I SAB/WA 89/23

I SAB/Wa 89/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Durzyńska
Mateusz Rogala
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 149 par 1 pkt 1 i 3 art 149 par 1a, art 149 par 2, art 205 par 2, art 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1948 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. S. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 10 marca 2023 r. M. S. (dalej również jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 7 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...].
Skarżący podał, że 7 września 1948 r. jego poprzednicy prawni złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...]. Następnie Naczelnik Dzielnicy [...] rozpoznał ww. wniosek odmownie co do części gruntu o pow. [...] m², która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 23 września 1973 r., nr 212/73, przeznaczona została pod budowę ulicy. Wobec tego skarżący zaznaczył, że organ jest zobowiązany do rozpoznania przedmiotowego wniosku w części dotychczas nierozstrzygniętej ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej. Skarżący podkreślił, że pismem z 8 marca 2023 r. wystąpił z ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta jednak na dzień wniesienia niniejszej skargi nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie otrzymał dotychczas pisma w trybie art. 36 § 1 kpa, w którym Prezydent wskazałby powody zwłoki oraz wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy.
Skarżący wskazał, że bezczynność postępowania administracyjnego, spowodowana brakiem należytej organizacji nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu, a jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, iż Prezydent pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się ponad 70 lat postępowania w zakresie rozpoznania opisanego wniosku, sprawa nie została zakończona. Tym samym Prezydent wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, w ocenie skarżącego, prowadzenie przez organ korespondencji w sprawie, ktorej przedmiotem nie jest doręczenie stronom rozstrzygnięcia, nie stanowi rozpoznania ani załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a więc stanowi pozostawanie organu w bezczynności. Ponadto dla uznania pozostawania organu administracyjnego w bezczynności nie ma również znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych.
Skarżący zauważył, że doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, iż suma pieniężna pełni szczególną funkcję, tj. pełni nie tylko funkcję dyscyplinująco-represyjną, ale także, a w niektórych przypadkach przede wszystkim funkcje kompensacyjną. Z pewnością przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi dolegliwość względem organu, ale z racji, iż jest przyznana na rzecz skarżącego stanowi w ten sposób swoistą rekompensatę za zaniechanie organu. Skarżący zaznaczył, że Prezydent nie rozpoznał wniosku z 7 września 1948 r., gdyż w dalszym ciągu konieczne jest rozpoznanie tego wniosku w części dotychczas nierozstrzygniętej decyzją o lokalizacji szczegółowej Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 września 1973 r., nr 212/73. Jednocześnie zarówno prawa skarżącego jak i jego poprzedników prawnych zostały naruszone mając na względzie szybkość postępowania. Poprzednicy prawni skarżącego jak i on włącznie z nimi oczekuje ponad 70 lat by wniosek z 7 września 1948 r. został rozpoznany, choć cześć pozostała do rozstrzygnięcia oczekuje 50 lat na wydanie decyzji w tej sprawie. W każdym z tych przypadków są to rażąco długie okresy bezprawnego zaniechania organu administracji publicznej, które przekładają się na utratę ze strony skarżącego zaufania do organów władzy publicznej, bowiem nie respektują jego praw jako strony postępowania, w tym prawa do terminowego załatwienia sprawy. Z tych też względów skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Wniosek ten skarżący podtrzymał również w przypadku, gdy wniesienie mniejszej skargi okaże się wystarczająco dyscyplinujące dla organu dla wydania rozstrzygnięcia, bowiem skarżącemu w niniejszej sprawie samo wydanie decyzji nie zrekompensuje ignorowania jego interesu prawnego oraz naruszenia jego praw do oczekiwania terminowego załatwienia sprawy.
W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z 7 września 1948 r.; 2) na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływana jako ppsa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 3) zasądzanie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że 13 października 1948 r. B. F. oraz adw. J. G. - który postanowieniem Sądu [...] w W. z 26 października 1946 r. w sprawie [...] ustanowiony został kuratorem dla ochrony praw i majątku nieobecnego J. i K. F. (byłych współwłaścicieli nieruchomości) - złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. Powyższy wniosek do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany do całej nieruchomości hipotecznej, w formie przewidzianej prawem. Decyzją z 12 września 1975 r., nr T.III.6210/220/75/JK, Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił B. F., J. F. oraz K. F. przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m², która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 23 września 1973 r. przeznaczona została pod budowę ulicy.
Prezydent wskazał, że do rozpatrzenia pozostał zatem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu pozostałej części opisanej na wstępie nieruchomości hipotecznej. Organ podał, iż pismem z 20 stycznia 2020 r. wezwał pełnomocnika stron do uzupełnienia dokumentacji poprzez przedłożenie do akt sprawy oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dwóch dawnych właścicielach ww. nieruchomości, tj. J. F. i K. F. Wezwanie organ ponowił pismem z 15 kwietnia 2020 r. wzywając jednocześnie do wskazania adresów zamieszkania spadkobierców B. P. z W. F., tj. J. S., Z. T. i M. S.
