III SAB/Gd 142/23

III SAB/Gd 142/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d ust. 4, art. 100d ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12, art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz Z. H. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Z. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 5 maja 2023 r. Z. H. (zwana dalej również "skarżącą") wniosła, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
W skardze skarżąca zawnioskowała o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku sądu wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Skarżąca zawnioskowała również o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi, gdzie przytoczono liczne cytaty
z doktryny i orzecznictwa, skarżąca wskazała, iż w dniu 16 listopada 2021 r. złożyła wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 15 marca 2022 r. zostały uzupełnione braki formalne wniosku. Uzupełniono akta sprawy, w tym złożono wniosek o przyśpieszenie procedowania sprawy, odpowiednio w dniach: 17 października
2022 r., 23 grudnia 2022 r., 20 lutego 2023 r. Organ przez cały okres postępowania nie wystosował do skarżącej żadnego pisma. W dniu 4 maja 2023 r. zostało wniesione ponaglenie.
Zdaniem skarżącej, organ łamie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Zakładając niekorzystne dla niej "przepisy" dotyczące jej sprawy (wniosek został złożony w stanie prawnym, zgodnie z którym powinien być rozpatrzony maksymalnie w terminie 2 miesięcy) organ powinien załatwić jego sprawę w ciągu 60 dni od chwili dostarczenia kompletu dokumentów. Skoro organ nie wezwał jej do jakiegokolwiek uzupełnienia akt sprawy, to należy założyć, iż były kompletne, zatem termin na rozpatrzenie wniosku zaczął biec 15 marca 2022 r.
W ocenie skarżącej, organ rejestrując jedynie wniosek oraz pisma jej pełnomocnika nie przyczynił się do załatwienia sprawy, co uprawnia do postawienia tezy, iż organ dopuścił się przewlekłości. Skarżąca zawnioskowała przy tym, aby w jej sprawie odmówić zastosowania przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zdaniem skarżącej, zapisy art. 100d tej ustawy są sprzeczne m.in. z prawem wywiedzionym z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawem do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.
Skarżąca wskazała, że przewlekłość i bezczynność w załatwieniu jej wniosku wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego organu oraz skandalicznego, w jej ocenie, zarządzania komórką organizacyjną "odpowiedzialną" za sprawy cudzoziemców.
Skarżąca podniosła, iż z powodu obstrukcji organu poniosła (i poniesie w dalszej perspektywie) szkody zdrowotne, moralne oraz finansowe. Skarżąca wskazała w tym zakresie, że organ swoją biernością wzbudził w niej poczucie tymczasowości, co odbiło się na jej zdrowiu. Organ utrudnił jej nadto prowadzenie życia rodzinnego – skarżąca posiada bliską rodzinę (matkę) w Ukrainie, której nie może odwiedzić. Skarżąca nie może także czerpać korzyści finansowych ze swojej własności – domu w mieście M. w Ukrainie, bowiem brak możliwości nadzoru nad tą własnością utrudnia wynajem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 100d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103), zgodnie z którym, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wprowadzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Jako ewentualny zgłoszono wniosek o oddalenie skargi na tej samej podstawie. Organ złożył nadto wniosek o niezasądzanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na treść art. 100d ust. 3 pkt 2 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W uzasadnieniu skargi organ przedstawił chronologię zdarzeń, wskazując w tym zakresie, że w dniu 16 listopada 2021 r. Z. H. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. wezwano stronę postępowania do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519). W dniu 15 marca 2022 r. Z. H. złożyła odciski linii papilarnych oraz dołączyła do wniosku potwierdzenie wykonanej w dniu 15 marca 2022 r. opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia. Stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik cudzoziemca został poproszony telefonicznie o uzupełnienie akt sprawy o dokumenty potwierdzające posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. Wspomniane dokumenty wpłynęły do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego 29 grudnia 2022 r. W dniu 1 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski w związku z art. 114 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach oraz treścią rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. z dnia 13 września 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1952), wezwał stronę do przedłożenia formularza załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wypełnionego zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi minimalnej stawki godzinowej oraz minimalnego wynagrodzenia za pracę. Korespondencja nie została odebrana i zwrotnie wróciła do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Akta sprawy zostały uzupełnione 24 lutego 2023 r. o formularz załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zawierający zadeklarowaną aktualną stawkę wynagrodzenia za pracę. W dniu 4 maja 2023 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że postępowanie w istocie trwało 547 dni, jednakże – zdaniem organu – czynności, o których mowa powyżej, były podejmowane przez organ niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Zaznaczając, że po zgromadzeniu materiału dowodowego i dopełnieniu wszystkich czynności w dniu 16 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach orzekł o udzieleniu Z. H. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie, stosownie do art. 37 § 3 k.p.a., wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi wniosła ona bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co uzasadniało merytoryczne rozpatrzenie skargi.
