I USKP 41/24

SN
I USKP 41/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 maja 2024 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Renata Żywicka (przewodniczący, sprawozdawca)
‎
SSN Zbigniew Korzeniowski
‎
SSN Agnieszka Żywicka
w sprawie z odwołania S. J.
‎
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
‎
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
‎
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
‎
Społecznych w dniu 21 maja 2024 r.,
‎
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
‎
z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt III AUa 158/22,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Dwiema decyzjami z dnia 26 maja 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie ponownie ustalił wysokość emerytury policyjnej oraz renty inwalidzkiej S. J. od dnia 1 października 2017 r.
S. J. złożył odwołania od powyższych decyzji. Wniósł o ich zmianę w całości przez przyznanie świadczenia emerytalnego oraz renty inwalidzkiej w dotychczasowej wysokości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na odwołania organ rentowy wniósł o ich oddalenie, a także o zasądzenie od ubezpieczonego kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., VI U 742/19, Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim zmienił zaskarżone decyzje w ten sposób, że przyznał wnioskodawcy prawo do ustalenia wysokości emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej, z pominięciem art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.), od 1 października 2017 r. i zasądził od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie na rzecz wnioskodawcy 360 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że S. J. urodził się w dniu 15 października 1958 r. Od 30 września 1981 r. rozpoczął pełnienie służby jako kontroler Granicznego Punktu Kontrolnego w K. w L. Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza. Od 1 listopada 1984 r. do 30 listopada 1989 r. pełnił służbę jako kontroler Granicznego Punktu Kontrolnego w Kostrzynie. Następnie od 1 grudnia 1989 r. pełnił służbę w
[…]
Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza jako kontroler grupy operacyjnej - kontroler Granicznego Punktu Kontrolnego w K. Od 11 kwietnia 1991 r. służył w Ośrodku Szkoleniowym WOP jako kontroler Granicznego Punktu Kontrolnego w K. Został zwolniony 15 maja 1991 r. z zawodowej służby wojskowej z powodu przejścia do innej służby państwowej. Dnia 15 maja 1991 r. został przyjęty do Straży Granicznej. Ubezpieczony był kontrolerem paszportowym, sprawdzał legalność przekraczania granicy. Kontrolował przejście drogowe i kolejowe. Pełnił funkcję dowódcy zmiany przejścia granicznego. S. J. zajmował się wyłącznie zagadnieniami związanymi z przekraczaniem granicy. Do obowiązków odwołującego należała kontrola i weryfikacja dokumentów - paszportów i dowodów osobistych - okazywanych podczas przekraczania granicy państwowej. Nadto kontrolował także samochody osobowe pod kątem nielegalnego przewozu towarów i przekraczania granicy. Po 31 lipca 1990 r.  ubezpieczony wykonywał taką samą pracę.
W informacji o przebiegu służby Instytutu Pamięci Narodowej Nr
[…]
z dnia 1 marca 2017 r. stwierdzono, że w okresie od 30 września 1981 r. do 31 lipca1990 r. S. J. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na dzień 1 października 2017 r. ubezpieczony posiadał łącznie staż w wysokości 23 lat, 4 miesięcy i 18 dni z tytułu służby. Okres od 30 września 1981 r. do 31 lipca 1990 r. (8 lat, 10 miesięcy i 1 dzień) został zaliczony z przelicznikiem stanowiącym 0,0% wymiaru.
Sąd Okręgowy uznał odwołania ubezpieczonego za uzasadnione. Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwalonymi już poglądami sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno, co do faktów jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (m.in postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2011 r., II UZP 10/11 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20). Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą więc wiązać sądu, do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka argumentacja jest uzasadniona tym bardziej, że w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych nie obowiązują ograniczenia dowodowe, odmiennie niż w postępowaniu przed organem rentowym, a zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy k.p.c., w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wystarczy pełnić służby w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy dezubekizacyjnej, ale służba ta musi mieć cechy „służby na rzecz totalitarnego państwa”. Sąd Okręgowy powołał się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sąd Najwyższego w sprawie III UZP 1/20 gdzie wskazano, iż kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Sąd Najwyższy zauważył, że nie można generalizować i przyjmować, że każdy funkcjonariusz działał na rzecz państwa totalitarnego, gdyż kłóci się to z ideą sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości, opierającej się na indywidualnej winie i pozostającej w opozycji wobec odpowiedzialności zbiorowej. Literalne brzmienie ustawy z 2016 r. nie zakłada żadnego rozróżnienia pomiędzy funkcjonariuszami, którzy w rzeczywistości dopuścili się czynów przestępczych lub podejmowali działalność przeciwko demokratycznej opozycji oraz — tymi, którzy jedynie należeli, na przykład do personelu technicznego lub wykonywali czynności czysto administracyjne, choćby sporna interpretacja wynikała wprost z wykładni językowej normy zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy z 1994 r.
Sąd Okręgowy wskazał, że z informacji IPN wynika, iż jako służbę na rzecz totalitarnego państwa zakwalifikowano okres od 30 września 1981 r. do 31 lipca 1990 r. obejmujący okres służby ubezpieczonego w Brygadach Wojsk Ochrony Pogranicza i pracy w charakterze kontrolera w GPK. W konsekwencji powyższego organ rentowy, opierający się wyłącznie na informacji uzyskanej z IPN, uznał ubezpieczonego za osobę pełniącą służbę na rzecz totalitarnego państwa, co skutkowało obniżeniem mu należnej emerytury i renty. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z akt IPN nie wynika, aby działalność ubezpieczonego w spornym okresie polegała na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów czy jakimkolwiek łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Jak wynika z dokumentów osobowych oraz zeznań ubezpieczonego, przez cały okres pracy w GPK był kontrolerem ruchu granicznego. Zajmował się głównie zagadnieniami związanymi z przekraczaniem granicy, kontrolował dowody osobiste, paszporty. Sprawdzał samochody pod kątem nielegalnego przekraczania granicy. Ubezpieczony wskazał, że nie miał żadnych obowiązków politycznych. Nie dopuścił się żadnych niegodnych zachowań. Do jego obowiązków należały włącznie czynności w zakresie zabezpieczenia polskiej granicy państwowej w rejonach przejść granicznych. Taką pracę wykonywał przez cały okres służby w WOP.
Zdaniem Sądu
meriti
, zgromadzone w aktach spraw dowody nie wskazują, że wnioskodawca w spornym okresie miał kontakt z tajnymi współpracownikami, brał udział w tłumieniu demonstracji, zamieszek, wykonywał czynności przeciwko opozycji demokratycznej, kościołowi, obywatelom. Wobec odwołującego nie toczyły się żadne postępowania karne i dyscyplinarne w związku z pełnioną służbą. Ubezpieczony nie podejmował jakichkolwiek czynności, które mogłyby zostać negatywnie odebrane, w kontekście naruszeń praw obywatelskich i wolnościowych. Sąd Okręgowy podkreślił, że ubezpieczony kontynuował zatrudnienie w Służbie Granicznej, a co za tym idzie miał pełne prawo do uznania, że będzie traktowany w taki sam sposób jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 r. a w szczególności także ci, którzy podjęli służbę po dacie 31 lipca 1990 r. Co więcej zakres obowiązków ubezpieczonego nie uległ zmianie, dalej wykonywał takie same czynności, jak w ramach służby w WOP.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ rentowy nie udowodnił, aby wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu legalnej definicji zawartej w tzw. ustawie lustracyjnej. Skoro zatem służba wnioskodawcy nie spełniała kryteriów służby na rzecz totalitarnego państwa nie było żadnych podstaw do ponownego przeliczania świadczeń na podstawie art. 15c i 22a ustawy. Z tych względów zaskarżone decyzje jako nieprawidłowe podlegały zmianie.
Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., III AUa 158/22, Sąd Apelacyjny - Sąd  Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie po rozpoznaniu apelacji organu rentowego zmienił zaskarżony wyrok i oddalił odwołanie oraz zasądził od wnioskodawcy na rzecz Dyrektora Zakładu Emerytalno- Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie kwotę 420 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.
Sąd Apelacyjny zauważył, że mimo istotnych ograniczeń materiału dowodowego, Sąd Okręgowy mógł dokonać prawidłowej oceny materiału dowodowego, czego jednak nie uczynił. W realiach niniejszej sprawy prawidłowo ustalone zostało, że odwołujący w okresie od 30 września 1981 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w jednostkach wymienionych w art. 13b, konkretnie w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret 8 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd Apelacyjny dodatkowo ustalił na podstawie akt personalnych ubezpieczonego, że ubezpieczony od 25 września 1980 r. do 30 sierpnia 1981 r. był kadetem Szkoły Chorążych WOP w K. Po ukończeniu rocznej nauki zdał egzamin dyplomowy z wynikiem „dobrze” i otrzymał tytuł Technik kryminalistyki w zakresie specjalności „służba specjalna”. Na mocy rozkazu personalnego [...] z 28 sierpnia 1981 r. przynależał do korpusu osobowego oficerów ochrony pogranicza w grupie zwiadowczej o nr specjalności wojskowej […]. Rozkazem Dowódcy Brygady […] z 17 listopada 1981 r. zaliczono go do korpusu WSW o nr specjalności wojskowej
‎
XXI-1, zaś wskutek rozkazu Dowódcy Brygady nr […] z 2 listopada 1984 r. został ponownie zaliczony do korpusu ochrony pogranicza w grupie zwiadowczej o specjalności […]. Zmiany specjalności wojskowej dokonano na podstawie załącznika do rozkazu nr […] Szefa SGWP z dnia 31 października 2009 r. Po ukończeniu Szkoły Chorążych WOP do 30 września 1980 r. ubezpieczony pozostawał w dyspozycji Dowództwa WOP (L. Brygady WOP) i został skierowany do służby jako kontroler GPK w K., zaś od 1 listopada 1984 r. został przeniesiony na stanowisko kontrolera GPK K.
W opinii okresowej wystawionej na zakończenie Szkoły Chorążych WOP (centrum Szkolenia WOP), tj. za okres od 25 września 1980 r. do 20 września 1981 r., choć ogólnie była ona niezbyt pochlebna  i wskazywała na brak uczciwości i rzetelności czy sumienności, skłonności do nadużywania stanowiska i zasług dla korzyści osobistych, brak prawdomówności a także arogancki stosunek do kolegów przy jednoczesnym taktownym podejściu do przełożonych, wskazano jako jego zalety m.in., że „S. J. należy do PZPR i ZSMP, a także „reprezentował postawę zgodną z ideałami socjalizmu. Negował siły występujące przeciwko socjalizmowi. Jako członek PZPR stosunkowo mało angażował się w pracy partyjnej i społeczno-politycznej. Rozumie klasową i ideową więź z krajami socjalistycznymi oraz potrzebę krzewienia i umacniania braterstwa broni. Jego postawa patriotyczna wyraża się we wywiązywaniu się z obowiązków służbowych, poszanowania dla tradycji, uznawania współczesnych aspiracji narodu. Posiada naukowe przekonanie do rzeczywistości społeczno-przyrodniczej, które wyraża się w całokształcie postępowania we wszystkich okolicznościach życiowych. Brak u niego umiejętności właściwego oddziaływania ideowego na otoczenie.
