I SAB/Wa 63/21

I SAB/Wa 63/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 243/23 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
J. S. i J. S. (dalej: skarżący), reprezentowani przez adwokata, pismem z [...] października 2020 r. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z [...] grudnia 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...]) w prawo własności. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, przy ewentualnym rozważeniu uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że pismem z [...] lutego 1999 r. organ I instancji powiadomił skarżących, iż przekształcenie przedmiotowego prawa wymaga podjęcia szeregu czynności związanych z uporządkowaniem i ujednoliceniem stanu prawnego nieruchomości. Nie jest przy tym możliwe określenie terminu dokonania odpowiednich czynności w tym zakresie. W piśmie tym organ wskazał, że należy przeprowadzić "szereg działań" mających na celu doprowadzenie do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości, jednak poza sprostowaniem wpisu o właścicielu działki nr [...] nie wyjaśniono, na czym mają one polegać. W dalszym toku postępowania nie dokonywano żadnych innych czynności w tym zakresie, z wyjątkiem sprostowania ewidencji oraz wniosku o wpis nowego właściciela do księgi wieczystej. Decyzja o uporządkowaniu stanu prawnego we wskazanym powyżej zakresie została wydana przez Wojewodę w dniu [...] kwietnia 1999 r., w dniu [...] lipca 1999 r. organ I instancji wystąpił o wpisanie nowego podmiotu prawa własności do księgi wieczystej.
Powyższe czynności były przeprowadzane pomimo braku wyznaczenia terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Oceniając jednak te działania na podstawie art. 12 k.p.a. skarżący zauważyli, że poszczególne czynności podejmowane były w dużych odległościach czasowych. Wniosek o wpisanie zmian do księgi wieczystej następuje niemal cztery miesiące po wydaniu decyzji przez Wojewodę, w tym czasie nastąpiło jedynie wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów.
Dodatkowo, wbrew zasadzie koncentracji postępowania wyjaśniającego, organ dopiero w sierpniu 1999 r. przystąpił do badania ewentualnych roszczeń, zgłoszonych przez byłych właścicieli nieruchomości. Nie widać natomiast żadnych powodów ku temu, żeby czynności w tym zakresie prowadzone były równolegle z uporządkowaniem stanu prawnego nieruchomości.
Postanowieniem z [...] września 2000 r., organ zawiesił postępowanie w sprawie, choć brak było podstaw do wydania takiego orzeczenia. Dopiero pismem z [...] grudnia 2006 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Zgodnie z uzasadnieniem, powodem podjęcia było wejście w dniu 13 października 2005 r. w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459).
Następnie pismem z [...] lipca 2007 r. organ prowadzący sprawę powiadomił skarżących o tym, że nie spełniają oni wymagań stawianych przez ustawę z dnia [...] lipca 2005 r., wobec czego w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Pouczono jednocześnie o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a.
Organ wydał następnie decyzję z [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zostało wniesione w imieniu obojga skarżących w dniu [...] maja 2013 r. Kolejne opóźnienie w przedmiotowej sprawie powstało w wyniku dwukrotnego przekazywania akt z organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy przekazał akta po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Postępowanie odwoławcze doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania.
Decyzją z [...] lipca 2015 r. organ I instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości. Akta sprawy zostały przekazane do organu odwoławczego wraz z pismem z [...] czerwca 2017 r., natomiast od tego czasu nie tylko nie zostało wydane rozstrzygnięcie, ale także nie podjęto w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek działań. Pomimo upływu prawie czterech lat od wydania wyroku organ nie dokonał przekształcenia we własność.
Skarżący podnieśli, że w sprawie doszło do bezpodstawnego zawieszenia postępowania przez organ I instancji, które miało miejsce dwukrotnie. Pierwsze zawieszenie postępowania z urzędu trwało od [...] września 2000 r. do [...] grudnia 2006 r. Zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem z [...] maja 2017 r. trwa do dziś. W kontekście tego postanowienia skarżący podkreślili, że organ zupełnie pominął, iż ewentualne roszczenia dawnych właścicieli dotyczą jedynie części nieruchomości (i to w dodatku niezmiernie małej, co ewidentnie wynika z załączonej mapy, na której zaznaczono przedmiotowy fragment działki). W związku z tym ewentualne zawieszenie postępowania powinno odnosić się co do przedmiotowej części nieruchomości. Jest to zupełnie niezrozumiałe, że mały fragment działki może wstrzymywać przekształcenie prawa pozostałej części działki, której stan prawny jest uregulowany.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu. Wymieniając szczegółowo podejmowane w tej sprawie czynności podkreślono, że kolejne nowelizacje ustawy przekształceniowej, jak i wyroki Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją RP przepisów ustawy regulujących m.in. sposób ustalania opłaty za przekształcenie uniemożliwiały zakończenie przedmiotowego postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2013 r.
Decyzją z [...] lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] listopada 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] wpłynęła skarga J. S. na powyższą decyzję Kolegium. Wyrokiem z 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2205/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...].