Uwzględniając stanowisko organu, który wystąpił o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności sprawie rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 cyt. ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Skarżąca nie przybyła do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym, przyjechała ona bowiem do Polski znacznie wcześniej. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca złożyła w dniu 16 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. We wniosku o udzielenie zezwolenia jako ostatnią datę wjazdu na terytorium RP, poprzedzającą złożenie wniosku, wskazano dzień 29 maja 2020 r.
Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy.
Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.
Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie o cudzoziemcach.
Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy.
Reasumując, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć wprowadzaną zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła bowiem zmian w wielu różnych ustawach – w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że regulacji kolejno wprowadzonych art. 100c ust. 3 i 4 oraz z art. 100 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), niemniej zastosowane ograniczenie jest bardzo dotkliwe. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją, terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji, gdyż rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero kiedy obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 tej ustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).
W związku z powyższym, wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przewlekłość postępowania zachodzi zatem wtedy, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2, stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z uwagi na przedmiot postępowania, w realiach sprawy należało mieć na uwadze treść regulacji zawartych w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza szczegółowe uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 105 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym zakresie jest szczególnie istotne z tego względu, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin, ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek w dniu 16 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) za pośrednictwem Poczty Polskiej. Wezwanie do osobistego złożenia wniosku wystosowano do skarżącej w dniu 7 lutego 2022 r. Wymóg ten skarżąca zrealizowała w dniu 15 marca 2022 r., uzupełniając inne braki formalne wniosku, m.in. skarżąca przedłożyła umowę najmu lokalu mieszkalnego mieszczącego się w K. przy ul. [...] zawartą na czas oznaczony od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 grudnia 2023 r. oraz załącznik nr 1 do wniosku – podmiotu powierzającego pracę P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. Organ w dniu 24 maja 2022 r. wystąpił do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie, po wpłynięciu próśb skarżącej o przyśpieszenie procedowania jej wniosku (pierwsza prośba wpłynęła do organu 19 czerwca 2022 r., kolejna w dniu 20 października 2022 r.), organ w dniu 7 grudnia 2022 r. telefonicznie wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącą zapewnionego miejsca zamieszkania. W dniu 29 grudnia 2022 r. do organu wpłynęła umowa najmu lokalu mieszkalnego mieszczącego się w K. przy ul. [...] zawarta na czas oznaczony od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 grudnia 2023 r. oraz załącznik nr 1 do wniosku. Natomiast w dniu 1 lutego 2023 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej o przedłożenie załącznika nr 1 do wniosku potwierdzającego podwyższenie wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę (względnie obowiązującej minimalnej stawki godzinowej). Wezwanie nie zostało odebrane. Załącznik nr 1 do wniosku został przedłożony do akt 24 lutego 2023 r. wraz z prośbą o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Ostatecznie, po złożeniu przez skarżącą ponaglenia (4 maja 2023 r.) i skargi na przewlekłość (5 maja 2023 r.), organ rozpatrzył wniosek skarżącej wydając w dniu 16 maja 2023 r. decyzję nr SO-XII.6151.24371.2021.DGZ o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Mając na uwadze przedstawioną powyżej chronologię podejmowanych w sprawie przez organ czynności oraz definicję przewlekłości, zdaniem Sądu organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości. Nie ulega wątpliwości, że powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie przez organ. Czynności te zostały jednak podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują kilkumiesięcznie nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do takiego stwierdzenia wówczas, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonywania czynności, czyli nie ma potrzeby zobowiązywania organu, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie aktu czy do dokonania czynności.