Kolejne opinie okresowe i specjalne już były wyłącznie pozytywne. Opinia okresowa za okres od 1 października 1981 r. do 31 grudnia 1983 r. wskazuje, że ubezpieczony „charakteryzuje się wysoką ideowością socjalistyczną. W swoim postępowaniu służbowym i poza służbą kieruje się zasadami patriotyzmu i internacjonalizmu. Posiada skrystalizowany światopogląd materialistyczny i przejawia zaangażowanie w działalności społeczno-politycznej. W podobnym duchu sformułowano opinię okresową za okres od 1 stycznia 1984 r. do 31 grudnia 1988 r.
W piśmie z 2 maja 1986 r. ubezpieczony zwracał się do Dowódcy L. brygady Wojsk Ochrony Pogranicza o przeniesienie z GPK w Kostrzynie do GPK G. ze względu na ciężkie warunki mieszkaniowe i niezrealizowanie obietnic przydzielenia innego mieszkania w roku 1986.
Sąd Apelacyjny ustalił ponadto, że Wojska Ochrony Pogranicza pełniąc liczne funkcje wspólne dla obronności i wywiadu kilkukrotnie przechodziły spod nadzoru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do Ministerstwa Obrony Narodowej i z powrotem. W 1971 r. Wojska Ochrony Pogranicza powróciły do resortu spraw wewnętrznych na podstawie decyzji nr […] Prezydium Rządu z 31 lipca 1971 r. W związku z ponownym podporządkowaniem WOP MSW, minister spraw wewnętrznych zarządzeniem organizacyjnym
[…]
z 18 grudnia 1971 r. rozwiązał z dniem 1 stycznia 1972 r. Zarząd Kontroli Ruchu Granicznego. Na mocy tego zarządzenia Dowództwo WOP przejęło kontrolę ruchu granicznego, ochronę przejść granicznych, operacyjną ochronę rybołówstwa dalekomorskiego oraz statystykę ruchu granicznego. GPK zostały podporządkowane dowódcy WOP wraz ze stanowiskami etatowymi z Wydziału Kontroli Ruchu Granicznego. Na stan WOP przeszły stany osobowe GPK A (funkcjonariusze, żołnierze zawodowi, pracownicy cywilni).
Sąd Apelacyjny ustalił ponadto, że w trakcie pracy w Zwiadzie WOP w Granicznej Placówce Kontrolnej (GPK) ubezpieczony wykonywał wszystkie przypisane mu przepisami prawa obowiązki. GPK była pododdziałem granicznym powołanym do operacyjnego zabezpieczenia określonych przejść granicznych i obiektów, rozpoznania i filtracji osób przekraczających granicę państwa. Ubezpieczony z racji zajmowanych stanowisk brał udział w czynnościach kontrolnych, ujawniał przemyt i nieścisłości dokumentów na co wprost wskazują przytoczone dokumenty z jego akt osobowych przekazanych przez IPN i jego zeznania przed Sądem.
Sąd drugiej instancji przypomniał, że w PRL obowiązywała cenzura, za przemyt uznawano także dostarczanie literatury zabronionej z powodów ideologicznych czy ulotek politycznych niezgodnych z linią PZPR. Zaś (niewątpliwie uzasadniony) wniosek o możliwość przeniesienia w celu uzyskania większego mieszkania, wskazuje na mimo wszystko istotnie lepszą sytuację lokalową służb chroniących interesy państwa komunistycznego od zwykłych obywateli. Przez 3 lata służby ubezpieczony korzystał z lokalu służbowego i - jak wynika z adnotacji jego przełożonych na wniosku - w tym samym roku miał uzyskać mieszkanie odpowiadające potrzebom jego rodziny. W tym czasie liczne rodziny w podobnej sytuacji czekały znacznie dłużej na możliwość zakupu (nie uzyskania) mieszkania spółdzielczego. Fakt, że obecnie także funkcjonariusze mundurowi mogą korzystać z mieszkań służbowym nie może przysłaniać kontrastowo różnego charakteru obecnego i komunistycznego państwa, jakim Polska była przed 1989 r. Obecnie funkcjonariusze ci chronią bezpieczeństwo obywateli, ich prawa i dobra, a w poprzedniej epoce chronili przede wszystkim interes państwa, które istotę swego przetrwania widziało przede wszystkim w ograniczaniu praw obywateli, kontroli ich przemieszczania się i uzyskiwanych - także przez granice - dóbr niedostępnych w czasach kryzysu lat osiemdziesiątych.
Sąd drugiej instancji zaakcentował, że przepisy art. 15c i 22a w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej są jasne w swej treści, a ich wykładnia językowa wskazuje wprost, że służbą na rzecz totalitarnego państwa była, zgodnie z definicją legalną sformułowaną w art. 13b ust. 1, każda służba pełniona w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w jednej z wymienionych w tym przepisie instytucji i formacji, w tym - w Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza. W ocenie Sądu odwoławczego wzmiankowany przepis art. 13b ust. 1 zawiera definicję legalną pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”, odnosząc ją właśnie do służby w wymienionych w przepisie jednostkach we wskazanym tam okresie. Sąd drugiej instancji nie znalazł podstaw do odwoływania się w tym przypadku do słownikowego znaczenia przedmiotowej frazy, czy tym bardziej - sięgania po wykładnię systemową lub celowościową, których zastosowanie jest uprawnione co do zasady w sytuacjach, gdy wykładnia leksykalna pozostawia wątpliwości co do sposobu zastosowania normy prawnej, niemniej jednak z uwagi na treść uchwały Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. (III UZP 1/20) przeprowadził stosowną analizę.
Sąd Apelacyjny podzielił i przyjął za własne ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do samego faktu pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa PRL. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie podzielił jednak ustaleń, że ubezpieczony w okresie tej służby nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, a jego działania nie były wymierzone w prawa człowieka, opozycję demokratyczną czy inne podmioty i wartości podlegające prześladowaniu w okresie rządów komunistycznych w Polsce.
W ocenie Sądu drugiej instancji Wojska Ochrony Pogranicza pełniąc liczne funkcje wspólne dla obronności i wywiadu kilkukrotnie przechodziły spod nadzoru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do Ministerstwa Obrony Narodowej i z powrotem. W 1971 r. Wojska Ochrony Pogranicza powróciły do resortu spraw wewnętrznych na podstawie decyzji nr […] Prezydium Rządu z 31 lipca 1971 r. W związku z ponownym podporządkowaniem WOP MSW Minister Spraw Wewnętrznych zarządzeniem organizacyjnym
[…]
z 18 grudnia 1971 r. rozwiązał z dniem 1 stycznia 1972 r. Zarząd Kontroli Ruchu Granicznego. Na mocy tego zarządzenia Dowództwo WOP przejęło kontrolę ruchu granicznego, ochronę przejść granicznych, operacyjną ochronę rybołówstwa dalekomorskiego oraz statystykę ruchu granicznego. GPK zostały podporządkowane dowódcy WOP wraz ze stanowiskami etatowymi z Wydziału Kontroli Ruchu Granicznego. Na stan WOP przeszły stany osobowe GPK (funkcjonariusze, żołnierze zawodowi, pracownicy cywilni).
W zakresie pracy operacyjnej Zarząd
[…]
Dowództwa WOP został podporządkowany zarządzeniem MSW nr
[…]
z 12 stycznia 1961 r. Departamentowi
[…]
(Kontrwywiad) MSW. Na mocy tego zarządzenia dyrektor Departamentu
[…]
MSW wydawał wytyczne pracy operacyjnej, zaś organy kontroli ruchu granicznego zostały podporządkowane Zarządowi
[…]
Dowództwa WOP (Zwiadowi). Zarząd
[…]
WOP został także zobowiązany do zreorganizowania systemu kontroli ruchu granicznego w celu powiązania go z całokształtem potrzeb operacyjnych. Kontrolę ruchu granicznego mieli prowadzić funkcjonariusze znający zarówno zasady pracy operacyjnej, jak i kontrolerskiej. Organy Zwiadu WOP miały prowadzić pracę operacyjną na podstawie instrukcji operacyjnych SB.
W ocenie Sądu Apelacyjnego przy dokonywaniu ustaleń faktycznych możliwe było poczynienie ustaleń nie tylko w oparciu o zeznania ubezpieczonego. Sąd Apelacyjny dokonał ich na podstawie akt osobowych ubezpieczonego i obowiązujących w spornym okresie aktów prawnych. Same akta osobowe ubezpieczonego z okresu służby w aparacie bezpieczeństwa PRL dołączone na płycie CD do akt sądowych w powiązaniu z zakresem działania jednostki, w której ubezpieczony pracował, dawały podstawy do wydania odmiennego wyroku, wskazywały bowiem na odmienny charakter zaangażowania ubezpieczonego w realizację interesów władzy komunistycznej niż ten, jaki on sam przedstawia.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w świetle zebranego materiału dowodowego niezgodny z prawdą jest podnoszony przez ubezpieczonego argument, że on osobiście nie przyczynił się w żaden sposób do naruszania praw człowieka. Również ze względu na to, że działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy, czyny poszczególnych funkcjonariuszy z pozoru jedynie nieszkodliwe i nieistotne tworzyły opresyjny system, w którym dopuszczano się też czynów zbrodniczych. Z tych też powodów ustalanie indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych funkcjonariuszy jest, zdaniem Sądu drugiej instancji, zarówno bardzo utrudnione jak i niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych działań funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za bezprawny. Tym samym, zdaniem Sądu Apelacyjnego, już samo zgłoszenie gotowości do służby w tym aparacie, często motywowane uzyskaniem korzyści materialnych i przywilejów np. mieszkaniowych jak w przypadku ubezpieczonego, musiało się wiązać ze świadomością uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania dalszego funkcjonowania reżimu totalitarnego. Sam ten fakt, niezależnie od oceny indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał w przekonaniu Sądu Apelacyjnego uznanie aktywności służbowej ubezpieczonego za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Co też istotne, ustalanie indywidualnych przewinień na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum IPN jest wysoce utrudnione, ze względu chociażby na fakt, że dokumenty organów bezpieczeństwa państwa, zwłaszcza na przełomie lat 1989 - 1990, były niszczone na masową skalę oraz zważywszy na to, że nie wszystkie działania przestępcze znalazły odzwierciedlenie w dokumentach organów.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, należy zwrócić również uwagę, że zastosowanie znowelizowanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie prowadzi do pozbawienia byłych funkcjonariuszy prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego w ogóle (jak w przypadku funkcjonariuszy, którym udowodniono przestępstwo), a jedynie do zmniejszenia ich do określonego pułapu, w niniejszym przypadku - średniego świadczenia emerytalnego otrzymywanego w Polsce. Przedmiotowe przepisy doprowadziły zatem jedynie do limitowania wysokości tych świadczeń do poziomu świadczeń pobieranych przez większość osób wykonujących przed 1990 rokiem pracę w ramach powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, tj. poza systemem dotyczącym służb mundurowych. Ustawa wprowadziła bowiem zasadę, że obniżona emerytura policyjna nie może być wyższa, niż średnia kwota emerytury przysługującej z tytułu opłacania składek w powszechnym systemie ubezpieczenia społecznego (art. 15c ust. 3 ustawy).
