I SAB/Wr 397/23

I SAB/Wr 397/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jarosław Horobiowski
Piotr Kieres /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Trybuszewski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Asesor WSA Tomasz Trybuszewski po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydania polskiego dokumentu tożsamości: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie Strony skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 2.500,00 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. G. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o wydanie polskiego dokumentu tożsamości. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko stron jak następuje. W dniu 21.10.2020 r. do Organu wpłynął wniosek wraz z załącznikami. Kolejno 9 lipca 2021 r. Strona nadała ponaglenie, a w dniu 11.09.2023 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego. Na dzień 25.09.2023 r. WD datuje wezwanie do Strony wskazując na niekompletny wniosek.
W skardze Strona zarzuciła naruszenie: art. 35 § 1-3, w związku z art. 26 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie k.p.a. i wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczono statystykę wpływu spraw w latach 2018- 2022. Organ przeciwny jest też uznaniu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a także zasądzeniu sumy pieniężnej bądź nałożeniu na Organ grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Sąd wskazuje poniżej na mające zastosowanie do wniosku o wydanie polskiego dokumentu tożsamości regulacje prawne. I tak na podstawie art. 226 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.) dalej jako u.o.c. cudzoziemcowi mogą być wydane dokumenty:
1) karta pobytu;
2) polski dokument podróży dla cudzoziemca;
3) polski dokument tożsamości cudzoziemca;
4) tymczasowy polski dokument podróży dla cudzoziemca;
5) dokument potwierdzający posiadanie zgody na pobyt tolerowany o nazwie "zgoda na pobyt tolerowany".
Ww. dokumenty (z wyjątkiem dla małoletniego, która to opcja nie ma w sprawie zastosowania) wydaje się na wniosek (art. 229 ust. 1 u.o.c.). Wymogi wniosku o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 u.o.c., zawiera art. 231 u.o.c. Polski dokument tożsamości cudzoziemca (art. 226 pkt 3 u.o.c.) może być wydany: 1) małoletniemu cudzoziemcowi urodzonemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywającemu na tym terytorium bez opieki rodziców, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz przemawia za tym dobro dziecka; 2) cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w art. 170; 3) cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie posiada żadnego obywatelstwa, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 260 ust. 1 u.o.c.). Cudzoziemcowi, o którym mowa w ust. 1, polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany, jeżeli cudzoziemiec nie posiada dokumentu podróży i nie jest możliwe otrzymanie przez niego innego dokumentu potwierdzającego tożsamość (art. 260 ust. 2 u.o.c.). Organem właściwym do wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca jest, stosownie do art. 264 ust. 1 u.o.c., wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca (art. 264 ust. 1 u.o.c.).
Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Strona, składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie polskiego dokumentu tożsamości, uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 21 października 2020 r., w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście zarzucanej bezczynności ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie WD dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Organ pozostawał bierny od wpływu wniosku, aż do wpływu skargi Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres bierności ze strony Organu, przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się kwalifikowanej formy przewlekłości w postaci pozostawania bezczynnym (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania/bezczynności Organu ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Biorąc zaś pod uwagę zaistniały stan sprawy i mając na uwadze całkowitą bierność Organu w sprawie, Sąd uznał, że wykazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Przyjęcie przez Organ, iż do procedowania sprawy niezbędnym jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Organu stanowi bezprawną praktykę – ustanowienie pozaustawowego "warunku" determinującego przeprowadzenia przez Organ realnego postępowania i wyraz rażącego ignorowania ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażącym ignorowaniem przepisów jest odłożenie wniosku na "półkę", już w dacie jego wpływu do organu (w oczekiwaniu na skargę). Niewątpliwie rażącym naruszeniem przepisów art. 35 i art. 36, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. jest zauważenie przez WD niekompletności wniosku Strony dopiero po trzech latach od jego wpływu do Organu.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd - biorąc pod uwagę postawę WD i jego trzyletnią bierność – uznał za uzasadnione przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.500,00 zł (pkt IV wyroku).
Wobec wydania polskiego dokumentu tożsamości na wniosek Strony, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministacyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika i opłatę od pełnomocnictwa – punkt V sentencji wyroku.