I SAB/Wr 353/22

I SAB/Wr 353/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dagmara Dominik-Ogińska /przewodniczący/
Łukasz Cieślak /sprawozdawca/
Tadeusz Haberka
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8 par. 1,  art. 12,  art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 1a,  art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Tadeusz Haberka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, którą pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. (data nadania przez pocztę: 27 stycznia 2022 r.) wniosła M. D., zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: SOC-LPI.6151.1.388.2019.ŁW).
Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na wniosek strony. Wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że w dniu 7 stycznia 2019 r. strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody Dolnośląskiego. Wniosek został uzupełniony na skutek wezwań organu z dnia 7 czerwca 2019 r. oraz 27 listopada 2019 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ostatniego uzupełnienia dokumentów pełnomocnik dokonał pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. Strona skarżąca zarzuciła, że od momentu złożenia wniosku minęło 36 miesięcy, a organ nie rozpoznał sprawy, ani nie poinformował o jej niezałatwieniu w terminie. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.
Zdaniem skarżącej Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Co więcej, organ nie podjął w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy, w tym również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy była ignorowana przez Wojewodę i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę.
Skarżąca wskazała, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję oraz ABW, co jednak nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane" - jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do ww. służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni, co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż łącznie 60 dni. Wojewoda nie dokonuje w związku z tym żadnych dodatkowych czynności.
Dalej podniesiono, że fakt, iż organ prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Nie tylko skarżąca strona, ale również wielu innych cudzoziemców jest ignorowanych przez wiele miesięcy (niekiedy nawet lat) przez Dolnośląski Urząd Wojewódzki, który – wbrew temu, co twierdzi organ – nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia tej sytuacji, a jawne lekceważenie cudzoziemców wydaje się być raczej elementem nieoficjalnej polityki rządowej, która nie znajduje jednak oparcia w przepisach. Organ nie podejmuje w szczególności żadnych reform, nie zwiększa zatrudnienia pracowników i nie zmienia swojego podejścia do kwestii przewlekłości postępowań. Faktem mającym znaczenie dla niniejszej sprawy jest, że organ przez tak długi czas całkowicie ignorował stronę, nie podejmował w sprawie żadnych czynności, a także nie informował o przyczynach nierozpoznania sprawy, co przesądza o uznaniu naruszenia prawa za oczywiste, a tym samym rażące. Problemy techniczno-organizacyjne organu są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem – a nie stronę. Nie jest winą strony, że organ zatrudnia zbyt mało pracowników, a także że boryka się z ich fluktuacją. Wręcz przeciwnie, problemy kadrowe oraz nieprawidłowa organizacja pracy przesądza o uznaniu winy po stronie organu. Co więcej, organ od niemal roku w każdej odpowiedzi na ponaglenie lub skargę na przewlekłość lub bezczynność argumentuje, że boryka się z fluktuacją pracowników i podejmuje czynności zmierzające do polepszenia sytuacji – z czego jednak nic nie wynika, a organ nie podejmuje żadnych istotnych zmian w funkcjonowaniu urzędu. Oznacza to jednak, że organ od wielu miesięcy jest w pełni świadomy faktu prowadzenia tysięcy spraw w sposób całkowicie przewlekły, a jednocześnie nie podejmuje żadnych działań, które mają temu realnie przeciwdziałać.