Sąd odwoławczy nie zgodził się również z argumentacją wskazującą na zaistnienie na skutek stosowania przedmiotowych przepisów, tzw. podwójnej represji wobec byłych funkcjonariuszy SB, czy też sprzeniewierzeniu się przez organy ustawodawcze zasadzie zakazu „podwójnego ukarania”. Wprowadzenie w 2016 r. kolejnych przepisów zwanych „dezubekizacyjnymi” prowadziło bowiem jedynie do pełniejszej realizacji zamierzenia pozbawienia byłych funkcjonariuszy reżimu komunistycznego przywilejów, należnych im niesłusznie ze względu na świadome uczestniczenie w aparacie bezpieczeństwa państwa totalitarnego. Zapewne w wielu przypadkach należne im świadczenia, nawet pomimo ich limitowania kolejno wprowadzanymi przepisami, w dalszym ciągu przewyższają świadczenia osób, które pomimo, w wielu przypadkach, brutalnych represji, podejmowały czynną walkę o obalenie systemu komunistycznego, co ostatecznie przed ponad trzydziestoma laty dało obywatelom wolnej Rzeczypospolitej Polskiej możliwości rozwoju i kształtowania swego dobrobytu w ramach ustroju demokratycznego państwa prawa. Osoby te były pozbawiane pracy i nie miały możliwości wypracowania sobie choć średnich świadczeń z ubezpieczenia społecznego abstrahując już od przypadków pozbawienia wolności czy też życia.
Z dokumentacji osobowej wynika, że ubezpieczony był zainteresowany pracą w Zwiadzie WOP a także pracą operacyjną (uzyskał stosowną specjalizację). Chociażby mając na uwadze powyższe należałoby negatywnie ocenić indywidualne czyny ubezpieczonego pełniącego służbę w takich jednostkach, wiedząc czym one się zajmowały. Sąd Okręgowy jednak nie chciał tego dostrzec, stwierdzając, że ubezpieczony nie wykonywał jakichkolwiek czynności, które mogłyby zostać uznane za łamanie praw i naruszanie wolności człowieka, a także, że brak dowodów by ubezpieczony kiedykolwiek podjął pracę typowo operacyjną.
Również zeznania ubezpieczonego odnośnie samej pracy w Zwiadzie WOP należało oceniać z dużą ostrożnością mając na uwadze zainteresowanie ubezpieczonego korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem jak i sam charakter tej formacji. Zwiad WOP nie był formacją o charakterze czysto policyjnym lub wojskowym, zajmującą się jedynie zwalczaniem przemytu lub kontrolą ruchu granicznego albo ochroną nienaruszalności granic. Zwiad WOP był ważnym elementem w systemie organów bezpieczeństwa, stworzonym głównie w celu ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r., a jego działalność do 1990 r. - podobnie jak MBP, SB, WSW - wiązała się złamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Zwiad WOP podporządkowano w zakresie pracy operacyjnej Departamentowi II MSW, a system kontroli ruchu granicznego skonstruowano tak aby przede wszystkim zaspokoić potrzeby operacyjne MSW związane ze zwalczaniem opozycji politycznej, Kościoła i innych związków wyznaniowych oraz działalności wywiadowczej na rzecz NATO czy wykrywaniem przemytu „wrogiej” literatury i dokumentów. Nie można zapominać, że jednostki, w których służbę pełnił ubezpieczony służyły także zachowaniu radzieckiej dominacji na terenie Państwa Polskiego wyrażającej się w sprawowaniu rządów przez partię komunistyczną i braku demokratycznego systemu politycznego jak również w narzucaniu ideologii marksizmu-leninizmu we wszystkich obszarach życia społecznego. Ubezpieczony służbę w tych jednostkach pełnił dobrowolnie, realizując obowiązki przypisane do stanowisk, które mieściły się w danej strukturze. Istota działań tych właśnie jednostek służyła utrzymywaniu reżimu totalitarnego na terenie PRL. Sąd Okręgowy zatem niezasadnie zmarginalizował czynności, jakimi zajmował się ubezpieczony i niezgodnie z istniejącym materiałem dowodowym przyjął, że żadne czyny ubezpieczonego nie prowadziły do naruszenia praw i wolności obywateli i nic nie wyróżniało tych czynności pod kątem służby totalitarnemu państwu.
Sąd Apelacyjny stwierdził, iż nie w pełni podziela zapatrywania sformułowane w powołanej przez Sąd Okręgowy uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28, str. 65, www.sn.pl,www.sn.pl, Rzeczp., Biul. SN 2020 nr 9-10, Biul. SN - IP 2020 nr 9, Prok. 1 Pr. 2021 nr 4, poz. 58, KSAG 2021 nr 1, str. 136, Legalis). W ocenie Sądu odwoławczego, zastosowana przez Sąd Najwyższy wykładnia ściśle określonej w ustawie definicji legalnej ,,służby na rzecz totalitarnego państwa” przybrała charakter wykładni rozszerzającej. Zastosowanie przez ustawodawcę pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”, służy bowiem podkreśleniu aksjologicznie negatywnej oceny wszelkiego rodzaju aktywności w ramach systemu władzy podległego wówczas reżimowi komunistycznemu, a którego definicję legalną sformułowano w ramach przedmiotowego przepisu w zakresie niepozwalającym na dokonywanie w procesie stosowania prawa, jego interpretacji innej niż leksykalna.
Sprecyzowane w powyższej uchwale zapatrywanie nie odpowiada woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy. Nie wynika bowiem ono w żadnej mierze choćby z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, zaakceptowanego aktem uchwalenia przedmiotowych, spornych, przepisów. Projektodawca przedstawił tam racje przemawiające za ustanowieniem zamkniętego katalogu jednostek organizacyjnych, w których służba ma być uznawana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Sąd Apelacyjny zwrócił nadto uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa jest konieczne ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej.
Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu Apelacyjnego, brak było podstaw do stosowania interpretacji rozszerzającej wobec pojęcia, co do którego wolą ustawodawcy nie było, by podlegało ono szerszej interpretacji, co znalazło wyraz w sformułowaniu w przedmiotowym przepisie jego legalnej definicji, polegającej na enumeratywnym wyliczeniu jednostek, co do których sam fakt odbywania w nich służby oznaczał jej pełnienie na rzecz totalitarnego państwa.
Przedstawiona przez Sąd Okręgowy argumentacja jest, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie do pogodzenia z powołanymi zasadami demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślenia przede wszystkim wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd Okręgowy, że w art. 2 Konstytucji RP ustrojodawca wyraził trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych, (zob. M. Florczak-Wątor w P. Tuleja (red.). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, 2021 r.). Nie można zatem akcentować zasady państwa prawa pomijając, że chodzi o zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, co wprost wynika z Konstytucji RP (art. 2). Nie może być zatem mowy o takim rozumieniu zasady państwa prawnego, która nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako „dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”, a także podkreśla się, że „sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości” (zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98).
Jeśli chodzi o obniżenie wysokości renty Sąd Apelacyjny odwołał się do zapadłego wyroku  Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt P 10/20), w którym stwierdzono, że art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest zgodny z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok dotyczył policyjnej renty inwalidzkiej i w uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę na istotne kwestie ogólne, rzutujące na ocenę zasadności odwołań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa od decyzji obniżających wysokość nabytych przez nich świadczeń. W ocenie Trybunału, ustawodawca, pozostając w zgodzie z systemem konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacznego upływu czasu od rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regulacji obniżającej - w racjonalnie miarkowany sposób świadczenia rentowe za okres służby na rzecz totalitarnego państwa. Podniesiono również m.in., że standard konstytucyjny jest w tym obszarze wyznaczany przez powszechny system emerytalno-rentowy, a nie systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty mundurowe lub emerytury w obniżonym wieku, które nie należą do istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, że pomimo uznania, że prawo do świadczeń nieproporcjonalnie wyższych zostało nabyte w sposób niegodziwy, ustawodawca nie pozostawił byłych funkcjonariuszy bez środków do życia, zapewniając im uposażenie na poziomie minimum socjalnego. Nie można zatem uznać, by stanowiło to nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skonkludowano, że kontrolowany przepis ustawy nie pozbawia funkcjonariuszy możliwości uzyskania i świadczenia, zmniejsza jedynie kwotę wypłacaną z tego tytułu do takiej, jaką pobiera znaczna liczba polskich rencistów.
Sąd Apelacyjny podniósł, że ubezpieczony, który w odwołaniu od zaskarżonej decyzji podniósł szereg zarzutów naruszenia Konstytucji RP, mając świadomość, że tożsame zarzuty zostały poddane pod osąd Trybunału i jednocześnie żądając wydania rozstrzygnięcia w jego sprawie, winien mieć na uwadze (co podnosił organ rentowy), że bezpośredniość stosowania Konstytucji przez sądy powszechne nie oznacza jeszcze przyznania im kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 2 kwietnia 2009 r., IV CSK 485/08, LEX nr 550930 i z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNC 2016/12/148) dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność określonego przepisu z Konstytucją, dopóty ten przepis podlega stosowaniu i powinien stanowić podstawę merytorycznych rozstrzygnięć sądowych. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Zgodnie z powyższym, skoro orzekanie co do zgodności aktu prawnego z ustawą zasadniczą nie leży w kompetencji sądów powszechnych związanie sędziego ustawą trwa dopóki prawo to obowiązuje. Sąd ma jedynie możliwość stosowania odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu Apelacyjnego, zarzuty apelacyjne są w dużej części uzasadnione, a to prowadzi do uznania, że wyrok Sądu Okręgowego był nieprawidłowy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1. art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez nieuzasadnione zastosowanie, w stosunku do S. J. powodem czego było nieuprawnione uznanie służby S. J. jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu tego przepisu; 2. art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez nieuzasadnione uznanie, że zawiera on definicję legalną pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”, odnosząc ją właśnie do służby w wymienionych w przepisie jednostkach we wskazanym tam okresie; 3. art. 15c i 22a w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż świadczenia, które przysługiwały S.J. powinny zostać obniżone z uwagi na fakt pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa; 4. art. 2 Konstytucji RP, polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego; 5. art. 10 Konstytucji RP poprzez pominięcie zasady podziału i równowagi władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej z uwagi na wydanie decyzji będącej realizacją kary zapisanej w ustawie; 6. art. 30 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z uwagi na działanie niezgodne z zasadą ochrony godności człowieka; 7. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności przy nieuzasadnionym przywołaniu zasady sprawiedliwości społecznej oraz zastosowaniu w rzeczywistości represji ekonomicznych w stosunku do Skarżącego; 8. art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z uwagi na nierówne traktowanie S. J. w stosunku do innych funkcjonariuszy i nieuzasadnioną dyskryminację w stosunku do niego;
‎
9. art. 42 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie w ustawie emerytalnej odpowiedzialności zbiorowej i ukaranie S. J. za bliżej nieokreślone czyny, pomimo, iż nigdy nie popełnił on żadnego przestępstwa; 10. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z uwagi na naruszenie zasady domniemania niewinności poprzez ustawowe uznanie S.J. jako osoby naruszającej prawo poprzez bliżej niesprecyzowane pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa i poddanej karze w postaci obniżenia świadczeń emerytalnych; 11. art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na arbitralne i całkowicie nieuzasadnione częściowe pozbawienie świadczeń za okres służby do 31 lipca 1990 r., a także obniżenie świadczeń emerytalnych Skarżącego za okresy służby wypracowane od 1 sierpnia 1990 r., co stanowi nieuzasadnione naruszenie przysługującego S. J. prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy na kilka elementarnych kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym na rozbieżność orzecznictwa sądów co do wykładni pojęcia ,,służby na rzecz totalitarnego państwa” określonej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podjęta przez Sąd Najwyższy uchwała z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20, tych rozbieżności nie usunęła, wręcz przeciwnie poglądy w orzecznictwie sądów powszechnych ewoluują. Uchwale tej nie nadano mocy zasady prawnej zgodnie z art. 87 § 1 zdanie 2 ustawy o Sądzie Najwyższym 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1093, t.j. z dnia 12.06.2023). Stosownie więc do przepisu art. 390 § 2 k.p.c. uchwała Sądu Najwyższego rozstrzygająca zagadnienie prawne wiąże w danej sprawie. Ma rację Sąd Apelacyjny o tyle, że nie oznacza to, iż sądy powszechne mogą dowolnie ignorować wydawane przez Sąd Najwyższy uchwały wypełniające swój obowiązek, jakim jest zachowanie jednolitości orzecznictwa. Brak bowiem formalnej mocy wiążącej orzecznictwa Sądu Najwyższego poza związaniem wynikającym z przepisów szczególnych nie oznacza, iż nie mają one realnego wpływu na orzecznictwo sądów powszechnych. Zawierają one zawsze określoną wykładnię danej normy prawnej popartą szeroką argumentacją i autorytetem Sądu Najwyższego. Niezastosowanie się do takiej uchwały wymaga przedstawienia pogłębionej kontrargumentacji, która może się okazać niewystarczająca w razie kontroli kasacyjnej danego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze autorytet Sądu Najwyższego, sąd powszechny, w sprawie którego taka uchwała nie została podjęta, może taką uchwałę podzielić w całości lub w części.