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem sprawa zainicjonowana wnioskiem skarżącej została zakończona wydaniem decyzji, zatem na dzień orzekania przez Sąd organ załatwił już sprawę.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w, że Wojewoda Pomorski dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości. Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę postawę organu, która doprowadziła do wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Jak już wspomniano, czynności w sprawie podejmowane były przez organ w kilkumiesięcznych nieuzasadnionych odstępach czasowych, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Odnotować należy, że rozpatrzenie wniosku skarżącej, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, zajęło organowi 547 dni (prawie półtora roku). Nie może też ujść uwadze, że gdyby organ zapoznał się dokładnie z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami, nie wzywałby pełnomocnika skarżącej o potwierdzenie posiadania przez skarżącą zapewnionego miejsca zamieszkania – w dacie wezwania w aktach sprawy znajdowała się umowa najmu lokalu mieszkalnego mieszczącego się w K. przy ul. [...] zawarta na czas oznaczony od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 grudnia 2023 r., którą to skarżąca przedłożył w dniu 15 marca 2022 r. Nadto, gdyby organ podejmował czynności zgodnie z zasadą szybkości postępowania, nie musiałby wzywać pełnomocnika skarżącego o przedłożenie nowego załącznika nr 1 w związku z podniesieniem od stycznia 2023 r. minimalnego wynagrodzenia za pracę/minimalnej stawki godzinowej. Podkreślić należy, że przynajmniej od maja 2022 r. w sprawie nie było obiektywnych przeszkód dla wydania decyzji. Skarżąca z własnej inicjatywy, nie czekając na wezwanie organu, przedkładała dokumenty niezbędne do rozpatrzenia jej wniosku. Istotne jest również to, iż wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 36 k.p.a. organ nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jej prośby o przyśpieszenie sprawy pozostały bez odpowiedzi. Dopiero wniesienie przez skarżącą ponaglenia, a następnie skargi, doprowadziło do aktywizacji organu w zakresie rozpatrzenia jej wniosku.
Biorąc pod uwagę realia przedmiotowej sprawy, Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł.
Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłości organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W konsekwencji suma pieniężna powinna być przyznana przede wszystkim w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
Jak wskazano wyżej, okoliczności przedmiotowej sprawy niewątpliwie świadczą o tym, że przewlekłość, której dopuścił się organ, ma charakter rażący, biorąc pod uwagę nie tylko wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, zainicjowanej przez skarżącą w listopadzie 2021 r., ale także zważywszy na sam przebieg postępowania w sprawie, które z niewyjaśnionych bliżej przez organ przyczyn, nie zostało zakończone pomimo, iż – jak wynika z akt sprawy – organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym już w maju 2022 r.
Skarżąca zasadnie wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona rażącego naruszenia prawa. Skarżąca uzasadniając wniosek wskazywała, że z powodu obstrukcji organu poniosła szkody zdrowotne, moralne oraz finansowe. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych, szczegółowych okoliczności pozwalających na oszacowanie wysokości należnej jej sumy pieniężnej na kwotę 31.730,75 zł. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie adekwatną sumą – dla zrealizowania zarówno celu kompensacyjnego, jak i dyscyplinującego organ – będzie zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. W pozostałym zakresie, dotyczącym wnioskowanej przez stronę wysokości sumy pieniężnej, wniesiona skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.