III SAB/WR 318/23

III SAB/Wr 318/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
V. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) złożył w dniu 11 stycznia 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Z uwagi na brak wydania rozstrzygnięcia przez organ strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 9 czerwca 2023 r., złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie pismem z dnia 11 lipca 2023 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W skardze tej strona wniosła o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
2) stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi,
4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500,00 zł oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.
Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przewlekłość postępowania została zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności
i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Oceniając możliwe wystąpienie w sprawie stanu przewlekłości, trzeba wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". Należy jednak zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej jako: ".u.p.o.u.", w szczególności jej art. 100c i art. 100d.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie ma podstaw do stosowania w sprawie (jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę) art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 u.p.o.u., w myśl których zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wyjaśniając przedstawione stanowisko przypomnieć należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.
Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy u.p.o.u. wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej.
W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce.
Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżący przebywał na terytorium Polski na długo przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie. Strona skarżąca podała bowiem we wniosku, że wjechała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ostatnio w dniu 23 stycznia 2022 r. Do wniosku zostały załączone też kserokopie wiz poświadczające pobyt skarżącego w Polsce jeszcze przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie.
Po przesądzeniu kwestii braku możliwości stosowana do niniejszej sprawy przepisów "zawieszających" możliwość orzekania w sprawie o przewlekłość prowadzonego postępowania, należy przejść do oceny wystąpienia w sprawie stanu przewlekłości.
W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej jako: "nowelizacja u.o.c." Na mocy ww. nowelizacji, po art. 112 u.o.c. dodano art. 112a (art. 1 pkt 13 nowelizacji u.o.c.). Zgodnie z wprowadzonym na mocy nowelizacji u.o.c. art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.).
Od 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wyznaczył zatem Wojewodzie nowy termin zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził wyjątku od regulacji kodeksowej, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca złożyła osobiście w dniu 11 stycznia 2023 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W tym też dniu wniosek strony został zarejestrowany i jednocześnie pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. organ powiadomił stronę skarżącą, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostanie zakończone w terminie 60 dni od następujących zdarzeń:
- osobiste złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
- złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
- przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, lub wyznaczony przez wojewodę termin, na ich dostarczenie upłynął bezskutecznie.
Jednocześnie strona została wezwana do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o zezwolenie. Strona popisała odbiór pisma z datą 11 stycznia 2023 r.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony z dnia 11 stycznia 2023 r. był kompletny, strona złożyła wszystkie wymagane dokumenty a organ nie wzywał strony do dalszych uzupełnień. Z uwagi na długi brak działania organu w sprawie, strona pismem z dnia 9 czerwca 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2023 r., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Następnie pismem z dnia 5 lipca 2023 r. Wojewoda wystąpił do organów w trybie konsultacji zgodnie z art. 109 u.o.c.
W dniu 11 lipca 2023 r. strona wniosła skargę do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pismem z dnia 1 lutego 2024 r., które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 7 lutego 2024 r., tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, organ powiadomił Sąd, że w dniu 31 stycznia 2024 r. została wydana decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 stycznia 2027 r.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzi, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Uzasadniając to stwierdzenie należy wskazać, że zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Tymczasem jak wynika z akt sprawy, pomiędzy wnioskiem strony skarżącej z dnia 11 stycznia 2023 r., a wystąpieniem Wojewody do organów, o których mowa w art. 109 u.o.c., minęło prawie 6 miesięcy, i co istotne wystąpienie to nastąpiło po uprzednim złożeniu przez stronę ponaglenia z dnia 9 czerwca 2023 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Trzeba zatem wskazać, że - jak wynika z akt sprawy - czynność, o której mowa w art. art. 109 ust. 1 u.o.c., jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana przez organ już w dniu złożenia wniosku. Analiza akt prowadzi do konstatacji, że wniosek strony skarżącej inicjujący sprawę wydania zezwolenia zawierał bowiem wszystkie załączniki, był kompletny, o czym świadczy – oprócz pierwszego pisma z dnia 11 stycznia 2023 r. - brak dodatkowych wezwań strony celem uzupełnienia akt.
Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).
Jak wynika z akt organy udzielające informacji, o których mowa w art. 109 u.o.c., nie udzieliły odpowiedzi na zapytane Wojewody, a zatem w sprawie zastosowanie winien znaleźć 109 ust. 4 u.o.c. Pomimo posiadania przez organ informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 u.o.c., w zw. z art. 109 ust. 4 u.o.c., z akt sprawy nie wynika jednak dlaczego organ zwlekał z wydaniem decyzji aż do końca stycznia 2024 r.
Przypomnieć należy, że zaufanie obywateli do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99).
Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r.
Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).
Należy też wskazać, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien ewentualnie wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w przypadku gdy organ stwierdzi braki wniosku lub nadać sprawie dalszy bieg.
Analiza akt prowadzi do stanowiska, iż już w dniu wszczęcia postępowania tj. 11 stycznia 2023 r. strona wniosła kompletny wniosek, który uzasadniał wystąpienie organu w trybie konsultacji, o których mowa w art. 109 u.o.c., co jednak zostało dokonane dopiero przez organ pismem z dnia 5 lipca 2023 r.
Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w pkt I wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego.
W kwestii oceny czy mamy do rażącą przewlekłością w sprawie należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 42 ust. 1 u.p.o.u. jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. W dniu 1 stycznia 2023 r. do ww. przepisu został dodany ust. 3a zgodnie, z którym jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 24 sierpnia 2023 r. (od dnia 27 czerwca 2023 r. termin ten wydłużono do dnia 24 marca 2024 r.). W takim przypadku w dokumencie podróży obywatela Ukrainy nie umieszcza się nowej naklejki wizowej. Wiza krajowa w okresie przedłużenia okresu pobytu oraz okresu ważności nie uprawnia do przekraczania granicy.
Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący, przed dniem złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, legitymował się wizą wydaną na okres od 29 września 2021 r. do dnia 23 marca 2022 r. W opisanym stanie faktycznym ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypadał w okresie od 24 lutego 2022 r. Tym samym w oparciu o literalne brzmienie przepisów pobyt strony skarżącej do 4 marca 2024 r. jest legalny i w tym okresie ma on możliwość ubiegania się np. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, jeżeli spełni wymogi wynikające z przepisów. Należy też wspomnieć, że na mocy art. 22 ust. 1-2 u.p.o.u., obywatel Ukrainy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w przypadku gdy:
1) jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u. lub
2) jest obywatelem Ukrainy przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że organ choć dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, to jego działanie nie nosiło znamion rażącego przekroczenia terminów.
Przy ocenie tej należało uwzględnić, iż organ finalnie podejmował działania w sprawie (wystąpienie do organów, wydanie decyzji w sprawie) oraz, że ważność wizy skarżącego została przedłużona na mocy art. 42 ust. 1 i 3a u.p.o.u. do dnia 4 marca 2024 r.
Wobec powyższego, Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Wobec braku informacji na dzień wyrokowania o wydaniu przez organ decyzji kończącej postępowanie, w pkt III sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy jednak stwierdzić, że – na skutek otrzymania przez Sąd w dniu 7 lutego 2024 r., tj. dzień po wyrokowaniu w niniejszej sprawie – informacji od organu o wydaniu wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę w dniu 31 stycznia 2024 r., zobowiązanie to uległo dezaktualizacji.
Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia bowiem oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, o czym Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji wyroku, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa. Należy też dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi przy tym uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19).
O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata – ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł tj. oraz poniesiony koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).