W dniu [...] listopada 2016 r. organ skierował do wnioskodawców zawiadomienie o ponownym rozpatrzeniu wniosku o przekształcenie. Pismami z dnia [...] grudnia 2016 r. wystąpiono ponownie z zapytaniem do właściwych komórek organizacyjnych Urzędu [...] i innych instytucjach czy toczy się postępowanie administracyjne mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. W dniu [...] grudnia 2016 r. sporządzono operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W dniu [...] grudnia 2016 r. wystąpiono do właściwych komórek organizacyjnych Urzędu [...] i innych instytucji, czy toczą się postępowania administracyjne lub sądowe dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym czy prowadzone są postępowania dotyczące przyznania prawa własności czasowej z wniosku byłych właścicieli, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] grudnia 2016 r. skierowano do stron zawiadomienie, w którym wezwano strony do uzupełnienia wniosku z uwagi na zastosowanie przepisów o pomocy publicznej na podstawie art. 5a ustawy o przekształceniu oraz zobowiązano strony do sprostowania oznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynęło pismo J. S. dot. korzystania z pomocy publicznej. W dniu [...] lutego 2017 r. strona dostarczyła dokumenty dot. sprostowania błędnego wpisu w oznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] marca 2017 r. wskazano stronom braki w złożonych pismach oraz podano termin rozpatrzenia sprawy do [...] kwietnia 2017 r.
Pismami z dnia [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. Biuro Spraw Dekretowych poinformowało, że w odniesieniu do dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako ul. [...], nr hip. [...], z której pochodzi obecna działka ewid. nr [...] z obrębu [...], zostały złożone roszczenia w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...], działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Złożone w tej sprawie zażalenie organ przekazał organowi odwoławczemu pismem z [...] czerwca 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Zarządu Dzielnicy [...]. Postanowienie Kolegium zostało zaskarżone przez J. S. i J. S.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Zarządu Dzielnicy [...] wpłynęło ponaglenie J. S. i J. S. w sprawie toczącego się postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uznało zażalenie/ponaglenie w sprawie toczącego się postępowania za nieuzasadnione.
W ocenie Zarządu Dzielnicy [...] opisane wyżej przeszkody, jakie napotykał organ prowadzący w postępowaniu o przekształcenie powodują, że proces przekształcania ulega znacznemu wydłużeniu. Nie można winą za to wydłużenie obarczać organu, który nie miał wpływu ani na zmiany ustawy, ani na konstytucyjność przepisów, co do których musiał wypowiadać się Trybunał Konstytucyjny. Wszystkie wyżej opisane okoliczności, wymogi ustawowe i inne wynikające choćby z uchwały Rady [...] o bonifikatach, powodują brak realnych możliwości rozpatrywania spraw w terminach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do przyjęcia jest stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania, bez kompleksowej oceny sytuacji w jakiej organ znalazł się w tym czasie na skutek okoliczności ewidentnie od niego niezależnych, a zaistniałych w trakcie przedmiotowego postępowania.
Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik J. S. i J. S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski akcentując w szczególności, że w praktyce organ już od początku nie prowadził żadnych czynności w zakresie załatwienia sprawy. W ocenie skarżących, początkowe chociażby ustalenia z innymi jednostkami organizacyjnymi władz miasta mogły nastąpić choćby telefonicznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),
które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie J. S. i J. S. pismem z [...] kwietnia 2020 r. (wpływ do organu: [...] kwietnia 2021 r.) wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w sprawie toczącego się postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że przyjął do rozpoznania wniesiony środek zaskarżenia jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo alternatywnego posłużenia się przez jej autora we wnioskach skargi sformułowaniem: bezczynności organu. Dokonując powyższej kwalifikacji skargi Sąd miał na uwadze, że w piśmie z [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż skarga z [...] października 2020 r. jest skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...].
Podkreślić zatem trzeba, że skarga na przewlekłość postępowania jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Powyższe wyznacza podstawowe funkcje kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w aspekcie przewlekłego prowadzenia postępowania, której celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Z tej perspektywy należy wyjaśnić, że z uwagi na tak zakreślony cel prowadzenia postępowania sądowego, w sytuacji, w której udzielenie jednostce ochrony po wszczęciu tego postępowania nie będzie prawnie możliwe, skarga powinna podlegać oddaleniu. Źródłem dyscyplinowania organu powinno być bowiem trwające postępowanie administracyjne. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zaś, zgodnie z art. 103 k.p.a., że wstrzymany zostaje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07, CBOSA)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że postanowieniem Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r. prowadzone postępowanie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zawieszone. Następnie, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. W wyniku skargi wniesionej przez J. S. i J. S. postanowienie Kolegium zostało wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/19. Uwzględniając powyższe rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania pozostaje w obiegu prawnym. W tej sytuacji okoliczność zawieszenia postępowania wyklucza możliwość przyjęcia, że Zarząd Dzielnicy [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...]). Istnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w momencie wniesienia skargi, jak i w dniu wyrokowania przez Sąd czyniło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania niezasadną. Przeniosło ono bowiem ciężar sporu na kwestię zasadności samego zawieszenia, co wykracza poza granice sprawy objętej rozpoznawaną skargą.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.