I UZP 10/11

Uchwała z dnia 9 lutego 2012 r. I UZP 10/11 Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca), Sędziowie: SN Roman Kuczyński, SA Maciej Piankowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy z odwołania Artura H. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w C. o jednorazowe odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpie- czeń Społecznych w Częstochowie z dnia 30 listopada 2011 r. […] „Czy pracownik Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych?". p o d j ą ł uchwałę: Pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą prawnym, wykonujący pracę w oddziale Zakładu, może być pełnomocnikiem tego od- działu w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 87 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.). U z a s a d n i e n i e Sąd Okręgowy w Częstochowie rozpoznając apelację Andrzeja H. od wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie z 9 czerwca 2011 r., zapadłego w sprawie wszczętej odwołaniem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Postanowie- niem z 30 listopada 2011 r. przestawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie sformuło- wane następująco: czy pracownik oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie- będący radcą prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych? 2 W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy podał, że w tej sprawie organ rentowy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie upoważnił do występowania przed sądem w swoim imieniu pracowników wymienionych w pełno- mocnictwie, powołując się na art. 87 § 2 k.p.c., zgodnie z którym (zdanie pierwsze) pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobo- wości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzęd- nego. Sąd Okręgowy przytoczył treść art. 66 ust. 1, 67 ust. 1, 72, 73 ust. 1 i ust. 3 pkt 7, 83 ust.1, 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 460 § 1 k.p.c. a także § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 18, poz. 93), chodzi przy tym nie o paragrafy rozporządzenia lecz statutu, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia. Z przepisów tych Sąd wyprowadził wniosek, że aczkolwiek zadania określone w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubez- pieczeń społecznych (wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw) przypi- sane są Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, to jednak realizowane są one przez oddziały Zakładu, gdyż zarówno z art. 83 ust. 5 ustawy systemowej (zgodnie z któ- rym odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę), jak i z regulacji statuto- wych wynika, że zadania te realizuje oddział, który został wyposażony w zdolność sądową (art. 460 § 1 k.p.c.). W ocenie Sądu, zdaje się stąd wynikać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiadający osobowość prawną w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie posiada zdolności sądowej, „gdyż ta zarezerwowana jest wyłącznie dla konkretnego oddziału ZUS, przy czym gdyby przyjmować tożsa- mość oddziału i Zakładu jako osoby prawnej, to zupełnie bezprzedmiotowa byłaby regulacja art. 460 § 1 i art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. W konsekwencji wprawdzie oddział ZUS posiada zdolność sądową, to jednak nie wiąże się to z posiadaniem osobowości prawnej rozumieniu art. 87 § 2 k.p.c., która by pozwoliła na udzielenie pełnomocnic- twa pracownikowi.” Dalej Sąd Okręgowy podniósł, że Prezes Zakładu 6 marca 2008 r. upoważnił Dyrektora Oddziału ZUS w Częstochowie między innymi do reprezento- wania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu przed sądami powszech- nymi i Sądem Najwyższym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w zakresie powierzonym na podstawie innych ustaw z prawem udzielania dalszych 3 pełnomocnictw pracownikom oddziału. Upoważnienie to wydaje się Sądowi zbędne („jeśli nie wręcz nieuprawnione”) skoro z mocy art. 460 § 1 k.p.c. zdolność sądową w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma organ rentowy, przez który rozu- mie się jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń. Zdaniem