I SAB/Wr 1437/22

I SAB/Wr 1437/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dagmara Stankiewicz-Rajchman
Jarosław Horobiowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kieres
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 226,  art. 229,  art. 231
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c,  art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2,  art. 30,  art. 37 ust. 1,  art. 52
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Piotr Kieres,, Dagmara Stankiewicz-Rajchman,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 23 maja 2023 r., sprawy ze skargi: małoletni R. F. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego I. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność po stronie Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 (trzydzieści) dni od dnia przekazania mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 450,00 (czterysta pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Postępowanie przed organem administracji.
1.1. Małoletni R. F. (ur. [...] stycznia 2012 r.), obywatel B., którego reprezentuje przedstawiciel ustawowy – ojciec I. F. (dalej: Strona, Małoletni, Skarżący), złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) na stosownym formularzu wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży, który wpłynął do organu w dniu 2 czerwca 2022 r. (data prezentaty na kopercie wniosku nadanego na Poczcie P. S.A. w dniu 1 czerwca 2022 r.). Żądanie umotywowano utratą ważności paszportu b. i brakiem możliwości uzyskania nowego z uwagi na uzasadnioną obawę przed prześladowaniami w przypadku powrotu na B. Do wniosku załączono dwa zaświadczenia o zameldowaniu Małoletniego na pobyt czasowy w lokalu położonym w miejscowości W. na terenie Gminy K. w okresach: od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 1 maja 2022 r. i od dnia 31 maja 2022 r. do dnia 9 października 2022 r. oraz notarialnie poświadczone odpisy: wyciągu z paszportu Strony (str. 30-32 z polską wizą i stemplami kontroli granicznej oraz wewnętrznej strony okładki zawierającej dane osobowe i zdjęcie), którego data ważności upływała w dniu 2 sierpnia 2022 r., aktu urodzenia wraz z tłumaczeniem na język polski przez tłumacza przysięgłego języka rosyjskiego i decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 11 maja 2022 r. o odmowie nadania I. F. statusu uchodźcy i udzieleniu ochrony uzupełniającej ze wskazaniem, że obejmuje ona również R. F. i A. F., którą wydano na wniosek I. F. z dnia 29 stycznia 2022 r.
1.2. Pismem z dnia 10 października 2022 r. Strona wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody.
1.3. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. organ przekazał niezbędne odpisy akt administracyjnych Urzędowi ds. Cudzoziemców w Warszawie w związku ze złożonym ponagleniem. Wojewoda ocenił je jako nieuzasadnione z powodu zachodzących braków formalnych i materialnych wniosku (bez wskazania o jakie konkretnie braki chodzi), usprawiedliwiając niedochowanie terminów załatwienia sprawy dużą ilością wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego UE, a ponadto problemami kadrowo-organizacyjnymi. Pismem z tego samego dnia organ poinformował o tym fakcie Stronę.
1.4. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2023 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione, wskazując, że – z powodu braków formalnych i materialnych wniosku w chwili jego złożenia – nie rozpoczął się bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę (por. odpis ww. postanowienia dołączony do pisma procesowego organu z dnia 18 maja 2023 r. w aktach sądowych, k. 61-67 akt sądowych).
1.5. Pismem z dnia 18 maja 2023 r. organ wezwał I. F., jako przedstawiciela ustawowego Małoletniego, do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w dniu 31 maja 2023 r. oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży Strony oraz jego przedstawiciela, które zawierają adnotacje urzędowe z jednoczesnym okazaniem tych dokumentów do wglądu dokumentu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. odpis ww. wezwania dołączony do pisma procesowego organu z dnia 18 maja 2023 r. w aktach sądowych k. 61-67 akt sądowych).
2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.
2.1. W skardze na bezczynność Wojewody, wniesionej do organu w dniu 16 listopada 2022 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 16 grudnia 2022 r.), Strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 oraz art. 37 § 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie wynikających z nich terminów załatwienia sprawy, wnosząc o: stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie tygodnia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca zarzuciła, że w dniu 1 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży, a postępowanie wciąż nie jest zakończone; od tej pory brak było jakichkolwiek czynności organu zmierzających do załatwienia sprawy i brak informacji o przyczynach zwłoki; mimo ponaglenia i nieskomplikowanego charakteru sprawy, która powinna być załatwiona w ciągu jednego miesiąca, decyzja – bez winy Strony – nie została wydana do dnia wniesienia skargi, czym organ narusza podstawowe zasady postępowania i narażana na niedogodności związane z uniemożliwieniem realizacji prawa do przemieszczania się gwarantowanego przez art. 52 Konstytucji RP.