W niniejszej sprawie Sąd Apelacyjny trafnie wskazał, że w uchwale w sprawie III UZP 1/20, Sąd Najwyższy wyszedł poza granice wykładni językowej przy interpretacji pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” określonej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Za utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie należy uznać tezę, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest oczywiście granicą bezwzględną, ale do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Wykorzystanie innych metod wykładni prawa ma miejsce, dopiero gdy poddawane ocenie unormowania okażą się dysfunkcjonalne albo zmierzają do nadużycia prawa, gdy rezultaty wykładni językowej są jasne, ale pozostają w zasadniczej sprzeczności z hierarchią wartości systemu prawa. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego (zob. uzasadnienie uchwały 7, mającej moc zasady prawnej, z 27 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03) wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2017 r., I UK 341/16, OSNP 2018 nr 7, poz. 97, trzeba przypomnieć że w judykaturze i doktrynie prezentowane jest jednolite stanowisko odnośnie reguły pierwszeństwa wykładni językowej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 141), stwierdził, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą
clara non sunt interpretanda
- nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993 nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 7; z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1; z dnia 25 października 2016 r., I UK 386/15, LEX nr 2169474 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1997 r., III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 234; z dnia 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000 nr 3-4, poz. 24 i uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1 oraz K. Płeszka: Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granice wykładni, w: Filozoficzno - teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77; T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granice wykładni, Zakamycze 2006). W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., P 15/02 (OTK-A 2005 nr 1, poz. 4), Trybunał Konstytucyjny wyraził ponadto pogląd, że wykładni przepisu dokonuje się zawsze, nawet w sytuacjach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, a zasada
clara non sunt interpretanda
zamienia się właściwie w zasadę
interpretatio cessat in claris
(interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat).
Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie również wielokrotnie wyjaśniał, że przepisy regulujące system zabezpieczenia społecznego ze względu na swoją istotę i konstrukcję podlegają wykładni ścisłej. Nie powinno się więc stosować do nich wykładni celowościowej, funkcjonalnej lub aksjologicznej w opozycji do wykładni językowej, jeżeli ta ostatnia prowadzi do jednoznacznych rezultatów interpretacyjnych, a zatem nie można ich poddawać ani wykładni rozszerzającej, ani zwężającej, modyfikującej (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 218; z dnia 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 359; z dnia 29 stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7-8, poz. 103; z dnia 4 marca 2008 r., II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11-12, poz. 155; z dnia 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr 509028).
Wskazane dyrektywy wykładni znajdują odzwierciedlenie nie tylko w prawie ubezpieczeń społecznych. W teorii prawa istnieje bowiem ugruntowane stanowisko odnośnie do reguł pierwszeństwa wykładni językowej (por. M. Zieliński: Wykładnia Prawa, Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002, s. 49). Wykorzystanie innych metod wykładni prawa ma miejsce, dopiero gdy poddawane ocenie unormowania okażą się dysfunkcjonalne albo zmierzają do nadużycia prawa (zob. M. Raczkowski: Wykładnia celowościowo-funkcjonalna a jednolitość orzecznictwa). Zbieżne stanowisko w tej mierze wyraził także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 141; zob też: K. Płeszka: Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni (w:) Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77; a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000 nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993 nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 7, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1997 r., III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 234; z dnia 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000 nr 3-4, poz. 24 i uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1).
Wskazać należy, że ustawa dezubekizacyjna w art. 13b ust.   stanowi, że bezpośrednią przyczyną obniżenia świadczeń emerytalno-rentowych jest okoliczność, że funkcjonariusz został uznany za osobę „pełniącą służbę na rzecz totalitarnego państwa”. Powyższą kwestię rozstrzygała już poprzednia ustawa, tzw. pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r. w art. 15 ust. 1b stwierdzała ona, że sam fakt pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa powoduje obniżenie świadczenia emerytalnego. Nie dodawała żadnych warunków, ocen czy opisów służby. Wtedy Sąd Najwyższy potwierdził, w wyrokach z 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt II UK 246/15) oraz z 25 maja 2016 r. (sygn. akt II BU 7/15), że w świetle tych przepisów nie trzeba analizować rodzaju wykonywanej przez funkcjonariusza służby, by ustalić czy jego świadczenie podlega zmniejszeniu. Nadto wskazać należy, że w już w dniu 3 marca 2011 r. w sprawie II UZP 2/11 Sąd Najwyższy rozpatrując zagadnienie prawne przekazane postanowieniem przez Sąd Apelacyjny w Warszawie z dnia 25 listopada podjął uchwałę: Za każdy rok pełnienia służby w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), emerytura wynosi 0,7% podstawy jej wymiaru (art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), co oznacza, że wysokość emerytury wyliczanej wyłącznie za okresy pełnienia takiej służby może być niższa od 40% podstawy wymiaru tego świadczenia”. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazał, że żaden rodzaj ani sposób wykładni zawartego w art. 15b ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odesłania do art. 15 tej ustawy nie daje osobom, które pełniły w latach 1944-1990 służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w ustawie lustracyjno-dezubekizacyjnej, możliwości prawnych ani argumentów prawnych lub prawniczych do domagania się ustalenia wysokości należnych im emerytur z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy od innej podstawy wymiaru niż 0,7% za każdy rok pełnienia służby w wymienionych w art. 2 organach bezpieczeństwa państwa. Przeciwnie, poddane analizie przepisy są jednoznacznie czytelne, a przeto jasne i niewymagające szczególnie pogłębionej analizy prawnej ani prawniczej. Pomimo to Sąd Najwyższy uznał, że rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego było niezbędne ze względu na znaczną liczbę adresatów poddanych analizie regulacji prawnych, którym wskutek zastosowania spornych przepisów organy emerytalne skorygowały (obniżyły) w istotny sposób wysokość pobieranych emerytur z zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych. Jasny, jednoznacznie czytelny i niepozostawiający wątpliwości, w ocenie Sądu Najwyższego, był art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który w ust. 1 stanowił, że emerytura osoby, która w latach 1944-1990 pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa (o naturze totalitarno-komunistycznej), o których mowa w ustawie lustracyjno-dezubekizacyjnej, wynosi 0,7% podstawy wymiaru tego świadczenia za każdy rok takiej służby. Takie same zasady obliczania emerytur z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy potwierdza normatywne brzmienie art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy zaopatrzeniowej, który traktuje okresy wymienionej służby w organach bezpieczeństwa państwa totalitarnego w latach 1944-1990 jako okresy równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej, ale na zasadach określonych w art. 15b tej ustawy, z wyjątkiem służby określonej w ust. 2 art. 13 (przepis nadal obowiązujący), który w ogóle wyklucza możliwość uznania za równorzędne okresów służby w latach 1944-1956 w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeżeli przy wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusz popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu. Sąd Najwyższy zastosował więc w tym przypadku wykładnię językową przepisów tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, na mocy której obniżono funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa (o których mowa była w ustawie lustracyjno-dezubekizacyjnej), uznając jej zapisy za jasne oraz oczywiste i nie wymagające odwołania się do innych zasad wykładni poza wykładnią ściśle językową.
Od wykładni językowej Sąd Najwyższy odszedł przy ocenie zapisów drugiej ustawy dezubekizacyjnej, podejmując w dniu16 września 2020 r. uchwałę w sprawie III UZP 1/20 i stwierdzając, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" określone wart. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723) powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka."
W ocenie Sądu Najwyższego w tym składzie argumentacja zawarta w powyższej uchwale nie jest przekonująca. Aktualna ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w art. 13b. 1 uznaje okres służby od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w ściśle określonych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszym składzie ustawa ta nie daje uprawnień sądom do jakichkolwiek  ocen sposobu wykonywania przez funkcjonariuszy tej służby. Należy to ocenić jako świadomy i celowy zabieg ustawodawcy, który konkretyzując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa, poprzez ścisłe określenie jednostek aparatu bezpieczeństwa i ram czasowych służby, chciał uniknąć jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiały się podczas stosowania pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, która odwoływała się do organów wymienionych w ustawie lustracyjnej. Dlatego też, służba o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to „służba na rzecz totalitarnego państwa”, którą ustawodawca definiuje jako „służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach” (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Ustawa zawiera definicję legalną i nie ma potrzeby sięgania do innych rodzajów wykładni, skoro ustawa dezubekizacyjna zawiera definicję ścisłą i nie budzącą wątpliwości. Z powyższej definicji legalnej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako „służby na rzecz totalitarnego państwa” są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Trudno tez znaleźć jakiekolwiek argumenty systemowe przemawiające za zastosowaniem w tym przypadku wykładni pozajęzykowej.
Definicja ustawowa „służby na rzecz totalitarnego państwa” jest oczywiście jedynie kryterium wyjściowym w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy. Konstrukcja powyższa tworzy domniemanie ustawowe, które funkcjonariusz może obalić czy to w postępowaniu administracyjnym, czy to przed sądami powszechnymi, tak aby uniknąć obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji niekorzystnymi dla nich unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe rozumowanie znajduje odzwierciedlenie w tych zapisach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie unormowań w zakresie obniżania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi „służbę na rzecz totalitarnego państwa”- tj. w przepisach art. 8a ust. 1, art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, co przemawia za przemyślanym zabiegiem systemowym ustawodawcy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Przy tym chodzi właśnie o osoby, „które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.” Ustawodawca w treści art. 15c ust. 5 i 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium „okresu służby na rzecz państwa totalitarnego”, stanowiąc wprost, że niekorzystnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej „nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. (...). W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b”. Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja „służby na rzecz totalitarnego państwa” ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły „służbę na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania. W tym kontekście trudno przyjąć aby wykładnia językowa pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” prowadziła do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji.