Prezydent podał, że z uwagi na brak wpływu wnioskowanych dokumentów postanowieniem z 16 marca 2023 r., nr 120/SD/2023, w zakresie działek stanowiących własność Skarbu Państwa oraz postanowieniem z 16 marca 2023 r., nr 121/SD/2023, w zakresie działek stanowiących własność m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie z przedmiotowego wniosku z dnia 7 września 1948 r. do czasu ustalenia następców prawnych J. F. i K. F.
Z akt sprawy wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 maja 2023 r., nr KOC/2525/Go/23 uchyliło Postanowienie Prezydenta z 16 marca 2023 r., nr 121/SD/2023 r. a sprawę przekazało organowi I instancji w celu dalszego prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa.
Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z 7 maja 2016 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...]. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z 12 września 1975 r., nr T.III.6210/2020/75/JK, rozpoznał bowiem ww. wniosek odmownie jedynie w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m² przeznaczonej pod budowę ulicy, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 23 września 1973 r. Natomiast przedmiotowy wniosek w pozostałej części nie został dotychczas rozpoznany, tak więc organ nie rozpoznał tego wniosku w całości. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Przy czym wydaje się zasadnym, że Prezydent powinien rozważyć, czy jest właściwy do rozpoznania tego wniosku w zakresie działek stanowiących własność Skarbu Państwa i czy nie powinien w tym zakresie wniosku tego przekazać do rozpoznania innemu organowi właściwemu. Niemniej jednak Prezydent niewątpliwie właściwy jest do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakresie działek stanowiących własność m.st. Warszawy.
Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że organ procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W szczególności na uwagę zasługuje okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydanym w wyniku rozpatrzenia ponaglenia skarżącego, postanowieniem z 19 lutego 2020 r., nr KOC/7999/Go/19, zobowiązało Prezydenta do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku do 15 maja 2020 r. Postanowienie to wpłynęło do organu I instancji 25 lutego 2020 r. i od tej od tej daty pierwszą czynnością organu mającą odzwierciedlenie w aktach sprawy a zmierzającą do zakończenia postępowania jest wystąpienie pismami z 15 kwietnia 2020 r. do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o nadesłanie informacji oraz do pełnomocnika skarżącego o złożenie dokumentów ustalających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości K. F. i J. F. oraz do wskazania adresów zamieszkania następców prawnych B. F. Następnie pismem z 4 listopada 2020 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o kolejne informacje do sprawy. Po czym brak jest dalszych czynności organu mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym a zmierzających do zakończenia sprawy aż do 16 marca 2023 r., kiedy Prezydent wydał postanowienia nr 121/SD/2023 i nr 120/SD/2023 o zawieszeniu postępowania zainicjowanego opisanym na wstępie wnioskiem z 7 września 1948 r. do czasu ustalenia następców prawnych po J. Fr. i K. F. Postanowienie nr 121/SD/2023 r. dotyczy wskazanej we wniosku nieruchomości w zakresie w jakim wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a postanowienie nr 120/SD/2023 r. dotyczy przedmiotowej nieruchomości w zakresie w jakim wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] cz. z obrębu [...]. Przy czym w aktach sprawy znajdują się zażalenia skarżącego na ww. postanowienia o zwieszeniu postępowania a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 maja 2023 r., nr KOC/2525/Go/23, uchylające postanowienie Prezydenta nr 121/SD/2023 r. dotyczące działek stanowiących własność m.st. Warszawy i przekazujące sprawę organu I instancji w celu dalszego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że Prezydent nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu możliwości zawezwania spadkobierców zamarłych, ewentualnie osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej. Nie rozważył również ustanowienia przez sąd kuratora dla spadku nieobjętego, jak również nie podejmował czynności w celu ustalenia czy po zmarłym K. F. zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Zdaniem Kolegium Prezydent nie dokonał także czynności sprawdzających, czy po wskazanych zmarłych w systemie Rejestry Notarialne są zarejestrowane notarialne akty poświadczenia dziedziczenia lub sądowe stwierdzenia nabycia spadku. Powołane postanowienie Kolegium, nr KOC/2525/Go/23, wpłynęło do Prezydenta 1 czerwca 2023 r. a o kolejne informacje w sprawie organ zwrócił się dopiero pismami z 12 czerwca 20203 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w W. i do Ambasady RP w Rzymie. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych wydaniem postanowień o zawieszeniu z 16 marca 2023 r. jak również spowodowanych przez COVID-19.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wskazanym wnioskiem o ustanowenie prawa własności czasowej
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.