2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, uznając, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, która miałaby charakter rażący, brak też podstaw do naliczenia sumy pieniężnej. Wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości wniosków złożonych przez cudzoziemców w sprawach o zezwolenie na pracę i pobyt: czasowy, stały albo rezydenta długoterminowego UE.
2.3. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2023 r. Skarżący wniósł przyznanie od organu sumy pieniężnej, nazwanej odszkodowaniem, jako rekompensaty niedogodności związanych z brakiem rozstrzygnięcia jego wniosku i ograniczeniem prawa do przemieszczania się.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
3.1. Skarga jest zasadna.
3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie ma w niniejszym postepowaniu zastosowania, ponieważ dotyczy wydanych interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego.
3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Sąd – uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).
3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określają terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a. – postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).
3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
Ponadto – w myśl art. 6 k.p.a. – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).
W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o wydanie takiego dokumentu wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 229 ust. 1 w związku z art. 226 oraz art. 231 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2345 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach; stan prawny na moment złożenia wniosku).
W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) wskazać należy, że dla kategorii spraw w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE wprowadziła ona odmienne terminy załatwienia spraw (wydłużono je odpowiednio do 60 dni przy wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz do 6 miesięcy przy wnioskach o zezwolenie na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE – (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji art. 112a, ustawy o cudzoziemcach oraz zmienione przez art. 1 pkt 39 i pkt 40 nowelizacji brzmienie przepisów art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Wprowadzone przez nowelizację regulacje przewidują, że bieg wydłużonych terminów do wydania decyzji w ww. kategoriach spraw biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
(por. art. 112a ust. 2, art. 210 ust. 2 oraz art. 210 ust. 2 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu ustalonym przez nowelizację).
Zgodnie z art. 229 ust. 1 w związku z art. 226 ustawy o cudzoziemcach, z wyjątkiem wskazanym w ust. 3 art. 229 tej ustawy, który jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się na wniosek.
W myśl art. 231 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226, w tym polskiego dokumentu podróży, składa się na formularzu zawierającym:
1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13;
2) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca;
3) adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące.
Jak stanowi ust. 2 w przywołanym przepisie art. 231 tejże ustawy, cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku:
1) aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem;
2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku.
W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3 art. 231 ustawy o cudzoziemcach).
Wedle art. 252 analizowanej ustawy, polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono:
1) zezwolenia na pobyt stały;
2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE;
2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9;
3) ochrony uzupełniającej;
4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych.
3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji, uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).
3.8. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 2 czerwca 2022 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w postaci wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku organ podjął dopiero w dniu 18 maja 2023 r., czyli po blisko 12 miesiącach. Nastąpiło to już po wniesieniu ponaglenia i skargi, a ściśle po upływie odpowiednio 5 i 6 miesięcy od wniesienia poszczególnych środków zaskarżenia. Do tego czasu, poza przekazaniem za pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. ponaglenia Strony wraz z aktami administracyjnymi organowi wyższego stopnia, nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem pismo stanowiące ponaglenie, którego wpływ organ odnotował w dniu 10 października 2022 r., zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero wraz z pismem z dnia 12 grudnia 2022 r.
W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków, których skutkiem jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Fakt występowania takich braków nie jest okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać Stronę do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej dla strony składającej wniosek obarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością zachodzącą po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu tych braków i wezwaniu do ich usunięcia jest oczywisty, tak samo jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a.
Organy (Wojewoda i Szef Urzędu ds. Cudzoziemców) nie wskazały przy tym, z których konkretnie przepisów wywodzą wniosek, że w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku Małoletniego o wydanie polskiego dokumentu podróży, bieg terminów do wezwania o uzupełnienie braków formalnych i materialnych nie uległ uruchomieniu. Można zakładać, że organy odnoszą się w tym względzie do obowiązującej od dnia 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830; dalej: pierwsza ustawa zmieniająca), którą dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa pomocowa) art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń (pogrubienie Sądu). Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 100c ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie ww. kategorii spraw - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w ww. kategoriach spraw są jednak skuteczne (por. ust. 2). Nadto – jak stanowi ust. 3 art. 100c ustawy pomocowej – w okresie tym przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w ww. sprawach do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1), a organowi prowadzącemu postępowanie w ww. sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Co równie istotne, a zawarte w przepisie ust. 4 art. 100c ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z kolei zawierający te same regulacje – co ww. art. 100c pierwszej ustawy zmieniającej – art. 100d, dodany został przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy pomocowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz.185; dalej: druga ustawa zmieniająca), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2023 r. i wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do dnia 23 sierpnia 2023 r.