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby „na rzecz totalitarnego państwa” zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji „służby na rzecz totalitarnego państwa”, tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację, „czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego”, a zatem informację dotyczącą nie tylko „okresu służby na rzecz państwa totalitarnego”, lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność niekorespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4.
Takie rozumienie zapisów ustawy zaopatrzeniowej, uwzględniające obok wykładni językowej art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, pozostałe unormowania tej ustawy, pozwala, w ocenie Sądu Najwyższego, na pełne odkodowanie treści pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Pojęcie „państwa totalitarnego” ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne zabarwienie, co oznacza, że charakter taki ma również „służba na rzecz” takiego państwa.
Dlatego też Sąd Najwyższy w tym składzie nie podziela wykładni pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", jakiej dokonał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20. W ocenie Sądu Najwyższego jest to wykładnia prawotwórcza, sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego i trójpodziału władz wynikających z Konstytucji RP. Żaden bowiem sąd, w tym Sąd Najwyższy, nie jest uprawniony do ustanawiania prawa, do czego teza Sądu Najwyższego nawiązuje poprzez zastosowanie ocennego kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”. Pojęcie takiego kryterium w żadnym razie nie zostało sformułowane w ustawie.
Wskazać dodatkowo należy, że odwoływanie się przez Sąd Najwyższy w powyższej uchwale do wykładni pozaliteralnej nie znajduje, w ocenie Sądu Najwyższego w niniejszym składzie, żadnego uzasadnienia prawnego. Odwołanie się do ustawy lustracyjnej, która reguluje odmienne kwestie, a mianowicie - określa zasady i tryb ujawniania informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa oraz treści tych dokumentów, znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "Instytutem Pamięci Narodowej", tryb składania oraz oceny zgodności z prawdą oświadczeń dotyczących pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów nie ma również  systemowego uzasadnienia. Ustawa stwierdza co prawda w preambule, że: „Stwierdzamy, że praca albo służba w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, lub pomoc udzielana tym organom przez osobowe źródło informacji (zapis uznany za niezgodny z Konstytucją RP) polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, była trwale związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Mając na względzie powyższe, a także konieczność zapewnienia obsady funkcji, stanowisk i zawodów wymagających zaufania publicznego przez osoby, które swoim dotychczasowym postępowaniem dają i dawały w przeszłości gwarancje uczciwości, szlachetności, poczucia odpowiedzialności za własne słowa i czyny, odwagi cywilnej i prawości, oraz ze względu na konstytucyjne gwarancje zapewniające obywatelom prawo do informacji o osobach pełniących takie funkcje, zajmujących takie stanowiska i wykonujących takie zawody, stanowi się, co następuje:…”.
Ustawa ta jednak w  żadnym zapisie nie zawiera definicji legalnej służby na rzecz państw totalitarnego, a jedynie stwierdza, że pracę albo służbę w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego w warunkach opisanych wyżej, należy uznać za trwale związaną z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Sformułowanie powyższe ma charakter stricte ocenny - jednoznacznie negatywny dla tego typu służby lub pracy, a nie definiujący. „W założeniu jednym z celów ustawodawcy była konieczność zapewnienia obsady funkcji, stanowisk i zawodów wymagających zaufania publicznego przez osoby, które swoim dotychczasowym postępowaniem dają i dawały w przeszłości gwarancje uczciwości, szlachetności, poczucia odpowiedzialności za własne słowa i czyny, odwagi cywilnej i prawości. Zgodnie z intencją ustawodawcy, przekazywanie informacji dotyczących pracy albo służby w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego, lub pomocy udzielanej tym organom przez osobowe źródło informacji, jest niezbędne ze względu na konstytucyjne gwarancje zapewniające obywatelom prawo do informacji o osobach pełniących określone funkcje, zajmujących dane stanowiska i wykonujących pewne, ściśle określone zawody...” (patrz: Jarosław Marciniak – Obowiązki lustracyjne pracodawcy i pracowników).
Przede wszystkim jednak nie można przyjąć, że ustawa lustracyjna zawiera definicję służby na rzecz totalitarnego państwa, zważywszy na fakt, że stwierdzenie to jest zawarte w preambule do ustawy, a więc we wstępie do aktu prawnego zwykle o istotnym znaczeniu politycznym, ale nie rodzącym skutków prawnych dla adresatów aktu normatywnego. Preambuła nie rodzi zatem sama w sobie skutków prawnych, nawet wobec osób objętych ustawą lustracyjną. Podobne stanowisko jest akceptowane w najnowszych poglądach doktryny - patrz Artur Kotowski: Raz jeszcze o normatywnym statusie preambuły. Glosa postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2016 r., I KZP 17/15: „Preambuła posiada znaczenie normatywne jedynie w zakresie źródła dyrektyw interpretacyjnych, które [...] - wiążą interpretatora ad casum jedynie przy interpretacji nazw lub ich zbiorów z jednego aktu normatywnego i nie mogą stanowić żadnej dyrektywy ogólnej. Tym samym preambuła ma znaczenie pomocnicze w zakresie i tak uznanej za pomocniczą metody interpretacji celowościowej. Jej znaczenia służą rozstrzyganiu kolizji celów względnie alternatyw znaczeniowych wynikłych w procesie interpretacji.” Nie można zatem już choćby z tego powodu dyrektyw wykładni  pojęcia ,, służby na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego” przenosić na inne akty normatywne, a więc również na ustawę zaopatrzeniową.
Wbrew stwierdzeniom Sądu Najwyższego zawartym w uzasadnieniu uchwały, III UZP 1/20, stanowisko zawarte w tezie tej uchwały nie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (powołane wyroki: z dnia 11 grudnia 2019 r., I OSK 2015/19, LEX nr 2865792; I OSK 2247/19, LEX nr 2799469 a także z dnia 4 czerwca 2019 r., II FSK 2018/17, LEX nr 2715899). Wyroki te bowiem zapadły na tle zastosowania przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniach tych wyroków, zapadłych na tle wykładni tego przepisu, stanowiącego, że ,,minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, sądy administracyjne wskazywały, że: „Z definicji ustawowej zawartej w art. 13b ustawy dezubekizacyjnej” wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.” Sądy administracyjne słusznie wskazywały, że domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy. Jednak orzeczenia te, jak wskazano wyżej, zapadały na tle stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz oceny czy te szczególnie uzasadnione przypadki mają zastosowanie w ściśle określonych stanach faktycznych. Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać, jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej/sądom administracyjnym instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie przepisów znajdujących uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też, treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,  jak wskazywały sądy administracyjne w/w sprawach, może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Dlatego też, w ocenie Sądu Najwyższego, służba z „okresu totalitarnego państwa” nie zawsze będzie traktowana jako podstawa do obniżenia świadczeń emerytalno-rentowych funkcjonariuszy. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach  do wyłączenia regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia negatywne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z 19 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt III UZP 11/19, że „funkcjonariusz, któremu obniżono świadczenie zaopatrzeniowe, może wystąpić do właściwego ministra o weryfikację spornych okresów jego służby w instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli uważa, że spełnił warunki, o których mowa w jej art. 8a. W szczególności spornych dyspozycji nie stosuje się, jeżeli funkcjonariusz służb totalitarnego państwa udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych współpracował i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5), co także poddaje się weryfikacji sądowej. W konsekwencji nie ma innych podstaw prawnych do jurysdykcyjnej kreacji nieznanych ustawie zaopatrzeniowej kryteriów potencjalnego reaktywowania wysokości emerytur lub rent funkcjonariuszom, z których każdy będzie dowodził "niewinnego" udziału w systemie totalitarnego bezprawia z dalszym pokrzywdzeniem i upokorzeniem ofiar niegodziwej służby represyjnej, która zwalczała ruchy demokratyczne, niepodległościowe, obywatelskie i wolnościowe”. Przeciwne zapatrywania są stanowiskiem nie znajdującym jakiegokolwiek odzwierciedlania w ustawie.” Sąd Najwyższy podziela również stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie III UZP 11/19, który uznał, że: „Kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych lub wojskowych instytucjach wymienionych w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., ustalane na wniosek właściwego organu emerytalno-rentowego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na podstawie posiadanych akt osobowych funkcjonariusza (art. 13a w związku z art. 15c ust. 4), jest spełnione po sądowym zweryfikowaniu formalnej przynależności do instytucji wymienionych w art. 13b ustawy odpowiedzialnych za łamanie podstawowych praw człowieka i wolności osób represjonowanych lub członków ich rodzin, bez konieczności indywidualizacji lub sądowej weryfikacji stosowania represji politycznych przez konkretnego funkcjonariusza. Osobom, które pomiędzy 22 lipca 1944 r. a 31 lipca 1990 r. pełniły na rzecz totalitarnego państwa służbę, o której mowa w art. 13b i pozostawały w takiej służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., przysługują z budżetu państwa emerytury na zasadach określonych w art. 15c ww. ustawy, które nie naruszają karnistyczno - kryminalnej zasady
ne bis in idem
, ani nie stanowią nieproporcjonalnego obniżenia wysokości poprzednio niesłusznie nabytych uprawnień zaopatrzeniowych.”
W ocenie Sądu Najwyższego powyższe stanowisko, mimo braku związania sądu powszechnego treścią informacji o przebiegu służby wystawionej przez IPN, obliguje sąd jedynie do ustalenia czy ubezpieczony wykonywał służbę lub pracę w jednostkach szczegółowo wymienionych w art. 13b ustawy dezubekizacyjnej. Pojęcie „służby na rzecz totalitarnego państwa” zostało wprowadzone ustawą dezubekizacyjną i miało zastąpić nieprecyzyjne (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2015 r., II UK 104/14, LEX nr 1665589) określenie organów bezpieczeństwa państwa zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy lustracyjnej (zobacz druk sejmowy 1061), z czym sądy borykały się przy rozpoznawaniu spraw z poprzedniej ustawy dezubekizacyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w uchwale Sądu Najwyższego w sprawie III UZP 1/20 ustawodawca zawarł w ustawie definicję normatywną  tego pojęcia zgodną zasadami przepisu § 146 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) gdyż wprowadził definicję ścisłą służby na rzecz totalitarnego państwa, nie budzącą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w cytowanym  postanowieniu, III UZP 11/19, w którym Sąd Najwyższy zauważył, że w odniesieniu do przepisów ustawy z 1994 r. istotne zmiany przyniosła ustawa nowelizująca z 2009 r. To ten akt prawny stanowił likwidację przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, co wyraźnie akcentowała preambuła ustawy, potępiająca jednoznacznie funkcje policji politycznej w systemie władzy komunistycznej. W założeniu ustawy nowelizującej z 2009 r. wprowadzony mechanizm weryfikacyjny przewidywał ponowne obliczenie wysokości emerytury osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1994-1990 (jednolity tekst: Dz.U. z 2020 r., poz. 306, dalej jako ustawa lustracyjna). W myśl art. 15b ust. 1 pkt 1 tej noweli służba w określonych podmiotach została potraktowana jak okres nieskładkowy, to jest 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1994-1990. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdzono, że tak obniżone świadczenie może być niższe od 40% podstawy jego wymiaru, uznając równocześnie, że art. 15b ustawy nowelizującej z 2009 r. nie naruszył zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie przyrodzonych praw człowieka i tym samym funkcjonariusze nie mają prawa podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (również wspomniana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., II UZP 2/11, OSNP 2011 nr 15-16, poz. 210).
