II SAB/WR 975/24

II SAB/Wr 975/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 9 września 2024 r., A. H. (dalej: strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Skarżąca Wojewodzie zarzuciła naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego od lutego 2022 r., przy czym sprawa jako taka została zainicjowana w 2019 r.
Wobec tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o:
- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie;
- stwierdzenie, że przewlekłe organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- przyznanie sumy pieniężnej od organu w maksymalnej stawce określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Motywując zasadność wniesionej skargi, strona wyjaśniła, że w dniu 4 lutego 2022 r. zostało złożone odwołanie od decyzji nr 4492/2021 z dnia 31 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia nr 976/2017 z dnia 1 marca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. Do dnia sporządzenia skargi organ podejmował jedynie czynności pozorne takie jak przesyłanie zawiadomień o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy i wezwania w zakresie daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Istotne dla sprawy jest to, że zostało złożone ponaglenie i postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczono nowy terminu załatwienia sprawy na dzień 18 grudnia 2023 r.
Wojewoda Dolnośląski nie wydał decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a., a podejmowane przez organ czynności były jedynie czynnościami pozornymi. Bezskutecznie również upłynął termin wyznaczony w postanowieniu z dnia 17 listopada 2023 r. wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Według skarżącej w analizowanym przypadku od ponad 2 lat w sprawie podejmowane są jedynie czynności pozorne nie zmierzające do załatwienia sprawy, natomiast co istotne sprawa toczy się do 2019 r. a postępowanie jako takie nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów innych niż zawierających się w aktach sprawy.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że od ponad 2 lat w sprawie nie podejmowane są żadne czynności mogące zmierzać do wydania decyzji w sprawie. Wskazała też na orzecznictwo dotyczące represyjnego charakteru grzywny oraz konieczności zadośćuczynienia za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym organ w sposób szczegółowy opisał przebieg postępowania wskazując na podejmowane czynności i korespondencję prowadzoną zarówno z organami jak i samą skarżącą.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda Dolnośląski wskazał, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych przez organ, w tym konieczność procedowania ich według kolejności wpływu. Ponadto Wojewoda podniósł, że z uwagi na braki w przedłożonej przez organ pierwszej instancji dokumentacji, konieczne było zwrócenie się do P., a następnie do pełnomocnika skarżącej, jak również próby ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej A. S., a także nieotrzymanie do dnia dzisiejszego odpowiedzi ze strony Sądu Rejonowego dla W.-F. we W., Wydziału Cywilnego oraz W. B., Wojewoda Dolnośląski nie jest w stanie zakończyć prowadzonego postępowania.
Dalej jako przyczynę długotrwałości rozpatrzenia odwołania wskazano na braki kadrowe, które negatywnie wpływają na terminowe funkcjonowanie w przedmiocie dochowania ustawowych terminów. Nadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana pracownika Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego prowadzącego omawianą sprawę. Konieczność wdrożenia się w niniejszą sprawę, a także ilość pozostałych spraw przejętych przez nowego pracownika, wpłynęła na terminowość prowadzonego postępowania.
Przy piśmie z dnia 29 listopada 2024 r. organ przesłał kopię decyzji z dnia 28 listopada 2024 r., nr IF-O7840.1.46.2022.MM, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 976/2017.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca wskazuje, że z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy ocenie przewlekłości postępowania ocenie podlega więc zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania trzeba traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).
W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, które zostało wszczęte na skutek odwołania skarżącej z dnia 4 lutego 2022 r. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. Akta administracyjne wraz z odwołaniem wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 22 lutego 2022 r., na co wskazuje prezentata zamieszczona na piśmie Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2022 r. Tym samym od momentu zainicjowania postępowania odwoławczego do dnia wniesienia niniejszej skargi minęło ponad 30 miesięcy. Przez ten niewątpliwie długotrwały czas organ podejmował czynności procesowe w długich odstępach czasu, a przykładem tego jest to iż, pierwszą czynność w sprawie, która nie miała przy tym, charakteru skomplikowanego, przedsięwziął dopiero po ponad 5 miesiącach od wpływu odwołania. Polegała ona na skierowaniu do stron zawiadomienia z dnia 25 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, który wyznaczono zresztą na okres dość odległy bo na dzień 30 grudnia 2022 r. Termin, który organ wyznaczył sam sobie także nie został dochowany. Dalej organ kierował do stron wyłącznie zawiadomienia o wyznaczaniu kolejnych terminów przewidywanego rozpoznania odwołania, co miało miejsce pismami: z dnia 29 grudnia 2022 r. – termin do dnia 31 marca 2023 r., z dnia 30 marca 2023 r. – termin do 30 czerwca 2023 r., 29 czerwca 2023 r. – termin do 29 września 2023 r., z dnia 29 września 2023 r. termin do 31 października 2023 r.
Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r,. stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2023 r. Organ II instancji nie dochował również terminu wskazanego mu przez organ nadrzędny, zamiast tego redagując kolejne zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a., co miało miejsce pismami z dnia: 27 czerwca 2024 r., 25 lipca 2024 r., 28 sierpnia 2024 r.
Wreszcie, już po wystąpieniu ze skargą na przewlekłość Wojewoda w dniu 28 listopada 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie, o czym poinformował sąd.
Tak długi czas prowadzenia niniejszego postępowania i podejmowanie w nim czynności w długich odstępstwach czasu oznacza, że organ nie tylko pozostawał przewlekły, ale również, że jego przewlekłość – w ocenie Sądu – ma charakter kwalifikowany, tj. nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
Bezspornie należy przyjąć, że organ zaniechał rozpoznania odwołania w terminie, rażąco przekraczając określone w tym zakresie normy z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy stwierdzona przewlekłość wynikała przy tym wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Stąd zasadnym było przypisanie kwalifikowanej przewlekłości. Sytuacja bowiem, w której strona skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, że w kontrolowanej sprawie organ pozostawał przewlekły, a stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co też orzeczono w pkt. I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte zaś w pkt. III wynika z tego, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie wydał decyzję w dniu 28 listopada 2024 r., to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu.
W konsekwencji przedstawionej oceny stanu przewlekłości i jej rażącego charakteru, Sąd przyznał stronie skarżącej, sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie sumy pieniężnej i uznał, że kwota 1000 zł będzie odpowiednią z punktu widzenia wskazanych uchybień organu oraz związanych z tym konsekwencji po stronie skarżącej w postaci tak długiego czasu oczekiwania na rozpatrzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego odwołania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.