Odnośnie do wniosku strony o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku autor skargi wskazał, że w innych prowadzonych przez pełnomocnika sprawach, kiedy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywano, że wyrok ma zostać wykonany w określonym terminie od "otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy", organ zaskarżał wyrok w części (najczęściej dotyczącej rażącego naruszenia prawa), co powodowało jednak, że akta sprawy wysyłane były do Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości. Tym samym organ oddalał wydanie decyzji w sprawie o kolejne wielomiesięczne terminy, broniąc się jednocześnie, że nie otrzymał on akt sprawy z sądu, a zatem termin określony w wyroku do wydania decyzji nie rozpoczął biegu. W celu zapobieżenia dalszemu przewlekaniu postępowań wniosek strony o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie liczonym od daty prawomocności wyroku, a nie od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, zmierzać ma do przyspieszenia prowadzonego postępowania i zapewnienia stronie prawa do szybkiego rozpoznania jej sprawy. Wskazuję, że organ ma obowiązek zapewnić sobie możliwość rozpoznania sprawy również w trakcie prowadzonego przed WSA postępowania, wykonując przed wysłaniem akt ich uwierzytelnioną kopię. Tym samym zwrot akt przez Sąd do organu nie jest warunkiem niezbędnym do wykonania wyroku, nawet jeżeli akta te nie zostaną do organu zwrócone z uwagi na zaskarżenie wyroku w części przez organ.
Zdaniem autora skargi jedynie grzywny i sumy pieniężne mające jednocześnie charakter represyjny, jak również kompensacyjny są w stanie zmienić stan permanentnej przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w niemal wszystkich prowadzonych przez ten organ postępowaniach. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, dopiero ujmowane globalnie, znaczące "odszkodowania" wypłacane setkom cudzoziemców na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. będą w stanie zmobilizować organ do skutecznej reformy podległego mu urzędu. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że po pobieżnej analizie kosztów każdy rozsądny menager powinien bowiem dojść do wniosku, że bardziej opłacalnym rozwiązaniem jest zatrudnienie większej ilości osób do szybkiego rozpoznawania spraw, niż wypłacanie milionów złotych z tytułu sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym samym, wyłącznie przyznawanie wysokich sum pieniężnych oraz nakładanie wysokich grzywien będzie skutecznym środkiem dyscyplinującym Wojewodę nie tylko w niniejszej sprawie, lecz również w tysiącach innych spraw tego typu. Przywołano również fragmenty z informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli nr [...] - "Przygotowanie administracji publicznej do obsługi cudzoziemców" dotyczące funkcjonowania Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w aspekcie obsługi cudzoziemców.
Zdaniem autora skargi wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji po stronie strony skarżącej. Strona skarżąca potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Opóźnienia w wydawaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy doprowadziły do sytuacji, gdzie strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy organ w ogóle proceduje jej wniosek, czy został on prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty. Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę zawieszenie terminu biegu przewlekłości postępowań przed organami administracji publicznej w trakcie stanu epidemii zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, strona zaskarża przewlekłość organu przed datą wejścia w życie nowelizacji tej ustawy, dodającej art. art. 15zzs ust.1, tj. do dnia 31 marca 2020 r. oraz po dniu 24 maja 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie tego wniosku wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podano, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 20 080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W 2019 r. wpłynęły 26 854 takie wnioski, natomiast w 2020 r. wpłynęło 30 226 wniosków, a w 2021 r. wpłynęło 45 328 wniosków. Przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywiste jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Wojewoda zaznaczył, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r, I OSK 1925/16). W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (II SAB/Kr 47/18), wskazano, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Biorąc pod uwagę tożsame okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie, nie sposób ocenić, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Przywołano również fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z dnia 29 października 2019 r., III SAB/Wr 554/19 oraz z dnia 11 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 1127/19).
Kolejno, powołując się na daleko idącą ostrożność, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17). Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.
