeczony stopień niepełnosprawności, lecz przede wszyst- kim ze względu na wskazania, które poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - zgodnie z art. 6b ust. 3 ustawy i § 13 ust. 2 pkt 13 rozporzą- dzenia - powinny być zawarte w każdym orzeczeniu powiatowego zespołu. Wskaza- 6 nia te nie przynależą do poszczególnych standardów w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności; są od tych stopni niezależne i pozostają poza przed- miotem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dlatego w każdym czasie mogą być ponawiane w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów stano- wią ustalenia niedotyczące stopnia niepełnosprawności, wyrażone przez symbole schorzeń. W tym stanie rzeczy konieczne jest rozważenie znaczenia umieszczenia sym- boli schorzeń w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz możliwości zmiany orzeczenia w tym zakresie, gdy z art. 1 ustawy o rehabilitacji wy- nika, że przedmiotem rozstrzygnięcia (orzekania) w sprawie o ustalenie stopnia nie- pełnosprawności jest ustalenie, czy dana osoba jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, umiarkowanym lub lekkim (okresowo lub na stałe), bez wymagania wska- zania przyczyny niepełnosprawności. Zgodnie z hierarchią źródeł prawa, regulacja zawarta w akcie wykonawczym, wskazująca na symbole schorzeń, nie modyfikuje tak określonego przedmiotu orzekania i w konsekwencji o stopniu niepełnosprawno- ści decydują kryteria określone w art. 4 ustawy, natomiast symbole oznaczane są poza standardami kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności (por. art. 6c ust. 9 ustawy w związku z § 29-31 rozporządzenia). Stopień niepełnosprawności wyzna- czany jest przez standardy w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności, natomiast symbole przyczyny niepełnosprawności zawarte w orzeczeniu o niepełno- sprawności mają - zgodnie z określeniem § 32 ust. 3 rozporządzenia - odzwierciedlać rozpoznanie uszkodzenia lub choroby, która niezależnie od źródła jej powstania po- woduje zaburzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zainteresowanej. Oczywiste jest, że sym- bole schorzeń, o których mowa w § 32 ust. 4 rozporządzenia, mają dotyczyć takich schorzeń, które „w porównywalnym stopniu” do innych schorzeń wymienionych w orzeczeniu wpływają na zaburzenie funkcji organizmu, a nie przez porównanie do stopnia niepełnosprawności objętego poprzednim orzeczeniem. Należy zatem przy- jąć, że wskazanie symbolu schorzenia (grupy schorzeń) nie jest objęte trwałością decyzji administracyjnej. Potrzeba uzyskania zmiany wskazań mających ułatwić funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej nie wymaga wzruszenia orzeczenia o nie- pełnosprawności na potrzeby ustawy o rehabilitacji. Wniosek złożony w związku ze zmianą stanu zdrowia, uzasadniającą tylko nowe wskazania wynikające z innych niż 7 uwzględnione w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności przyczyn niepełnospraw- ności i uwzględnienie schorzeń o innym symbolu, nie uzasadnia odmowy wydania orzeczenia na podstawie § 15 ust. 3 rozporządzenia. We wniosku przewidzianym w § 15 rozporządzenia zainteresowany może powoływać się na zmianę stanu zdrowia niemającą wpływu na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a uwzględniając ten wniosek, można wymienić więcej niż jeden symbol przyczyn niepełnosprawności, które w porównywalnym stopniu powodują zaburzenia funkcji organizmu oraz ograni- czenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zaintere- sowanej, choćby mieściły się w różnych standardach w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności (§ 29-31 rozporządzenia). Trzeba podkreślić, że taki wniosek obejmuje uprawnienia wynikające ze statusu niepełnosprawnego (art. 3 ust. 2 ustawy), a nie z zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Wymagane w § 13 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia określenie w orzeczeniu symbolu przyczyny niepełnospraw- ności ma dać możliwość wyczerpującego i pełnego opisania stanu niepełnosprawno- ści, bez pomijania jakichkolwiek schorzeń, które w ogólnym obrazie powodują zabu- rzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej, zwłaszcza gdy ograniczenia są głębsze, niż wynika to z zali- czenia do stopnia niepełnosprawności, a mają znaczenie dla uprawnień wynikają- cych z innych ustaw. Rozważenie istnienia uzasadnionej społecznie konieczności ochrony interesu osób cierpiących z powodu wielu schorzeń, mieszczących się w różnych grupach ujętych symbolami przyczyn niepełnosprawności, które stanowią grupę słabszą, wy- magającą nie mniejszych, lecz dodatkowych uprawnień, ułatwień i udogodnień w celu funkcjonowania z równymi szansami, prowadzi w konkluzji do konieczności uzy- skania przez takie osoby nowej oceny obejmującej ogół schorzeń . Uwzględniając zaś, że orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności służy - poza ogólnym ce- lem korzystania z uprawnień do rehabilitacji i zatrudnienia określonych szczegółowo w ustawie - także celom szczególnym, to orzeczenie o stopniu niepełnosprawności może być uzupełnione przez wymienienie symboli przyczyn niepełnosprawności uza- sadniających zakwalifikowanie do różnych stopni niepełnosprawności, jeżeli taka po- trzeba wynika ze wskazań ułatwiających funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej (art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej w związku z § 5 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 2 pkt 13 oraz § 15 i 32 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W tym zakresie wszyst- kie przyczyny niepełnosprawności (schorzenia i ich symbole) należy traktować rów- 8 norzędnie i łącznie, bez względu na to, jaki stopień niepełnosprawności jest z nimi związany. Mając to na względzie, Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie. ========================================