Sąd Najwyższy zauważył, że rozwiązania ustawy z 2009 r. zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, który uznał je za zgodne z Konstytucją (zob. wyroki: z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2, poz. 15; z dnia 11 stycznia 2012 r., K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 3). Oceniając poszczególne aspekty, Trybunał Konstytucyjny był zdania, że wspólnym mianownikiem aksjologicznym jest niewątpliwie dezaprobata dla metod i praktyk służby bezpieczeństwa (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999 Nr 4, poz. 73), a środki demontażu dziedzictwa, po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy - pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa - będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji (zob. wyrok z dnia 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Trybunał Konstytucyjny uznał, że demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy. Trybunał podzielił pogląd ustawodawcy, że jedynie podjęcie odważnej próby udzielenia przez funkcjonariusza pomocy ofierze represji politycznych zasługuje na aprobatę. Ta pozytywna ocena znalazła swój wyraz w art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy z 2009 r. Warto zwrócić tu uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie nie miał żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do pojęcia totalitarnego ustroju komunistycznego w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego orzekającego w sprawie III UZP 1/20. Warto też podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu z 15 lutego 1994 r. (K 15/93, OTK 1994 Nr 1, poz. 4) wskazał, że "współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i o jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce”.
Problem odebrania przywilejów funkcjonariuszom służby bezpieczeństwa stanowił również przedmiot wypowiedzi ETPCz, który rozpoznawał sprawy z perspektywy naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia (skarga nr 15189/10, Adam Cichopek przeciwko Polsce) Trybunał podkreślił, że: (-) obniżenie lub zawieszenie emerytury może stanowić ingerencję we własność, która musi być uzasadniona; (-) pojęcie "interes publiczny" jest z konieczności szerokie... Uznając za naturalne, że swoboda ustawodawcy przy implementacji polityki społecznej i gospodarczej powinna być szeroka, Trybunał wielokrotnie deklarował, że szanuje ocenę ustawodawcy w zakresie tego, co leży w interesie publicznym, jeśli nie jest ona oczywiście pozbawiona uzasadnionych podstaw. Nie jest ona jednak nieograniczona. Trybunał musi być przekonany, że została zachowana rozsądna proporcja między użytymi środkami i celem, jaki miał być w ten sposób osiągnięty. Wyraża to pojęcie "właściwa równowaga", jaka musi być zachowana między wymaganiami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki.  W szczególności Trybunał musi upewnić się, czy na skutek ingerencji dana osoba nie została nieproporcjonalnie i nadmiernie obciążona; (-) przy ocenie proporcjonalności środków podejmowanych przez państwo w sferze praw emerytalnych ważne jest ustalenie czy prawo skarżącego do świadczeń z danego systemu ubezpieczeń społecznych zostało naruszone w sposób dotykający samej jego istoty. Ważna może być również natura odebranego świadczenia, w szczególności, czy jego źródłem był szczególnie korzystny system emerytalny dostępny jedynie pewnym grupom. Ocena w tym zakresie różni się zależnie od konkretnych okoliczności i osobistej sytuacji skarżącego; całkowite pozbawienie uprawnień powodujące utratę środków utrzymania, co do zasady oznacza jednak naruszenie prawa własności, ale rozsądna i umiarkowana obniżka już nie. W aktualnej ustawie dezubekizacyjnej, ustawodawca obniżając świadczenia emerytalne i rentowe zachował ich wysokość nie mniejszą niż przeciętna emerytura/renta ogłoszona przez Prezesa ZUS, a w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.
Trudno przy tym uznać aby w tego typu sprawach miała zastosowanie zasada
ne bis in idem
. Podkreślić należy, że zasada powyższa nie została wysłowiona w treści Konstytucji, jest natomiast rekonstruowana w procesie wykładni konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP - jako przepisie wyrażającym zbiór reguł tradycyjnie zaliczanych do podstawowych zasad europejskiej kultury prawa. Zasada
ne bis in idem
oznacza zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie, a w szczególności to, że nikt nie będzie pociągnięty po raz kolejny do odpowiedzialności karnej za ten sam czyn zabroniony (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42). "Zasada
ne bis in idem
ma dwa aspekty, pierwszy - proceduralny, który wyraża się w zakazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą, drugi - polegający na zakazie podwójnego (wielokrotnego) karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą" (wyrok TK z 1 grudnia 2016 r., sygn. K 45/14, OTK ZU A/2016, poz. 99). Wielokrotne karanie tej samej osoby za to samo zachowanie stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego (por. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 104). W orzecznictwie TK zasada
ne bis in idem
nie ma jednak charakteru kategorycznego. Na przykład, pociągnięcie osoby do odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa nie zamyka drogi do pociągnięcia tej samej osoby za ten sam czyn do odpowiedzialności dyscyplinarnej (por. wyrok TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się również szerokie rozumienie zasady
ne bis in idem
, zgodnie z którym zakaz podwójnego karania obejmuje także sprawy i postępowania niemające charakteru karnoprawnego, jeśli obejmują one stosowanie środków represyjnych. "Zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania musi zatem być brany pod uwagę zarówno w wypadku zbiegu dwóch (kilku) kar kryminalnych w rozumieniu ustawowym, jak i w razie zbiegu sankcji określonych w przepisach karnych oraz sankcji przewidzianych w innych przepisach prawa publicznego (w tym w przepisach prawa administracyjnego), jeżeli przewidują one formy odpowiedzialności prawnej mające cechę represyjności" (wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. P 124/15, OTK ZU A/2017, poz. 50). W tym kontekście podkreślić należy, że art. 2 Konstytucji zawiera nie tylko zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale również zasadę konstytucyjną państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Korespondują one z zasadą równości, ale wyznaczają również i przede wszystkim obowiązki państwa o charakterze materialnym, polegające na realizacji i ochronie wielu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137), oznaczając również przeciwieństwo arbitralności państwa (por. wyroki TK z: 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42; 20 listopada 2012 r., sygn. SK 34/09, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 122; 22 maja 2013 r., sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42, i powoływane w nich orzecznictwo, wyrok TK z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64 i powołana tam literatura; analogicznie w wyroku TK z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 19 lutego 2013 r., sygn. P 14/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 17). Jednak stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawy kontroli konstytucyjności prawa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny może interweniować tylko w tych przypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty (por. np. wyrok z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4). Konieczność szczególnej powściągliwości wynika przede wszystkim z tego, że konstytucyjna klauzula generalna nie zawiera dostatecznie precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek formułowania ocen prawnych, które byłyby wolne od arbitralności czy czysto subiektywnych przekonań aksjologicznych reprezentowanych przez poszczególne składy orzekające, lecz tylko określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być respektowane przez ustawodawcę podczas regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki (zob. wyrok o sygn. K 9/08). Nie znaczy to jednak, że przypadki oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej nie istnieją. Przeciwnie, nawiązując łącznie do zasad sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony praw nabytych (wynikającej również z art. 2 Konstytucji), TK stwierdził, że ochronie konstytucyjnej podlegają "tylko prawa nabyte «słusznie», co wyklucza stosowanie analizowanej zasady nie tylko w wypadku praw
nabytych contra legem
czy
praeter legem
, lecz także uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok TK z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; zob. również wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 63, 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21 oraz 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136). Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywanej również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wynika nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując decyzję, oraz że jego działania realizowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyroki TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54). Zasada zaufania obywateli do państwa nie ma, co podkreśla się w orzecznictwie TK, charakteru absolutnego. Ustawodawca może odstąpić od jej przestrzegania, ale tylko wtedy, gdy jest to usprawiedliwione koniecznością ochrony innej zasady konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Podkreślić należy, że zasada ta chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Zabezpieczenie społeczne może być realizowane za pomocą różnych technik zaspokajania potrzeb obywateli w związku z występowaniem wymienionych w tym przepisie różnych rodzajów ryzyka społecznego. Zróżnicowanie tych technik może wpływać na odmienne ukształtowanie niektórych elementów konstrukcyjnych prawa do zabezpieczenia społecznego, z zachowaniem jednak wspólnego dla wszystkich standardu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał, analizując charakter art. 67 Konstytucji, stwierdził m.in., że: "Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenie zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujących szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością" (patrz m.in.: wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12). TK podkreśla także swobodę ustawodawcy w kształtowaniu praw z ubezpieczenia społecznego. Z uwagi na złożoność materii związanej z ubezpieczeniami społecznymi, Konstytucja RP nie przesądziła o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu znaczny margines swobody określania poszczególnych wymogów i zasad przyznawania określonych świadczeń.
Kolejny z wzorców kontroli, art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". We wskazanym wzorcu kontroli zawarta została zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze) oraz zakaz naruszania istoty prawa i wolności (art. 31 ust. 3 zdanie drugie).W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał jednak, że z uwagi na "odsyłający" charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Prawo do zabezpieczenia społecznego podlega natomiast testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W wyroku o sygn. K 9/12 oraz w wyroku o sygn. SK 18/13, Trybunał podkreślił, że naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum egzystencji podstawowych potrzeb.
