II SAB/Gl 24/23

II SAB/Gl 24/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Edyta Kędzierska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 § 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza K. w przedmiocie dodatku węglowego 1. stwierdza, że Burmistrz K. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Burmistrza K. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. o wypłatę dodatku węglowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. skarżąca A. S. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Zadeklarowała, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania (kocioł na paliwo stałe). Organ ustalił, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny z tym samym adresem zamieszkania.
Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 grudnia 2022 r. organ stwierdził, iż w budynku brak możliwości wyodrębnienia lokalu mieszkalnego oraz że skarżąca nie poczyniła starań o wyodrębnienie lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu z dnia 8 grudnia 2022 r. skarżąca wskazała, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie złożyła w starostwie wniosku o wyodrębnienie lokali.
W piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r. (doręczonym 14 grudnia 2022 r.) organ poinformował skarżącą, że jej wniosek o wypłatę dodatku węglowego, złożony jako kolejny, został pozostawiony bez rozpoznania. Podniósł, że możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla kilku gospodarstw domowych mających ten sam adres miejsca zamieszkania, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Dodał, że w tym przypadku możliwość przyznania dodatku węglowego należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne celem wydzielenia odrębnych lokali i wywiad środowiskowy potwierdził możliwość wyodrębnienia lokalu pod wskazanym we wniosku adresem.
Skarżąca w dniu 20 grudnia 2022 r. złożyła ponaglenie na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w którym wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie przede wszystkim o stwierdzenie, iż Burmistrz K. dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie wypłaty dodatku węglowego oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku braku uznania bezczynności organu skarżąca wniosła o wskazanie, iż Burmistrz K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i o stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2022 r. stwierdziło, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 14 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego.
Następnie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza K., zarzucając naruszenie przez organ art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", poprzez niezałatwienie bez zbędnej zwłoki sprawy będącej przedmiotem wniosku o wypłatę dodatku węglowego z dnia 14.11.2022 r. oraz art. 2 ust. 3c i 3d ustawy z dnia 5.08.2022 r. o dodatku węglowym, dalej "u.d.w." (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy pod jednym adresem, w odrębnych lokalach, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, przez przyjęcie przez organ błędnej interpretacji, według której wskazane przepisy mają zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy pod jednym adresem mieszka więcej niż jedno gospodarstwo domowe, ale każde w wyodrębnionym lokalu lub lokalu wobec którego złożono wniosek o ustanowienie odrębnej własności lokalu (tzw. wniosek o wyodrębnienie lokalu).
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 2 ust. 3a i 3b u.d.w. poprzez nieuzasadnione pozostawienie wniosku z dnia 14.11.2022 r. bez rozpatrzenia oraz art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niedokładnego wywiadu środowiskowego oraz sporządzenie lakonicznej notatki z wywiadu, co spowodowało, że organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego i nie ustalił, że skarżąca zamieszkuje w odrębnym lokalu mieszkalnym, a także art. 2 ust. 3d u.d.w. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku braku uznania bezczynności organu wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz o zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie i o stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że zgodnie z art. 2 ust. 3d u.d.w., organ ma prawo przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania pod warunkiem, że wnioskodawca w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest w stanie samodzielnie ustalić odrębnego miejsca zamieszkania poprzez odrębność (wydzielenie) lokali. Dodał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 grudnia 2022 r. ustalono, iż w budynku brak jest możliwości wyodrębnienia lokalu mieszkalnego oraz że skarżąca nie poczyniła starań o wyodrębnienie lokalu mieszkalnego. Podniósł, że w związku ze złożonym przez skarżącą oświadczeniem o braku podjęcia kroków prowadzących do uzyskania odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a tym samym niewypełnienia dyspozycji normy określonej w art. 2 ust. 3c – 3d u.d.w., pozostawił wniosek o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie posiadał dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, miał prawo dokonania odpowiednich czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, korzystając z terminu do dwóch miesięcy, jaki został przewidziany przez ustawodawcę, tj. do 14 stycznia 2023 r.