Sądu Okręgowego, funkcja pracodawcy jest przypi- sana oddziałowi ZUS, a nie ZUS-owi jako osobie prawnej. Wniosek ten wyprowadził Sąd z treści § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (z którego wynika, że do kompetencji dyrektora oddziału należy wyko- nywanie czynności związanych z funkcją pracodawcy w granicach i na podstawie udzielonych umocowań), z treści wskazanego pełnomocnictwa udzielonego Dyrekto- rowi 6 marca 2008 r. a ponadto z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi 15 stycz- nia 2010 r. upoważniającego do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepi- sów Kodeksu pracy z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców dyrektora oddziału i głównego księgowego oddziału. Pracodawcą jest zatem podmiot nieposia- dający osobowości prawnej (oddział ZUS). Oddział ZUS jest „wewnętrznym praco- dawcą”. Oddział ZUS nie jest przedsiębiorcą. Sąd Okręgowy powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z 22 lutego 2011 r., II UK 290/11 (LEX nr 817531), zgodnie z którym zdolność procesowa organu ren- towego ma oparcie bezpośrednio w ustawie, a nie w pełnomocnictwie udzielonym przez Prezesa Zakładu, co oznacza również zdolność do udzielania pełnomocnictwa procesowego. Akceptując tę tezę Sąd Okręgowy stwierdził jednak, że jego zdaniem „Oddział ZUS może udzielać pełnomocnictw, jednak jedynie w granicach art. 87 § 1 a nie w granicach art. 87 § 2 k.p.c.”, chociaż Sąd Najwyższy wyraził ten pogląd w sprawie, w której pełnomocnictwo zostało udzielone pracownikowi a Sąd Najwyższy to zaakceptował. Sąd Okręgowy krytycznie omówił też wyrok Sądu Najwyższego z 16 czerwca 2009 r., I UK 24/09 (LEX nr 518067), w którym przyjęto dopuszczalność udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi oddziału ZUS. Zdolność sądowa oddziału, w ocenie Sądu Okręgowego, wbrew zaprezentowanemu w tym orzeczeniu poglądowi nie eliminuje ograniczeń w udzielaniu pełnomocnictw wynikających art. 86-87 k.p.c. Sąd Okręgowy zauważył także, że zgodnie z art. 331 k.c. do jednostek orga- nizacyjnych, niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (a można by do nich - w ocenie Sądu - zaliczyć oddział ZUS) stosuje się od- 4 powiednio przepisy o osobach prawnych. Nie może to jednakże dotyczyć reguł po- stępowania przed sądem. Na koniec Sąd przedstawiający zagadnienie prawne odwołał się do art. 379 pkt 2 k.p.c. i do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Naj- wyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III CZP 154/07 (OSNC 2008 nr 12, poz. 133), w myśl której występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowanie powodujący nie- ważność postępowania. Sąd Najwyższy rozważył, co następuje: Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych charaktery- zuje się daleko idącą specyfiką na tle nie tylko zwykłego postępowania cywilnego ale też na tle innych postępowań odrębnych, w tym postępowania w sprawach z zakresu prawa pracy uregulowanego w tym samym Dziale III Księgi pierwszej Części pierw- szej Kodeksu postępowania cywilnego. Specyfika ta wiąże się przede wszystkim z tym, że postępowanie cywilne przed sądem - co nietypowe - inicjowane jest odwoła- niem od decyzji zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie admini- stracyjne toczy się rzecz jasna wedle reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Strony tego postępowania przekształcają się w razie wniesienia odwołania w strony postępowania cywilnego. Odmienność reguł procedury admini- stracyjnej w stosunku do regulacji postępowania cywilnego sprawia, że przekształce- nie to nie jest proste, czemu ustawodawca starał się zaradzić, wprowadzając prze- pisy o postępowaniu odrębnym. W przepisach tych, między innymi, wprowadzono odrębną definicję stron postępowania. Są nimi - zgodnie z art. 47711 § 1 k.p.c. - ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, organ rentowy i zainteresowany. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy tylko organu rentowego. Organy rentowe w art. 476 § 4 k.p.c. zostały zdefiniowane jako jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz or- gany emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne orga- ny wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości właściwe do wydawania decyzji w sprawach określonych w art. 476 § 2. Definicja obejmuje także 5 Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W myśl art. 460 § 1 k.p.c. tak określony organ rentowy ma zdolność sądową i procesową. Wprowadzenie jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do definicji organu rentowego miało niewątpliwie uzasadnienie praktyczne, zważywszy na liczbę spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz charakterystykę drugiej strony postępowań w tych sprawach, jaką jest ubezpieczony, najczęściej osoba starsza lub chora. Sprawiło to jednak powstanie dysonansu, jako że zaskarżone do sądu powszechnego decyzje wydaje w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej jakim, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jego jednostka organizacyjna - według termi- nologii k.p.c. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach z zakresu ubez- pieczeń społecznych to Zakład Ubezpieczeń Społecznych (a nie jego jednostka or- ganizacyjna) jest traktowany jako organ administracji publicznej. Terenowe jednostki organizacyjne Zakładu nie występują w roli samodzielnych organów administracyj- nych. Ich kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych wypływają z upo- ważnienia do działania w imieniu ZUS jako całości. Tak przyjmuje Naczelny Sąd Ad- ministracyjny w swym orzecznictwie, w którym na szczególną uwagę zasługuje wyrok z dnia 22 marca 2007 r., II GSK 359/06 (LEX nr 321271) i wyrok z dnia 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/04 (LEX nr 322769). Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpie- czeń Społecznych nie mają również samodzielności w rozumieniu prawa material- nego: cywilnego i ubezpieczeń społecznych. Osobowość prawną w rozumieniu art. 33 k.c. ma Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest bowiem jednostką organizacyjną, której przepis szczególny przyznał osobowość prawną. Przepisem tym jest art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mające pochodne kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych nie są jednostkami organizacyjnymi niebędą- cymi osobami prawnymi lecz terenowymi jednostkami organizacyjnymi osoby praw- nej (art. 67 ust. 1 ustawy systemowej). Nie są to jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi mającymi zdolność sądową (a w konsekwencji też zdolność pro- cesową) wymienionymi w art. 64 § 11 k.p.c. Nie została im bowiem przyznana zdol- ność prawna. Do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy, mię- dzy innymi, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy systemowej). Zatem to Zakład jako całość jest organem rentowym decydującym w sprawach świadczeń. To Zakład wydaje decyzje (art. 83 ustawy systemowej). Uprawnienie jego jednostek terenowych do wydawania decyzji 6 w sprawach świadczeń wymienione jest dopiero w § 10 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpie- czeń Społecznych (Dz.U. Nr 18, poz. 93) wydanego na podstawie upoważnienia za- wartego w art. 74 ust. 5 ustawy systemowej, w myśl którego w statucie podlega ure- gulowaniu, między innymi, zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Jednocześnie z tego samego statutu (§ 2 ust. 1) wynika, że kompetencja pracowników Zakładu do wydawania decyzji wypływa z upoważnienia udzielonego przez Prezesa Zakładu, a terenowe jednostki organizacyjne służą do realizacji zadań należących do Prezesa (§ 2 ust. 3 pkt 2). Przepis art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c.zawierający definicję organu rentowego odsyła do przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie określenia jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwych do wydawania decy- zji w sprawach świadczeń (które to jednostki są w jego rozumieniu organami rento- wymi). Analiza tego przepisu w zestawieniu z przedstawionymi przepisami ustawy systemowej prowadzi do wniosku, że z materialnoprawnego punktu widzenia orga- nem