Wskazać należy, że w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., P 10/20 Trybunał Konstytucyjny zajął  się kontrolą konstytucyjności przepisu art. 22a ust. 2 ustawy (obniżeniem wysokości policyjnej renty inwalidzkiej byłego funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa), którego to wyroku Sąd Apelacyjny nie uwzględnił przy orzekaniu mimo, że druga z zaskarżonych decyzji obejmowała obniżenie policyjnej renty inwalidzkiej skarżącego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 22a ust. 2 ustawy nie ma charakteru prawnokarnego ani represyjnego. Nie zawiera w ogóle sankcji karnych ani innych sankcji o charakterze represyjnym, nie przesądza również o winie adresatów wyrażonej w nim normy. Wprowadza natomiast nową zasadę determinującą wysokość kwoty wypłacanej z tytułu wcześniej ustalonego świadczenia rentowego, niewątpliwie obniżając wysokość tej kwoty w konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona postępowania sądowego, na tle którego zadano pytanie prawne. Trybunał przypomniał, że charakter represyjny przepisu nie jest tożsamy z regulacją ustanawiającą niekorzystne rozwiązania, stanowiącą określoną dolegliwość dla ich adresata (por. wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 i decyzję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 maja 2013 r. w sprawie 15189/10, Cichopek i inni przeciwko Polsce). Do przepisu określającego wysokość wypłacanego świadczenia rentowego nie mają zastosowania gwarancje konstytucyjne dotyczące odpowiedzialności karnej, co wynika nie tylko z nazwy zastosowanego środka ustawowego, ale przede wszystkim z treści kontrolowanego przepisu ustawy (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91), który nie ma na celu poddania byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa jakiejś formie ukarania (zob. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09). Jeśli chodzi o ocenę zakwestionowanego przepisu z punktu widzenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uprzywilejowane prawa rentowe byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa zostały nabyte niegodziwie. Taką ocenę przyjął i szeroko uzasadnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 6/09. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa PRL za godziwe. Trybunał stwierdził, że służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i zasady państwa prawa, nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskiego reżimu. Sposobem nagradzania funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL za służbę na rzecz totalitarnego państwa były, wśród wielu innych, przywileje emerytalne i rentowe, przede wszystkim prawo do świadczeń znacznie przewyższających swą wysokością emerytury i renty osób niepracujących w tych organach. Te przywileje ich beneficjenci zachowali także w wolnej i niepodległej Polsce, co znalazło swój wyraz w ustawie zaopatrzeniowej sprzed nowelizacji dokonanej 16 grudnia 2016 r. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznacznie negatywnie aparat bezpieczeństwa PRL, ograniczył niegodziwie nabyte przywileje emerytalne (por. wyrok TK, sygn. K 6/09), natomiast wysokość świadczeń rentowych pozostawił na niezmienionym poziomie. Redukcja wysokości świadczeń rentowych dokonana wskutek nowelizacji z 2016 r. miała na celu pozbawienie przywilejów uzyskanych w służbie na rzecz państwa totalitarnego, a zatem uznawanych za nabyte w sposób niesłuszny, w stopniu adekwatnym do wysokości tych przywilejów, czyli różnicy w wysokości świadczeń rentowych, w stosunku do osób pracujących w podobnym okresie na stanowiskach równorzędnych, poza aparatem bezpieczeństwa totalitarnego państwa. Miała zatem na celu realizację konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz stanowiła przykład urzeczywistnienia przez ustawodawcę konstytucyjnej możliwości odebrania uprzywilejowania niesłusznie uzyskanego (zasada sprawiedliwości społecznej wywodzona z art. 2 Konstytucji).Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cel ten nie został w pełni zrealizowany przez pierwszą redukcję wysokości świadczeń pobieranych przez byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa. W przypadku ofiar represji ze strony systemu komunistycznego okres ich politycznego pozbawienia wolności wprawdzie jest uznawany za okres wliczający się do okresów składkowych, ale ze względu na brak dochodów nie znajduje przełożenia na poprawę ich sytuacji majątkowej. Wprowadzone w 2009 r. środki nie były wystarczająco efektywne, mając na uwadze zamierzony rezultat. Nadal bowiem osoby pozostające w czynnej służbie na rzecz państwa totalitarnego czerpały z tego tytułu korzyści o wiele większe niż przysługujące przeciętnemu obywatelowi, a w szczególności - ich pozycja była korzystniejsza względem osób, które doświadczyły przemocy ze strony państwa totalitarnego i nie otrzymywały z tego tytułu stosownych dodatków. Obecna regulacja zmierza zatem do wytworzenia stanu równowagi w zakresie wysokości świadczeń rentowych poprzez ich obniżenie, pominięte całkowicie w 2009 r. w treści ustawy obniżającej wysokość świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy. Nie można więc uznać, że redukcja dokonana w zakwestionowanym przepisie, obejmująca tym razem również wysokość uposażenia z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej inwalidztwem mającym związek ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, była niedopuszczalna z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Wprowadzona regulacja pozbawiła byłych funkcjonariuszy państwa totalitarnego przywilejów nabytych niesłusznie, z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej i w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, a więc niepodlegających ochronie konstytucyjnej (zob. wyroki TK o sygn.: K 27/09, K 4/99, SK 42/01, K 17/09, K 9/12). Obniżając wysokość należnych świadczeń ustawodawca zapewnił jednocześnie, że będą one na poziomie zbliżonym do tego, który przysługuje osobom represjonowanym przez reżim. Nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie, że osoby te zostały pozbawione środków do życia; co najwyżej - ich sytuacja życiowa przestaje być nieproporcjonalnie korzystna, a zatem przywrócone zostaje poszanowanie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej. Należy raz jeszcze przypomnieć, że wypłacane świadczenie rentowe nie może być niższe od kwoty najniższego świadczenia rentowego według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Żaden były funkcjonariusz pełniący służbę na rzecz państwa totalitarnego nie pozostanie bez środków zapewniających minimum egzystencji - poziom finansowy, na jakim często zmuszone są żyć osoby represjonowane w poprzednim, totalitarnym systemie. Ponadto Trybunał przypomniał, że regulacja wprowadzona w kontrolowanym przepisie jest fragmentem ustawy stanowiącej przejaw procesu uporania się ustawodawcy z rozliczeniem - w granicach określonych przez zasadę demokratycznego państwa prawnego - reżimu komunistycznego panującego w Polsce w latach 1944-1989. Na straży panowania reżimu komunistycznego w Polsce w latach 1944-1989 stały organy bezpieczeństwa PRL i ich funkcjonariusze. Częścią systemu totalitarnego państwa były wyższe wynagrodzenia i różne udogodnienia socjalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w tym okresie w porównaniu z pozostałą częścią społeczeństwa polskiego, decydujące o uprzywilejowanej pozycji wskazanej grupy podmiotów. Dlatego obniżenie świadczeń rentowych dawnych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, znajduje podstawę aksjologiczną w preambule Konstytucji oraz licznych aktach prawa międzynarodowego. Zaskarżony przepis jest wyrazem jednoznacznie negatywnej oceny reżimu komunistycznego, który nie mógłby funkcjonować w Polsce w latach 1944-1989 bez stojących na jego straży organów bezpieczeństwa, czyli ich funkcjonariuszy. W ocenie TK, ustawodawca, pozostając w zgodzie z systemem konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacznego upływu czasu od rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regulacji obniżającej - w racjonalnie miarkowany sposób - świadczenia rentowe za okres służby w formacjach pracujących na rzecz ustanowienia i podtrzymywania reżimu, który nie był ani demokratyczny, ani oparty na rządach prawa, a którego podstawowym narzędziem panowania była właśnie tajna policja polityczna (podobnie w wyroku TK, sygn. K 6/09). W związku z powyższym regulację w zakresie, w jakim wprowadza obniżenie świadczeń rentowych z tytułu inwalidztwa, należało uznać za zgodną z art. 2 Konstytucji.
Sąd Najwyższy w tym składzie w pełni aprobuje powyższe rozważania. Powyższe stanowisko przemawia również za uznaniem obniżenia świadczeń emerytalno- rentowych, mających związek z pracą na rzecz totalitarnego państwa za zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, wprowadzając nowe zasady ustalania świadczenia emerytalnego funkcjonariuszy, wziął pod uwagę konieczność zapewnienia im minimum socjalnego. Zagwarantowanie, że świadczenie emerytalne jest wypłacane w kwocie przeciętnej lub minimalnej emerytury stanowi realizację prawa, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK, sygn. K 6/09). Konstytucyjny standard jest w tym obszarze wyznaczany przez powszechny system emerytalno-rentowy, a nie systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty mundurowe lub emerytury w obniżonym wieku, które nie należą do istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06 i 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8). Pomimo uznania, że prawo do świadczeń nieproporcjonalnie wyższych od uposażenia osób pracujących poza aparatem bezpieczeństwa PRL za okres od 1944 r. do 1990 r. zostało nabyte w sposób niegodziwy, ustawodawca nie pozostawił byłych funkcjonariuszy bez środków do życia, zapewniając im uposażenie na poziomie co najmniej minimalnego świadczenia (i nie wyższego niż przeciętne), jakie otrzymują wszyscy obywatele RP, również represjonowani przez aparat bezpieczeństwa państwa komunistycznego. Nie można zatem uznać, by stanowiło to nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecznego.
Zwrócić należy uwagę, że ubezpieczony w aparacie bezpieczeństwa pracował przez okres ponad 8 lat, wykonując głównie pracę operacyjną (przechodząc wcześniej stosowne szkolenie w tym zakresie) i to w okresie nasilonych represji wobec swoich współobywateli. Okres ten  obejmował m.in. represje stanu wojennego, w tym śmierć około 100 ofiar oraz zamordowanie ks. Jerzego Popiełuszki w dniu 19 października 1984 r. przez funkcjonariuszy Wydziału IV SB. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego, że już samo zgłoszenie gotowości do służby w tym aparacie, często motywowane uzyskaniem korzyści materialnych i przywilejów np. mieszkaniowych jak w przypadku ubezpieczonego, musiało się wiązać ze świadomością uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania dalszego funkcjonowania reżimu totalitarnego. Sam ten fakt, niezależnie od oceny indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał uznanie przez Sąd Apelacyjny aktywności służbowej ubezpieczonego za służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Dodatkowo, za Sądem Apelacyjnym, podnieść należy, że Zwiad WOP był ważnym elementem w systemie organów bezpieczeństwa, stworzonym głównie w celu ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r. przez ZSRR, a jego działalność do 1990 r. - podobnie jak MBP, SB, WSW - wiązała się złamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Zwiad WOP podporządkowano w zakresie pracy operacyjnej Departamentowi
[…]
MSW, a system kontroli ruchu granicznego skonstruowano tak aby przede wszystkim zaspokoić potrzeby operacyjne MSW związane ze zwalczaniem opozycji politycznej, Kościoła i innych związków wyznaniowych oraz działalności wywiadowczej na rzecz NATO czy wykrywaniem przemytu „wrogiej” literatury i dokumentów.
Taką służbę należy ocenić jednoznacznie negatywnie, jako służbę przeciwko odzyskaniu suwerenności Państwa Polskiego, co nie jest oczywiście powodem do stosowania odpowiedzialności zbiorowej, ale też w żadnym razie do niezastosowania ustawowego unormowania dotyczącego obniżenia świadczeń emerytalno-rentowych. Służba w strukturach przeznaczonych do zwalczania ruchów wolnościowych i demokratycznych dążeń do odzyskania lub przywrócenia niepodległości oraz podstawowych praw i wolności obywatelskich była służbą niegodziwą, przy czym dobrze nagradzaną przez państwo komunistyczne i związaną z szeregiem przywilejów materialnych.
Nie może w tym kontekście ujść z pola widzenia, że z uwagi na zawarte w art. 13b domniemanie ustawowe „służby na rzecz totalitarnego państwa”, to na odwołującym się każdorazowo ciąży obowiązek dowodu w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek, opisanych wyżej, pozwalających na odejście od mechanizmu obniżenia świadczeń.
Ustawa też w żadnym zapisie nie wymaga dowodu na przestępczą działalność byłych funkcjonariuszy jednostek wymienionych w art. 13b jako podstawy do obniżenia świadczeń. Wręcz przeciwnie,  w  przepisie art. 13 ust. 2 w ogóle wyklucza możliwość uznania za równorzędne okresów służby w latach 1944-1956 w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeżeli przy wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusz popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu.
Należy zgodzić się przy tym z argumentacją Sądu Najwyższego zawartą w uzasadnieniu uchwały III UZP 1/20 w zakresie w jakim przyjął, że informacja IPN o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej i to sąd powszechny podczas rozpoznawania istoty sprawy, będzie uprawniony do weryfikacji informacji IPN w postępowaniu dowodowym. Może to jednak nastąpić jedynie wskutek wątpliwości co do treści tej informacji na wniosek ubezpieczonego lub z urzędu. Jednak zakres tej weryfikacji będzie zawsze ściśle związany z właściwym zastosowaniem normy art. 13b ustawy dezubekizacyjnej (okresu i rodzaju jednostek tam wymienionych), a nie oceny indywidualnych czynów funkcjonariuszy i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały, III UZP 1/20. Zatem ciężar dowodu, w sytuacji kwestionowania informacji IPN o przebiegu służby, spoczywać będzie na ubezpieczonym zgodnie z ogólnymi zasadami dowodzenia z art. 232 k.p.c. w związku z art. 6 k.c., a nie na organie rentowym. Argumentacja dotycząca rozkładu ciężaru dowodu, wynikająca z uzasadnienia uchwały III UZP 1/20, skażona jest błędem logicznym, zważywszy na fakt, że SB była tajną policją polityczną, która z istoty i rodzaju zadań, w tym czynów przestępczych, nie dokumentowała. Te zaś czynności, które znalazły odzwierciedlenie na piśmie zostały w znacznej części zniszczone przy likwidacji „tzw. teczek” Służby Bezpieczeństwa w 1989 i 1990 roku.
