I SAB/Wr 1355/22

I SAB/Wr 1355/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Łukasz Cieślak /sprawozdawca/
Marta Semiczek /przewodniczący/
Piotr Kieres
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8  par. 1, 12, 35, 36, 217 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. w pozostałej części skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony.
Skarżący zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu:
1) bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie 7 dniowym liczonym od dnia otrzymania wniosku z dnia 31 maja 2022 r., otrzymanego w dniu 2 czerwca 2022 r., zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia końcowej daty postępowania w sprawie udzielenia dla skarżącego zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce oraz tego że postępowanie to na dzień wydania zaświadczenia dalej trwa, a także potwierdzenia wynikającego z tego faktu stanu prawnego albo wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o określonej treści;
2) przewlekłe prowadzenie ww. postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, przy czym w przedmiotowym przypadku następuje kompilacja obu tych stanów to jest bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ oparta na stosunku nie wyłączającego się krzyżowania.
Wskazanemu wyżej postępowaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące niedochowanie terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § 2 k.p.a., gdyż biorąc pod uwagę datę otrzymania wniosku przez organ (wszczęcie postępowania nastąpiło w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. z tą datą), sprawa mogła być rozpatrzona nawet przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w terminie nie późniejszym niż do dnia 9 czerwca 2022 r., tymczasem do tej pory nie zostało ani wydane przedmiotowe zaświadczenie, ani też nie zostało wydane postanowienie , o którym mowa w art.219 k.p.a.;
2) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie zaświadczenia;
3) art. 36 §1 k.p.a., a także art. 36 § 2 k.p.a., statuującego obowiązek zawiadomienia strony o każdym niezałatwieniu sprawy w określonym terminie przewidzianym w tych przepisach, a także każdym jej przedłużeniu na dalszy termin, co skutkowało naruszeniem art. 9 k.p.a., statuującego zasadę udzielania informacji, poprzez brak poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, brak podania przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia i tym samym pozbawiło stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu naruszając w ten sposób rażąco zasadę, o której mowa 10 §1 k.p.a. gdyż strona wobec braku wiedzy o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym, przyczynach zwłoki, podania nowego terminu oraz pouczenia o sposobie zaskarżenia niezałatwienia jej sprawy w terminie nie mogła w odpowiednim czasie i w odpowiedni sposób zareagować na takie zachowanie organu, przez co ponaglenie zostało sporządzone przez pełnomocnika skarżącego dopiero w dniu 6 września 2022 r.;
4) art. 6 k.p.a. (statuującego zasadę praworządności) w zw. z art. 8 k.p.a. (statuującego zasadę pogłębiania zaufania) przez ich rażące naruszenie poprzez niedochowanie terminu ustawowego przewidzianego dla załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia, czy też ignorowanie obligatoryjnego postępowania przewidzianego dla organu wobec niedochowania terminów załatwiania spraw określonego art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 36 § 2 k.p.a.;
5) art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielania skarżącemu jakiejkolwiek informacji w sprawie.
Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania zaświadczenia nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu prawomocnego orzeczenia sądowego; 2) stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności jak również przewlekłego prowadzenia postępowania i miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1000 zł; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 5) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi przywołano przebieg postępowania wskazując między innymi, że w dniu 2 czerwca 2022 r. skarżący złożył drogą korespondencyjną do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o wydanie zaświadczenia w opisanym wyżej przedmiocie. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że konieczność uzyskania tego zaświadczenia o żądanej treści powodowane jest faktem, że skarżący nie jest w stanie załatwić podstawowych spraw życia codziennego w organach administracji publicznej, które wymagają często określenia końcowej daty pobytu. W tym dniu zostało wszczęte w rozumieniu odrębne postępowanie administracyjne inne niż postępowanie o wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - to jest postępowanie o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Organ jednak nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu tego postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a., chociaż był taki jego obowiązek. Wynikiem nieotrzymania przez stronę takiego zawiadomienia było to, że wnioskodawca został pozbawiony informacji o tym w jakim czasie jego sprawa w tym przedmiocie i w jaki sposób winna być załatwiona co pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu poczynając od początkowego jego etapu. Tymczasem zgodnie z dyspozycją art 217 § 3 k.p.a. winno ono być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni wydaniem zaświadczenia, bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. albo odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Organ w terminie do dnia 9 czerwca 2022 r. nie załatwił sprawy w żaden ze sposobów. Uzasadnia to stanowisko, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia które zostało zainicjowane tym wnioskiem organ nie wydając zaświadczenia lub nie wydając postanowienia o odmowie jego wydania w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a., bez podejmowania jakichkolwiek czynności dopuścił się bezczynności. Nadto z uwagi na to, że to odrębne postępowanie administracyjne prowadzone jest przez organ niesprawnie, opieszale i nieskutecznie, w sytuacji gdy sprawa wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia winna być załatwiona w terminie o wiele krótszym skutkują także przyjęciem stanowiska że jest ono prowadzone w sposób przewlekły.