rentowym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający poprzez swoje jed- nostki terenowe (oddziały) a jednostki te są organami rentowymi tylko w sensie pro- ceduralnym. Ten dysonans zauważony został w doktrynie (por. D.E. Lach [w:] Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych - Komentarz pod redakcją B. Gudow- skiej i J. Strusińskiej-Żukowskiej, Warszawa 2011, s. 696). Oddziały Zakładu Ubez- pieczeń Społecznych z woli ustawodawcy są zatem stroną postępowania cywilnego tylko w znaczeniu funkcjonalnym i techniczno-procesowym. Prawa i zobowiązania, o których rozstrzyga się w tym postępowaniu, nie dotyczą oddziałów lecz Zakładu a oddziały działają jedynie w granicach przyznanych im przez Prezesa kompetencji. Ich samodzielność ma tylko procesowy charakter. Wyraża się ona między innymi w kompetencji ustanowienia pełnomocnika procesowego. Tak zostało przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 5 sierpnia 2005 r., II UZ 48/05, OSNP 2006 nr 11-12, poz. 196) i wyrok z dnia 8 stycznia 2008 r., I UK 172/07, OSNP 2009 nr 3-4, poz. 51). W sensie materialnoprawnym pełnomocnicy ci działają jednak na rzecz Zakładu, który wydał zaskarżoną decyzję i jest stroną stosunku prawnego, na tle którego toczy się spór rozpoznawany w postępowaniu cywilnym. Dopuszczalność ustanowienia pracownika pełnomocnikiem procesowym zo- stała powiązana w art. 87 § 2 k.p.c. z wymienionymi w nim cechami strony. Są nimi 7 osobowość prawna lub status przedsiębiorcy. Można pominąć w rozważaniach przedsiębiorcę, którym niewątpliwie nie jest ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani jego oddział. Zakład jest natomiast osobą prawną. Ponieważ Zakład będący osobą prawną jest stroną w znaczeniu materialnoprawnym, prowadzi to do wniosku, że pracownik Zakładu może być pełnomocnikiem organu rentowego. Wniosek ten jest tym bardziej usprawiedliwiony jeśli zważyć na okoliczność, że oddział Zakładu (strony w znaczeniu techniczno-procesowym) nie jest pracodawcą a zatem pracow- nicy w nim zatrudnieni są pracownikami osoby prawnej - Zakładu. To Prezes Zakładu na mocy art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy systemowej spełnia funkcje pracodawcy w rozu- mieniu przepisów Kodeksu pracy. Uprawnienia w zakresie funkcji pracodawcy wy- pływają jedynie dyrektorom oddziałów z upoważnień udzielonych przez Prezesa. To organ rentowy w znaczeniu materialnoprawnym zatrudnia pracowników a organ ren- towy w ujęciu procesowym (oddział) nie jest pracodawcą a zatem jeśli ustanawia pełnomocnikiem pracownika, to jest to pracownik osoby prawnej. Dopuszczenie takiej wykładni art. 87 § 2 k.p.c. pozwala na usunięcie przedstawionych niespójności konstrukcyjnych w regulacjach prawnych dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są sprawami cywilnymi jedynie w znaczeniu formalnym (art. 1 k.p.c.). Włączenie tych spraw do spraw cywilnych ma głębokie uzasadnienie spo- łeczne, gdyż tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym możliwa jest pełna ochrona praw ubezpieczonych. Te względy stanowiły też - jak wyżej wska- zano - uzasadnienie dla specyficznego uregulowania pojęcia strony postępowania. Ich zaprzeczeniem byłaby taka wykładnia przepisu art. 87 § 2 k.p.c., która prowadzi- łaby do niezrozumiałego utrudnienia prowadzenia postępowania. Celem wprowadze- nia dopuszczalności ustanowienia pełnomocnikami pracowników - obok i niezależnie od możliwości ustanowienia pełnomocnikami adwokatów i radców prawnych - było niewątpliwie prowadzenie postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach typowych i niezbyt skomplikowanych prawnie przy udziale osób obeznanych z ich meritum jako zajmujących się ich prowadzeniem (przede wszystkim w ich przedsą- dowym toku) z racji zatrudnienia przez stronę. Wykładnia funkcjonalna - w ocenie Sądu Najwyższego - wspiera zatem przedstawioną wykładnię systemową przepisu art. 87 § 2 k.p.c., prowadzącą do udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie ujęte w postanowieniu Sądu Okręgowego w Częstochowie. Z tych względów Sąd Najwyższy podjął powyższą uchwałę. ========================================