I SAB/Wr 296/23

I SAB/Wr 296/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Jarosław Horobiowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kieres
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2,  art. 30,  art. 37 ust. 1-2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Piotr Kieres,, Dominik Dymitruk,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 24 stycznia 2024 r., sprawy ze skargi: E.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 14 dni od daty przekazania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700,00 (siedemset) złotych; V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Postępowanie przed organem administracji.
1.1. Obywatelka F. E. A. (dalej: Strona, Wnioskodawca, Skarżąca) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda/organ) wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wraz z załączonymi dokumentami, w dniu 1 kwietnia 2022 r. (data prezentaty na wniosku złożonym osobiście). Tego samego dnia w siedzibie organu pobrano od niej odciski palców, a ponadto odebrano kserokopie stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu.
1.2. W dniu 4 listopada 2022 r. wpłynęło do Wojewody pismo pełnomocnika Strony w osobie radcy prawnego, który poinformował o przystąpieniu do sprawy, składając pełnomocnictwo oraz wnioskując o jak najszybsze zwrócenie się ze stosownym zapytaniem do organów bezpieczeństwa. W piśmie zwrócono uwagę, że postępowanie trwa już 7 miesięcy, a brak wnioskowanego zezwolenia i karty pobytu stanowi dla Wnioskodawcy znaczne utrudnienie oraz uniemożliwia odwiedzenie rodziny na F. Pełnomocnik zaoferował wszelką pomoc w jak najszybszym wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości organu, proponując bezpośredni kontakt telefoniczny lub mailowy. Podobne apele kierowano do Wojewody w dniach: 22 i 23 marca 2023 r., 21 kwietnia 2023 r., 11 maja 2023 r. i 15 czerwca 2023 r.
1.3. W dniu 29 czerwca 2023 r. wpłynęło do organu ponaglenie, zarzucające bezczynność w sprawie oraz podkreślające, że do Strony nie mają zastosowania przepisy szczególne, ograniczające możliwości zwalczania zwłoki w postępowaniach o zezwolenie na pobyt czasowy, które wydano w związku z konfliktem zbrojnym na terenie Ukrainy, ponieważ nie jest ona obywatelką tego państwa.
1.4. Następnie Wojewoda sporządził, datowane na dzień 26 lipca 2023 r., zapytanie do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Do pełnomocnika Strony skierowano także odrębne pismo z tej samej daty z informacją o sposobie liczenia terminu do jego zakończenia i o zarejestrowaniu wniosku w systemie "Przybysz" wraz ze standardowym pouczeniem o odnośnych przepisach prawnych.
2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.
2.1. W skardze na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, wniesionej do Wojewody w dniu 24 lipca 2023 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 9 sierpnia 2023 r.), Strona zarzuciła naruszenie przepisów o sposobie i terminach rozpoznania sprawy, a to: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że bezskutecznie oczekuje na załatwienie nieposiadającego braków formalnych wniosku, złożonego osobiście jeszcze w 2022 r., którego nie załatwiono w ciągu 15 miesięcy, mimo szeregu monitów oraz ponaglenia, całkowicie przez pracowników Wojewody zignorowanych. Ponadto nie poinformowano Strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz nie podjęto z nią żadnego kontaktu. Sprawa tymczasem jest nieskomplikowana, a sytuacja ta utrudnia jej normalne funkcjonowanie i odwiedziny krewnych w ojczystym kraju.
2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w dniu 26 lipca 2023 r. Stronę zawiadomiono o toczącym się postępowaniu z jej wniosku, zwracając się jednocześnie z zapytaniem do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Negując fakt pozostawiania w prawnie nieusprawiedliwionej zwłoce, organ wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie
ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz.830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W ocenie Wojewody termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., tj. przed wejściem w życie ww. przepisów, a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie, o którym mowa – zgodnie z art. 100c ust. 3 w stosunku do Wojewody nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Z kolei – zgodnie z art. 100c ust. 4 – w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Wojewody, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych.
Organ przywołał także dwa wyroki tutejszego Sądu, w których odniesiono się ze zrozumieniem do znacznej ilości spraw tego typu toczących się przed Wojewodą, a co przełożyło się na uznanie przez Sąd, że stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru "rażącego" naruszenia prawa.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
3.1. Skarga jest zasadna.
3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).
3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35 k.p.a., które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określają terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).
3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).
3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku).
W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, podkreślić należy, że skarga wpłynęła po tej dacie, jak również odnosi się do 15-miesięcznego okresu po tej dacie, licząc od dnia złożenia wniosku, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. Podkreślić także należy, że nowelizacja wprowadza odmienne terminy załatwienia spraw, co – w porównaniu z poprzednimi regulacjami – powoduje dla Strony zmianę jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). W dalszych rozważaniach, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, powoływane będą zatem przepisy ustawy o cudzoziemcach, uwzględniające nowelizację.
Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
Jak stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Z kolei, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP, przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.). Podkreślić należy, że – w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP – kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).