Dalej skarżący stwierdził, że zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tym okresie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż bez żadnej wątpliwości można stwierdzić że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący czego wyrazem jest bardzo znaczne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, brak udzielania jakichkolwiek informacji w sprawie. Skarżący wskazał, że nie rozumie też dlaczego takie przeszkody stawia organ w sprawie tak prozaicznej jak wydanie zaświadczenia. Uzasadnia to wniosek skarżącego nie tylko o wymierzenie organowi grzywny w określonej wysokości, ale pozostałe wnioski skargi, a mianowicie między innymi wniosek o zobowiązanie organu do jak najszybszego wydania zaświadczenia o żądanej treści w terminie nie późniejszym 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji prawomocnego orzeczenia sądowego, a nadto przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej we wnioskach skargi. Po pierwsze suma pieniężna ma stanowić pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po drugie mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Odwołując się do standardów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności skarżący wskazał, że wniesienie skargi jest zasadne, bowiem musi nastąpić wyraźne przyznanie (urzędowe stwierdzenie), że doszło do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto muszą zostać podjęte adekwatne środki dla usunięcia skutków owej przewlekłości, które prowadzą do przyśpieszenia postępowania dotkniętego przewlekłością i/lub pozwalają na zadośćuczynienie za zaistniałą już przewlekłość postępowania (efekt kompensacyjny).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie tego wniosku wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podano, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 20 080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W 2019 r. wpłynęły 26 854 takie wnioski, natomiast w 2020 r. wpłynęło 30 226 wniosków, a w 2021 r. było to 45 328 wniosków. Przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywiste jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Wojewoda zaznaczył, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r, I OSK 1925/16). W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność oraz przewlekłość organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (II SAB/Kr 47/18), wskazano, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Biorąc pod uwagę tożsame okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie, nie sposób ocenić, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Przywołano również fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z dnia 29 października 2019 r., III SAB/Wr 554/19 oraz z dnia 11 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 1127/19).
Kolejno, powołując się na daleko idącą ostrożność, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17). Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.
Pismem procesowym z dnia 26 stycznia 2023 r. pełnomocnik organu zawiadomił, że w dniu 18 stycznia 2023 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydana została decyzja o udzieleniu mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia nie załatwił sprawy w terminie (bezczynność) oraz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, tj. dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)
W kontekście kontrolowanej sprawy administracyjnej istotne jest wskazanie, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Jak podkreśla się w literaturze, w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń organ jest zobowiązany ustalić, czy zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 217 § 2 k.p.a., a w przypadku pozytywnego zweryfikowania tej kwestii jest związany żądaniem i ciąży na nim obowiązek wydania zaświadczenia. Omawiany wariant proceduralny wiąże się co do zasady z realizacją czynności o charakterze wewnętrznym i materialno-technicznym. Z uwagi na jego niejurysdykcyjny charakter zasada szybkości postępowania nabiera w ramach tej procedury szczególnego znaczenia (zob. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 217). Sąd w niniejszej sprawie przyjął również, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 625/21 – przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Głównym zarzutem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przewlekłość w postępowaniu zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność zaś zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim zaś w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Analiza akt sprawy prowadzi do ustalenia, że wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia o określonej treści wpłynął do organu w dniu 2 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 6 września 2022 r. strona wniosła ponaglenie w związku z niewydaniem zaświadczenia, a w dniu 2 listopada 2022 r. (data nadania) strona złożyła skargę do Sądu za pośrednictwem organu. W aktach sprawy brak jest dowodu na rozpatrzenie wniosku strony o wydanie zaświadczenia, a także dowodów na poinformowanie strony o niezałatwieniu jej wniosku w terminie. Organ poinformował o wydaniu decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 18 stycznia 2023 r., co jednak nie oznacza, że rozpoznany został wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia złożony w dniu 2 czerwca 2022 r.
Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło cechy bezczynności i przewlekłości, naruszając tym samym terminy określone w art. 217 § 3 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął w sprawie czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia. Okres zwłoki organu znacząco przekroczył termin określony w art. 217 § 3 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. W szczególności zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty sprowadzające się do znacznej liczby spraw prowadzonych przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, bowiem rozpoznanie tego rodzaju wniosku sprowadza się do podjęcia nieskomplikowanych czynności i nie wymaga prowadzenia rozbudowanego postępowania. W tym zakresie zarzuty skargi zasługiwały zatem na uwzględnienie. Sąd wskazuje przy tym, że błędnie autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Przywołany przepis stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący był jedyną stroną postępowania, zatem organ nie miał obowiązku stosowania art. 61 § 4 k.p.a. Nietrafność zarzutów skargi w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na to, że co do zasady zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania okazał się uzasadniony. W świetle zatem zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Uwzględniając powyższe, na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w określonym terminie. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie zaświadczenia nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Należy przy tym zastrzec, że sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, że organ rozpoznał wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia, a zatem należało zobowiązać organ do dokonania tej czynności we właściwym terminie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną lub wymierzając grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł, co uzasadnione jest z jednej strony długością okresu bierności organu, a z drugiej pobocznym charakterem sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia wobec sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt na terytorium RP, która została załatwiona przez organ wydaniem decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Równocześnie Sąd uznał przyznaną kwotę za wystarczający środek dyscyplinujący organ i adekwatnie, z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., realizujący oczekiwania strony skarżącej, wobec czego oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).