I SAB/Wa 470/21

I SAB/Wa 470/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1893/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 12, 35, 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1, 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] października 1961 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] października 1961 r. nr [...], nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. P. (dalej, jako: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 29 listopada 2021 r., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej, jako: P.p.s.a.), wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w zakresie braku wydania i doręczenia skarżącej decyzji w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1961 r. nr [...] (dalej, jako: orzeczenie o zamianie z 1961 r.), orzekającego o przejściu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. [...] m², zapisanej w księdze wieczystej Osada w dobrach [...] rep. Hip. Nr [...], stanowiącej własność A. i M. K., na własność Skarbu Państwa w zamian za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o pow. [...] m2, oznaczona na planie Nr [...], uregulowaną w księdze nieruchomości w L., ozn. Hip. Nr [...], rep hip. Nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz uchylającego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] (o wywłaszczeniu ww. nieruchomości położonej przy ul. [...]) i umarzającego postępowanie wywłaszczeniowe znak [...], [...] (poprzednio [...].).
Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. w decyzji Ministra z dnia [...] września 2021 r. (w której odniesiono się wyłącznie do orzeczeń wywłaszczeniowych) i późniejsze poinformowanie skarżącej przez organ pismem z dnia [...] października 2021 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r., co powinno być stwierdzone decyzją, a w rezultacie poprzez brak załatwienia sprawy do dnia sporządzenia skargi, co jest równoznaczne z bezczynnością organu.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie i doręczenie decyzji załatwiającej sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku skierowanego do organu, skarżąca wniosła o uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia wydania w tym zakresie orzeczenia oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu ponaglenia z dnia [...] listopada 2021 r. oraz dokumentu urzędowego poświadczenia odbioru na okoliczność braku wydania oraz doręczenia skarżącej przez organ decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że toczyło się przed organem postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń: orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lipca 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, utrzymującego je w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. oraz orzeczenia o zamianie z 1961 r. Sprawa prowadzona była na podstawie wniosku A. K. z dnia 10 maja 1995 r.
Pismem z dnia [...] maja 2021 r. organ poinformował strony, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, z którym można zapoznać się w siedzibie organu. Wskazano również przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy – 31 lipca 2021 r.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1955 r. oraz orzeczenia z 1956 r. wydanego w II instancji jednak w żaden sposób nie odniósł się do orzeczenia o zamianie z 1961 r.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ zawiadomił natomiast stronę, że w skutek nowelizacji Kodeksu postepowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r., jako wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone do [...] września 2021 , uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu [...] września 2021 r.
W ocenie skarżącej organ, wobec braku wydania decyzji, pozostaje w bezczynności. Nawet jeśli organ stwierdził przesłanki do umorzenia postępowania to winien był wydać decyzję w tym przedmiocie, a nie zawiadamiać skarżącą o tym pismem z dnia [...] października 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wniosła już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (pismem z dnia 23 grudnia 2021 r.) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. Sprawa nie została dotychczas przez Sąd rozpoznana, a zatem kolejna skarga w tym samym przedmiocie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Dodatkowo, zdaniem organu, skarga na bezczynność złożona w tej sprawie jest niedopuszczalna także z tego powodu, że została złożona po zakończeniu postępowania. Postępowanie nadzorcze uległo bowiem umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia [...] października 2021 r.
Odnosząc się z kolei do wniosku o oddalenie skargi, organ opisując szczegółowo przebieg postępowania podniósł, że nie pozostawał w bezczynności do dnia umorzenia postępowania z mocy prawa. Przede wszystkim organ wyjaśnił, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. złożony został w dniu 16 lipca 2019 r. przez Z. D., co został przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2515/20. Postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. nie toczyło się zatem od dnia 10 maja 1995 r. tj. od dnia złożenia wniosku przez A. K. Dalej organ wskazał, że licznymi pismami wystąpił do szeregu urzędów i instytucji w celu pozyskania materiałów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego (w tym orzeczenia o zamianie z 1961 r.), jak również materiałów geodezyjnych niezbędnych do ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości wchodzących w obszar objęty wywłaszczeniem. Materiały te były niezbędne do prowadzenia zarówno postepowania nadzorczego dotyczącego orzeczeń z 1955 r. i z 1965 r., jak i postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. Organ poinformował strony – pismem z dnia [...] maja 2021 r. – o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował strony, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. Tym samym w toku postępowania organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga na bezczynność organu winna zatem, jego zdaniem, zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy – odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi – że postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SAB/Wa 274/21, a dotyczące m. in. skargi z dnia 23 grudnia 2019 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. – zostało prawomocnie zakończone. Sąd wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. odrzucił skargę w części dotyczącej rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1961 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2515/20, stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (wcześniej Minister Rozwoju) w części dotyczącej rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie 1961 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek A. K. z dnia [...] maja 1995 r. nie obejmował żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Kwestie tę przesadził WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 3093/02. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. został złożony pismem z [...] lipca 2019 r. przez Z. D.. M. P. nie wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ponaglenia skarżącej z dnia 11 czerwca 2018 r. i z dnia 17 czerwca 2019 r. (w trybie art. 37 K.p.a.) złożone zaś zostały przed sprecyzowaniem zakresu wniosku przez Z. D. w piśmie z 16 lipca 2019 r. i nie dotyczyły stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia o zamianie z 1961 r. Skarga w przedmiotowej była więc niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.
Z uwagi zatem na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 274/21 nie ma obecnie przeszkód do rozpoznania skargi M. P. z dnia 29 listopada 2021 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii.
Dalej przypomnieć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),
które – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 22 listopada 2021 r. wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r., domagając się niezwłocznego podjęcia działań w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jak już była o tym mowa, z akt sprawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2515/20 wskazał, że wniosek A. K. z dnia 10 maja 1995 r. nie obejmował żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia o zamianie z 1961 r. Kwestie tę przesadził już WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 3093/02. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o zamianie z 1961 r. został złożony dopiero pismem z 16 lipca 2019 r. przez Z. D.. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione albowiem ponaglenie zostało złożone przez skarżącą w dniu 22 listopada 2021 r.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 K.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1961 r.
Z akt sprawy wynika, że wpływ wniosku do organu nastąpił w dniu [...] lipca 2019 r. i dotychczas sprawa nie została rozpoznana. W szczególności rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiła informacja o umorzeniu sprawy z mocy prawa udzielona stronom pismem z dnia [...] października 2021 r. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21). Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie (to) nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji).
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. W niniejszej sprawie organ początkowo podejmował czynności w celu rozpoznania sprawy i poinformował strony – pismem z dnia [...] maja 2021 r. – o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku skarżącej (pkt 2 sentencji wyroku).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie: art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot wpisu w kwocie 100 złotych, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.