3.8.1. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 1 kwietnia 2022 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że – po osobistym złożeniu przez Stronę wniosku i jej stawiennictwie tego samego dnia w celu pobrania od niej odcisków palców i okazania oryginału paszportu do wglądu – kolejną czynność, zmierzającą do merytorycznego załatwienia sprawy, organ podjął dopiero w dniu 26 lipca 2023 r., czyli po 15 miesiącach "milczenia". Zwrócił się wówczas ze standardowym zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny, co stanowiło potwierdzenie, że wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych oraz że dołączono do niego komplet niezbędnych do jego uwzględnienia dokumentów. Czynność ta została natomiast podjęta dopiero po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia oraz po złożeniu skargi. Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem brak dowodu, aby ponaglenie, którego wpływ organ odnotował najpóźniej w dniu 29 czerwca 2023 r., zostało w ogóle przekazane do organu wyższego stopnia. Gromadzenie materiału dowodowego w sprawie odbywało się zatem tylko z własnej inicjatywy Strony. W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z rozpoznaniem jej wniosku w sytuacji, gdy nie zawiera on braków formalnych.
Z niewiadomych przyczyn wystąpienie ze standardowym zapytaniem do organów bezpieczeństwa nastąpiło dopiero po 15 miesiącach od złożenia wniosku i po zignorowaniu wielu próśb Strony o rozpoznanie sprawy. To oznacza, że organ ponad siedmiokrotnie przekroczył ustawowy dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.
Odnosząc się natomiast do – formułowanych dotychczas w innych tego typu sprawach – twierdzeń organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta trwa już od kilku lat i – chociaż w ostatnim roku uległa istotnej poprawie – to jednak powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami.
Nie można wykluczać, że ta – mocno spóźniona – aktywność związana była z koniecznością przekazania akt administracyjnych do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, co jednakowoż trwało wyjątkowo szybko na tle innych tego typu spraw, bo w ciągu nieco ponad dwóch tygodni od momentu jej otrzymania, czyli w ustawowym terminie 30 dni (por. art. 54 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na skargę jest jednak dość szablonowa, a jej treść pozostaje standardowa od wielu miesięcy.
3.8.2. Jednocześnie, rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu czasowego, podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Wniosek złożony został wprawdzie już po wybuchu tego konfliktu, lecz przez osobę, która jest obywatelem F. i która na terenie Polski przebywała jeszcze przed wybuchem konfliktu na Ukrainie.
W analizowanej kwestii trzeba podkreślić, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację wyrażoną w zdaniu odrębnym sędziego WSA Gabriela Węgrzyna do wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 334/23, że "Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1 (zasadniczo obywatelom Ukrainy), wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.
Samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.
Przede wszystkim użyty w powołanych przepisach zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych ustawą o cudzoziemcach. Ustawa o cudzoziemcach reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Warto też zasygnalizować, że w ramach samej ustawy pomocowej ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16 ustawy pomocowej).
Najistotniejsze jest jednak to, że problemowa regulacja z art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej ogranicza, przysługujące każdemu w państwie prawa, fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy pomocowej powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy pomocowej otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem, przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie wykładni proponowanej przez Wojewodę prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy pomocowej nie zyskują żadnych uprawnień. "Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP, zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego." (Wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21, LEX nr 3515397).
Nie ma też podstaw do uznania, że znaczna część spraw wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną na Ukrainie. Otóż obywatel Ukrainy w rozumieniu ustawy pomocowej ma prawo ubiegać się o każdy typ zezwolenia pobytowego, jak również może być prowadzona wobec niego sprawa w przedmiocie zmiany czy cofnięcia zezwolenia wcześniej uzyskanego. Podkreślić trzeba, że przewidziane w art. 2 ust. 3 ustawy pomocowej wyłączenie jej stosowania w przypadku obywateli Ukrainy posiadających wcześniejsze zezwolenia pobytowe, nie ma charakteru bezwzględnego (zależy od spełnienia warunku wymienionego w art. 2 ust. 3 pkt 2 lub 3). Warto też zwrócić uwagę na regulację art. 42 ust. 5 i 5a ustawy pomocowej, która w sposób jednoznaczny reguluje określoną sytuację prawną tych obywateli Ukrainy, którzy posiadają już zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa pomocowa może więc mieć zastosowanie także do obywateli Ukrainy posiadających wcześniej wydane zezwolenia pobytowe, a tym samym możliwe jest prowadzenie względem nich postępowań w przedmiocie zmiany czy cofnięcia zezwolenia".
Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, skoro Strona nie jest obywatelem Ukrainy, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Skarżąca jest bowiem obywatelką F. i nie należy do kręgu cudzoziemców, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na Ukrainę, a tylko do takich cudzoziemców, niebędących obywatelami Ukrainy, a uciekających z jej terytorium przez tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą.
3.8.3. Z tych też względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku).
3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłość po stronie organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
3.10. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę decyzji, jako aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego wydania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami postępowania, uznając go za czas odpowiedni do rozpoznania sprawy, która jest dojrzała do rozstrzygnięcia (pkt III sentencji wyroku).
3.11. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 700,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie.
Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano już za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, że – przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego.
3.12. Sąd uznał, że – wobec przyznania Stronie przedmiotowej kwoty pieniężnej – wymierzanie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest już potrzebne, tym bardziej, że jest ona fakultatywna.
Z tego powodu skargę w tej części oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).
3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt VI sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.