Na wezwanie Sądu pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 stycznia 2022 r. (nr SOC-LPI.6151.1.388.2019.ŁW), wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2019 r., udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 16 listopada 2024 r. Dołączono również dowód nadania tej decyzji przez pocztę w dniu 29 marca 2022 r. i doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 31 marca 2022 r. (k. 35-37 akt).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że strona skarżąca wniosła skargę w dniu 27 stycznia 2022 r., a więc po wydaniu decyzji Wojewody z dnia 13 stycznia 2022 r., jednak przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej egzemplarza tej decyzji, co nastąpiło dopiero w dniu 31 marca 2022 r. Rozważenia wymagała zatem dopuszczalność skargi. Badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie w dniu wniesienia skargi istniał jej przedmiot w postaci objętego zarzutem przewlekłości prowadzonego postępowania, w ramach którego decyzja administracyjna kończąca to postępowanie nie została doręczona stronie. Sąd przyjął w tym zakresie jako własny pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, (ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34), że "[p]rzewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.". Ponadto Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że sentencja cytowanej uchwały przewiduje, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie na dzień wnoszenia skargi postępowanie administracyjne, którego dotyczy skarga nie zostało zakończone, gdyż nie było w obrocie prawnym decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie, która byłaby ostateczna. Uwzględniając te okoliczności i argumentację Sąd w sprawie niniejszej przyjął, że skarga nie była niedopuszczalna, wobec czego należało ją rozpoznać co do istoty.
Skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tj. dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W kontekście kontrolowanej sprawy administracyjnej istotne jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Odnosząc te zasady do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 7 stycznia 2019 r. i w tym samym dniu organ poinformował skarżącą, że ustala termin załatwienia sprawy na dzień 7 lipca 2019 r. Termin ten nie został zachowany. Organ pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. wystąpił do właściwych organów, ale także wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów. Strona uzupełniła dokumenty w dniu 2 lipca 2019 r. Kolejne wezwanie organ wystosował do strony w dniu 27 listopada 2019 r. – na wezwanie to strona odpowiedziała w dniu 10 grudnia 2019 r. Następną czynnością organu było wezwanie pełnomocnika do przedłożenia określonych dokumentów wystosowane w dniu 12 maja 2021 r., tj. po upływie 17 miesięcy od ostatniej czynności w sprawie. Pełnomocnik żądane dokumenty przedłożył w dniu 2 czerwca 2021 r., po czym organ nie podejmował czynności w sprawie (przyjmowano jedynie do akt dokumenty przedkładane przez pełnomocnika w dniu 2 sierpnia 2021 i 21 grudnia 2021 r.). Decyzję kończącą postępowanie organ wydał w dniu 13 stycznia 2022 r., przy czym nadał tę decyzję przez pocztę w dniu 29 marca 2022 r. i doszło do doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 31 marca 2022 r.
Zauważyć przy tym należy, że w trakcie trwania postępowania obowiązywał przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U poz. 875) zmieniającej przywołaną ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanych przepisów nie miało jednak w kontrolowanym postępowaniu wpływu na tok postępowania, ponieważ – jak to już wskazano – organ nie podejmował czynności w sprawie pomiędzy grudniem 2019 r. a majem 2021 r.
Zdaniem Sądu w okresie trwania postępowania administracyjnego organ niewątpliwie dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania. Przewlekłość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie prowadzi je dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej organ był obowiązany załatwić sprawę z pewnością wcześniej niż 13 stycznia 2022 r., w sytuacji gdy strona złożyła wniosek inicjujący postępowanie w dniu 7 stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, ponieważ występowały w nim wielomiesięczne okresy całkowitej bierności organu (od grudnia 2019 r. do maja 2021 r.), w 2021 r. przerywane jedynie składaniem do akt dokumentów dostarczanych przez stronę. Sąd ocenił, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu lub wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (zob. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12).
Powyższe okoliczności stanowią, że w toku prowadzonego w sposób przewlekły postępowania organ naruszył tym samym terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. W szczególności zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty sprowadzające się do znacznej liczby spraw prowadzonych przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. Zdaniem Sądu organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).
Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Kolejno wskazać należy, że z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie (decyzja administracyjna z dnia 13 stycznia 2022 r.), należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, co uzasadnione jest długością okresu bierności organu, którą Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Tym samym Sąd, biorąc pod uwagę zasadnicze cele skargi wynikające z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., nie znalazł podstaw do przyznania sumy pieniężnej w wysokości wnioskowanej przez stronę skarżącą, wobec czego oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).