I SAB/Wr 19/24

I SAB/Wr 19/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dagmara Stankiewicz-Rajchman /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Solatycka
Jarosław Horobiowski
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149  par. 1,3; 1a, 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz – Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Asesor WSA Iwona Solatycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski w przedmiocie wydania decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego I. stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta Lwówek Śląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski do załatwienia sprawy; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. F. (dalej: strona, skarżąca, podatniczka), jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski (dalej: organ I instancji, Burmistrz) w przedmiocie wydania decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 r.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 czerwca 2024 r. organ I instancji wydał decyzję nr FB.PN008547/F/007826/2024-0 w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 r. w kwocie 193 zł, która została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej jako: SKO, organ odwoławczy) z dnia 23 września 2024 r. nr SKO.P/41/156/24. SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność rozważenia możliwości zastosowania zwolnienia podatkowego. Z prezentaty widniejącej na ww. decyzji SKO wynika, że decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 7 października 2024 r. Następnie, pismem z dnia 12 listopada 2024 r. strona wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazując, że postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Tego samego dnia, tj. 12 listopada 2024 r. organ I instancji wydał postanowienie nr FB.P.3127.10.2024 r., którym poinformował stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 17 grudnia 2024 r. Powyższe postanowienie doręczono stronie w dniu 15 listopada 2024 r. Następnie w dniu 18 listopada 2024 r. Burmistrz przekazał ponaglenie strony do SKO (data doręczenia: dzień 21 listopada 2024 r.) oraz zawiadomił stronę o dokonaniu tej czynności (data doręczenia: 20 listopada 2024 r.). Ponadto, postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r., organ I instancji zarządził oględziny budynków położonych w L. przy ul. [...] na działce [...], wyznaczając termin ich przeprowadzenia na dzień 28 listopada 2024 r. oraz wezwał stronę do udostępnienia przedmiotu oględzin we wskazanej dacie. Powyższe postanowienie doręczono stronie w dniu 20 listopada 2024 r. W dniu 26 listopada 2024 r. do organu wpłynęło pismo strony stanowiące wypowiedzenie się co do zamierzonej przez Burmistrza czynności dowodowej, zaś postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r. organ wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Postanowienie doręczono stronie w dniu 2 grudnia 2024 r.
Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi I instancji przewlekłość postępowania i wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji; 3) zobowiązanie organu I instancji do przedstawienia dowodów na okoliczność sporządzenia i nadania pisma FB.P.3127.10.2024; 4) wymierzenie organowi I instancji grzywny w maksymalnej wysokości; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że SKO wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś podejmowane przez organ I instancji czynności (m.in. kolejne oględziny) są działaniami zbędnymi. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: O.p.) i wskazała, że Jej zdaniem w sprawie zaistniał stan przewlekłości.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi.
Odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 24 marca 2025 r. organ I instancji poinformował o wydaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. decyzji nr FB.PN.008547/F/008330/2024 oraz przedłożył kserokopię potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącą wraz z kserokopią fragmentów wskazanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm., dalej: o.p.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na gruncie Ordynacji podatkowej brak jest odmiennych definicji. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu, konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Zgodnie z art. 125 § 1 O.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wobec ścisłego związania z regulacjami zawartymi w art. 120-124 O.p., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. I FSK 1576/22, opubl. w CBOSA). Wówczas, stosownie do treści art. 140 O.p., organ zobowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 139 O.p. określone zostały terminy załatwienia sprawy przez organ podatkowy. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 125 § 1 O.p. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, stosownie do art. 139 § 1 O.p., nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 140 § 1 O.p., w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek, zgodnie z art. 140 § 2 O.p., ciąży na organie podatkowym również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Działania organu w tym czasie, również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Mimo, że zgodnie z art. 139 § 1 O.p., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w dniu 28 listopada 2024 r., nie została zakończona wydaniem decyzji. Przewlekłość w załatwieniu sprawy, jakiej dopuścił się organ, nie budzi wątpliwości w świetle art. 139 § 1 O.p. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 r. miało miejsce, gdyż postępowanie trwało dłużej, niż było to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organ powinien był załatwić przedmiotową sprawę nie później niż w terminie miesiąca, stosownie do art. 139 § 1 O.p. Lektura akt sprawy nie wskazuje bowiem, iż sprawa będąca przedmiotem postępowania przed organem I instancji nosi znamiona sprawy szczególnie skomplikowanej, na taki charakteru sprawy nie wskazywał ponadto organ I instancji w odpowiedzi na skargę.
Burmistrz decyzję organu odwoławczego uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu 7 października 2024 r. i to od tego dnia rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy w pierwszej instancji. Do dnia 12 listopada 2024 r. – w którym to dniu strona wniosła ponaglenie – organ I instancji nie podjął czynności nakierowanych na wydanie decyzji w sprawie, nie wydał również postanowienia w trybie art. 140 O.p. Pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu wpływu ponaglenia, tj. w dniu 12 listopada 2024 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zaś w dniu 18 listopada 2024 r. zarządził przeprowadzenie oględzin (w aktach sprawy brak dowodu na przeprowadzenie tej czynności dowodowej) a następnie w dniu 29 listopada 2024 r. wydał postanowienie wyznaczające podatniczce siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja w sprawie została wydana już po wniesieniu skargi, tj. w dniu 16 grudnia 2024 r.
Organ I instancji zatem niewątpliwie działał w sposób przewlekły w sprawie ustalenia stronie wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 r. Z chronologii przedstawionych zdarzeń wynika jednoznacznie, iż w ciągu ustawowego miesiąca na wydanie decyzji w sprawie Burmistrz nie podjął jakiejkolwiek czynności, zaś po wniesieniu ponaglenia w dniu 12 listopada 2024 r. organ przystąpił do załatwienia sprawy, jednakże nie dokonywał w tym celu licznych i wymagających czasu czynności dowodowych. Na brak konieczności podejmowania takich czynności wskazuje jednoznacznie treść decyzji organu odwoławczego i wynikające z niej zalecenia.
Oceniając, czy zaistniała przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność czy też przewlekłość. Za rażące naruszenie przepisów art. 139 O.p. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę z jednej strony fakt, że stan przewlekłości postępowania trwał niewiele ponad miesiąc i w tym czasie nie podejmowano żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, z drugiej jednak strony Sąd wziął również pod uwagę, że po tym okresie organ podjął działania i ostatecznie sprawa w dniu 16 grudnia 2024 r. została zakończona wydaniem decyzji. Z tych względów Sąd stwierdził, że miała miejsce przewlekłość postępowania, ale przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA). Ponieważ, jak wskazano powyżej, po okresie miesiąca, w którym Burmistrz nie podejmował czynności zmierzających do wydania decyzji, organ ten rozpoczął działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania i ostatecznie postępowanie to zakończył, Sąd uznał, że brak jest konieczności wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. O oddaleniu wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W związku z tym, że po wniesieniu skargi a przed dniem wyrokowania w niniejszej sprawie organ wydał decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do wydania decyzji, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.