Odnosząc się do mechanizmu obniżenia emerytury policyjnej z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i nierozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. P 4/18, wskazać należy, że przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności. Domniemanie konstytucyjności ustaw łączy się z zasadą podziału władzy oraz potrzebą zagwarantowania ustrojowej pozycji parlamentu jako podmiotu posiadającego kompetencję prawodawczą. W tym ujęciu domniemanie konstytucyjności uzasadnia się „koniecznością ochrony pozycji ustrojowej parlamentu” Pozycja ta gwarantować ma swobodę ustawodawcy decydowania o zakresie, sposobie i formach regulacji prawnej. W nowszym orzecznictwie TK wiązane jest z procesem stosowania prawa, uzasadniającym modyfikację rekonstrukcji norm i praktyki stosowania prawa w razie obalenia domniemania konstytucyjności, w sytuacji gdy doszło do formalnego zakwestionowania podstaw tego domniemania, przy jednoczesnym braku derogacji właściwych przepisów. W podobny sposób termin ten używany jest w piśmiennictwie z zakresu prawa konstytucyjnego, co do zasady nawiązującego do wypowiedzi dotyczących domniemania konstytucyjności prezentowanych przez TK. Pojęcie „domniemanie konstytucyjności” pojawia się w rozważaniach z zakresu teorii prawa, w szczególności zaś w analizach dotyczących modeli i teorii wykładni. W tej sferze domniemanie konstytucyjności stanowi element koncepcji wykładni, służący realizacji zasady nadrzędności Konstytucji oraz zasady bezpośredniego jej stosowania w procesie interpretacji. Wiąże się z hierarchiczną strukturą systemu prawa, traktowanego jako zbiór przepisów uporządkowanych pod względem  treściowym, proceduralnym i kompetencyjnym. Ma postać idealizacyjną silnie związaną z założeniem racjonalności prawodawcy, spójności i niesprzeczności systemu prawa. Bywa także ujmowane jako „szczególne założenie” ograniczające zakres zastosowania reguły kolizyjnej
lex superior derogat legi inferiori
, a więc jako swoiste dopełnienie systemu reguł kolizyjnych, metareguła, wyłączająca możliwość pominięcia normy sprzecznej z Konstytucją przez organ nieposiadający w tym zakresie specjalnego upoważnienia. Zasada powyższa ma znaczenie formalne (procesowe, proceduralne), interpretacyjne, kompetencyjno-materialne i systemowe. To znaczenie wiąże się w doktrynie ze wskazaniem, że domniemanie konstytucyjności jest dyrektywą rozkładu ciężaru dowodu w procesie kontroli konstytucyjności, potrzeba jej wyróżnienia wynika zaś z braku regulacji ustawowej, która określałaby ciężar argumentacji i rozkład dowodu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W zakresie dyrektywy interpretacyjnej zasada domniemania konstytucyjności opiera się na założeniu, że stanowiąca element systemu prawa stanowionego regulacja zawiera postanowienia umożliwiające rekonstrukcję norm postępowania zgodnych z Konstytucją. W tym ujęciu chodzi o rozstrzyganie wszelkich interpretacyjnych wątpliwości na korzyść ujmowanego w kategorii systemowej dyrektywy interpretacyjnej domniemania, że przepis jest zgodny z Konstytucją, a nie wbrew niemu. Znaczenie kompetencyjno-materialne oparte jest na wyłącznej kompetencji derogacyjnej TK. W tym ujęciu wskazuje się, że termin „domniemanie konstytucyjności” oznacza zasadę, zgodnie z którą naruszające Konstytucję akty normatywne obowiązują do czasu stwierdzenia ich niezgodności z normami konstytucyjnymi poprzez kompetentny organ, w przewidzianej przez prawo procedurze kontroli konstytucyjności. W znaczeniu systemowym domniemanie konstytucyjności traktuje się jako założenie systemu prawnego. W tym ujęciu spójny i niesprzeczny wewnętrznie system prawa i założenie racjonalnego prawodawcy nakazuje traktowanie obowiązującej ustawy jako zgodnej z Konstytucją, nawet jeżeli w świetle doktryny i orzecznictwa budzi ona uzasadnione zastrzeżenia (patrz: Maciej Gutowski, Piotr Kardas - Domniemanie konstytucyjności a kompetencje sądów - Palestra 5/2016).
W zakresie oceny konstytucyjności konkretnego przepisu prawnego przez sąd powszechny występują dwa odmienne stanowiska. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że kompetencję orzekania o niekonstytucyjności oznaczonego przepisu ustawy ma wyłącznie Trybunał Konstytucyjny i tylko on może rozważać usunięcie z systemu prawnego przepisów sprzecznych z ustawą zasadniczą (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Z tego stanowiska wynika, że sąd powszechny nie ma możliwości niestosowania obowiązujących przepisów ustawy z powołaniem się na ich niekonstytucyjność. Dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność określonego przepisu z Konstytucją RP, dopóty ten przepis podlega stosowaniu i może stanowić podstawę merytorycznych rozstrzygnięć sądowych. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2009 r., IV CSK 485/08 i z 17 marca 2016 r., V CSK 377/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r., (...) i powołane w nich orzeczenia).
Wyrażane jest również odmienne stanowisko, zgodnie z którym orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), co niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Wskazuje się, że sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności, jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16 i powołane w nim orzecznictwo).
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela pierwsze z prezentowanych stanowisk, iż dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność określonej normy ustawowej z Konstytucją RP, dopóty przepis podlega stosowaniu i stanowi podstawę merytorycznych rozstrzygnięć sądowych. Stanowisko odmienne prowadzi bowiem niedozwolonej ingerencji w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że bezpośredniość stosowania Konstytucji RP przez sądy powszechne nie oznacza przyznania im kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa. Rolą sądu jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz - art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości-wyłonionych w demokratycznych wyborach - parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście, ocena regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 188 Konstytucji jednoznacznie zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r., sygn. akt Ul CKN 326/01). Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2009 r., IV CSK 485/08, LEX nr 550930 i z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNC 2016 Nr 12, poz. 148 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., II GSK 1208/10, LEX nr 746078 i powołane w nich orzeczenia).
W wyroku z dnia 14 listopada 2015 r., sygn. akt II CSK 517/14 Sąd Najwyższy stwierdził z kolei, iż „brak w Konstytucji przepisu przyznającego sądom i innym organom powołanym do stosowania prawa kompetencji do kontroli, na użytek rozpoznawanej sprawy, konstytucyjności aktów ustawowych nie pozwala - ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - domniemywać tej kompetencji”. Możliwość stosowania postanowień Konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy, gdy dane postanowienie sformułowane będzie w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej tylko na jego podstawie. Po drugie, bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Ponieważ w polskim porządku prawnym bardzo niewiele jest materii, w których unormowania konstytucyjne nie znalazły konkretyzacji i rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym, proces bezpośredniego stosowania Konstytucji przybiera zwykle postać współstosowania normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych. Trybunał Konstytucyjny uważa, że wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez Konstytucję i ustawy zwykłe, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców, bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie może być rozumiane jako upoważnienie sądów do odmowy zastosowania przepisów obowiązującej ustawy, zamiast skierowania odpowiedniego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia bowiem tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy, z czego wynika też zobowiązanie sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym, o ile sąd uważa lub przypuszcza, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją. Przyjęcie odmiennego zapatrywania po pierwsze naruszałoby spójność polskiego systemu prawa, a po drugie nic znajduje żadnego umocowania w Konstytucji RP, która nic przewiduje incydentalnej, w konkretnej sprawie, kontroli konstytucyjności danego przepisu i możliwości „odmowy jego zastosowania w wyniku dokonania takiej oceny. Taki model kontroli konstytucyjności nie został w Polsce wprowadzony. Ustawa cieszy się domniemaniem konstytucyjności od momentu jej uchwalenia przez parlament do momentu ustnego ogłoszenia o niekonstytucyjności jej zapisów przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt K 35/15, wyrok TK z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/4,wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07). Domniemanie konstytucyjności ustawy służy ochronie takich wartości, istotnych z punktu widzenia obywateli, jak pewność i bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa przez niego stanowionego. Zasadą domniemania konstytucyjności ustawy związani jesteśmy do momentu jej obalenia, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Domniemania powyższego nie obalają natomiast zgłaszane w toku procesu ustawodawczego czy stosowania ustawy zarzuty dotyczące jej niekonstytucyjności. W polskim systemie prawa nie obowiązuje zasada, że norma uznana przez sąd za „oczywiście” sprzeczną z Konstytucją RP może zostać pominięta w ramach stosowania prawa. Zresztą już samo stwierdzenie owej „oczywistości” mogłoby być problematyczne w poszczególnych przypadkach, nie ma bowiem żadnych kryteriów normatywnych, które pozwoliłoby na ustalenie tego stanu, wynikających z Konstytucji RP czy też jakiejkolwiek ustawy procesowej. Dowodzi to tego, że ustawodawca nie przewidział możliwości dokonania takiej oceny przez sąd.
W istniejącym orzecznictwie sądowym można wskazać wiele przykładów upowszechniania się wadliwej praktyki samodzielnego odmawiania stosowania przepisów obowiązującego ustawodawstwa. Skonstatować w konsekwencji należy, że z jednej strony, w działaniach niektórych sądów rysuje się swoisty deficyt refleksji konstytucyjnej, polegający na niedostrzeganiu problemów konstytucyjnych nawet w sytuacjach, gdy potrzeba skierowania pytania prawnego do TK rysuje się w sposób oczywisty, a z drugiej strony, w działaniach niektórych sądów zaznacza się zjawisko nadaktywności konstytucyjnej, czyli skłonności do samodzielnego podejmowania arbitralnych rozstrzygnięć, ubieranych w formę bezpośredniego stosowania konstytucji, w sytuacjach, gdy konstytucja przewiduje konieczność zachowania drogi pytania prawnego (patrz: opracowanie orzecznictwa TK z lat 1998 - 2001 A. Czarnockiej - Kontrola konstytucyjności ustaw - Trybunał Konstytucyjny a sądy).”
W związku z powyższym w ocenie Sądu Najwyższego pozbawienie odwołującego się wyższych świadczeń za okres służby na rzecz totalitarnego państwa przy zachowaniu świadczenia do zabezpieczenia społecznego w wysokości nie niższej niż świadczenia z powszechnego systemu ubezpieczeniowego (Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) nie stanowi naruszenia zarówno Konstytucji, jak i standardów prawa międzynarodowego.
Nie podzielając zarzutów i wniosków kasacyjnych, Sąd Najwyższy z mocy art. 398
14
k.p.c. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
[SOP]
[ms]