W świetle jednoznacznego brzemienia ww. regulacji, mają one zastosowanie jedynie do kategorii tych spraw, które wyraźnie w nich wskazano, a więc nie obejmują postępowań z wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 ustawy o cudzoziemcach, do których niniejsza sprawa się zalicza. Podkreślić trzeba, że jakakolwiek wykładnia rozszerzająca typu per analogiam legis nie może być tutaj stosowana, ponieważ ograniczenie istotnych uprawnień stron w razie zwłoki organów administracji publicznej musi wynikać z wyraźnego brzmienia ustawy, a woli ustawodawcy dokonania takiego ograniczenia nie można domniemywać, jak też upatrywać jej w dyrektywach wykładni celowościowej.
Oceniając wprowadzone regulacje, Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej zakresu podmiotowego (dotyczy ona obywateli ukraińskich oraz obywateli innych państw, którzy w Polsce znaleźli się w związku z agresją Rosji na Ukrainę) i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie (dotyczącej małoletniego obywatela b., który do Polski przybył wraz ze swoim ojcem i młodszym bratem z terenu B. wobec zaostrzającego się tam reżimu o cechach dyktatorskich), jak i – w konsekwencji – do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości innych wniosków złożonych przez cudzoziemców w sprawach o zezwolenia na pobyt, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że chociaż w ostatnim roku zauważalne są istotne oznaki poprawy, to jednak sytuacja taka trwa od dłuższego już bardzo długiego czasu (około 5 lat). To zaś powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Na pewno nie znajduje żadnego uzasadnienia tak długi okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy jak w kontrolowanym pod kątem zwłoki niniejszym – zupełnie nieskomplikowanym przecież – postępowaniu (prawie 6 miesięcy do daty złożenia skargi, a 12 miesięcy na moment rozstrzygania). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów bez potrzeby konsultacji z innymi organami, jak w sprawach o zezwolenie na pobyt cudzoziemca na terenie RP (por. art. 109 ustawy o cudzoziemcach).
Zważywszy, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 tej ustawy, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin ten powinien wynosić co do zasady miesiąc.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności (pkt I sentencji wyroku).
3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 w związku z art. 52 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że bezczynność po stronie organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
3.10. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę decyzji jako aktu kończącego postępowanie w sprawie, zobowiązano organ do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, który to termin Sąd uznaje za odpowiedni, uwzględniając, że bardzo duży wpływ wniosków cudzoziemców, zwłaszcza w latach poprzednich, w usprawiedliwia załatwienie niniejszej sprawy takich granicach czasowych, o czym orzeczono stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 450,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wysokość sumy pieniężnej musi być w tym przypadku dla organu szczególnie odczuwalna, bo nieakceptowalnym i racjonalnie niewytłumaczalnym jest, aby w tak prostej sprawie przez prawie 6 miesięcy (licząc do chwili wniesienia skargi), organ nie zrobił nic. Wyższą niż zasądzona sumę pieniężną uznać należałoby już za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, jakich dopuścił się organ. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu przewlekłości lub bezczynności dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, na wstępie ustala się ilość miesięcy od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi (z adekwatnym zaokrągleniem w górę lub w dół powyżej lub poniżej 15 dni w przypadku miesiąca niepełnego), odliczając jednak okres miesiąca, w ciągu którego tego typu sprawa powinna być najpóźniej załatwiona, a ponadto odliczając dodatkowo terminy i okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., które zwykle związane są z terminami przewidzianymi w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w szczególności z wezwaniem przed wniesieniem skargi o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego.
3.12. Sąd uznał, że przyznanie Skarżącemu przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno dostatecznie mobilizować organ do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę i dlatego nie wymierzał już grzywny, skoro jest ona jest ona fakultatywna (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).
3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składał się zatem jedynie wpis w kwocie 100 zł.
3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.