Podkreślił, że organ prowadzący postępowanie by wypełnić część drugą dyspozycji określonej w art. 2 ust. 2c u.d.w. - przyznać decyzję pozytywną w sprawie dodatku węglowego - musi ustalić, czy wnioskodawca wypełnia przesłankę pierwszą z dyspozycji ww. przepisu - "nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania".
Wobec tego możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i przedstawiono np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numer porządkowego. Inicjatywa wnioskodawcy wskazująca, że jego przypadek powinien być rozpatrywany zgodnie z nowymi przepisami i powinien być wobec niego przeprowadzony wywiad środowiskowy, może być również potwierdzona oświadczeniem o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Podkreślenia wymagało, że do skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji.
Wyczerpała zatem obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi, dotyczącego bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, podkreślenia wymagało, że według art. 35 § 1, § 3 i § 5 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Na wstępie wskazać należało, że w związku z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, złożonym przez skarżącą w dniu 14 listopada 2022 r. organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy.
W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141, zwanej dalej również u.d.w.), w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c cytowanej ustawy, według którego, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Jednakże zastosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z uwagi na treść przytoczonych przepisów, obligatoryjne było zatem ustalenie przez organ, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b cytowanej ustawy, według którego – co wymaga podkreślenia - w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Stwierdzenie, czy wystąpiła wyżej wymieniona przesłanka zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b cytowanej ustawy, wymagało zwrócenia się do skarżącej o wykazanie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla lokalu zajmowanego przez nią.
Jak wynika z akt administracyjnych, w oświadczeniu z dnia 8 grudnia 2022 r. skarżąca wskazała, że "do dnia 30 listopada 2022 r. nie złożyła w starostwie wniosku o wyodrębnienie lokali".
W związku z treścią powyższego oświadczenia organ był zobowiązany wezwać skarżącą o wykazanie, czy jej gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. Cytowane oświadczenie skarżącej dotyczyło bowiem zupełnie innej kwestii, tj. niezłożenia wniosku o wyodrębnienie lokalu - a nie tego, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, jak określa tę przesłankę art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym.
Zaistnienie zaś tej okoliczności - jak podniósł sam organ w odpowiedzi na skargę - może być potwierdzone oświadczeniem o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu.
Organ zobowiązany był zatem skierować do strony wezwanie o wskazanej wyżej treści, zawierające pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania – na podstawie art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym.
Podkreślenia bowiem wymagało, że w razie, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c u.d.w., organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, gdyż dodatek węglowy – co do zasady - jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z danego adresu miejsca zamieszkania.
Poza stwierdzeniem, czy zaistniała powyższa przesłanka dotycząca niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu, organ - jak stanowi art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym - jest zobowiązany do ustalenia, w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – czy zaistniała okoliczność zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 grudnia 2022 r. ustalono "brak możliwości wyodrębnienia lokalu mieszkalnego", a zatem nie jest to ustalenie co do kwestii wskazanych w art. 2 ust. 3d ustawy. W przepisie tym jest bowiem mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach", a więc skoro ustawodawca nie posłużył się pojęciem odrębnej własności lokali, to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym. Organ nie zawarł w protokole z wywiadu środowiskowego ustaleń w tym zakresie, stwierdził jedynie "brak możliwości wyodrębnienia lokalu mieszkalnego" – bez określenia co to znaczy.
W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami, zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, pomimo, iż nie zostały przeprowadzone czynności, o których była mowa wyżej.
Na podstawie zatem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji, przyjmując, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności – nie ma podstaw do przyjęcia oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opisane działania organu, w tym treść pism tego organu uzasadniają ocenę, że sposób jego postępowania był konsekwencją nieprawidłowej wykładni cytowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym.
Niewątpliwie wskutek powyższych nieprawidłowości doszło do bezczynności, jednakże we wskazanych okolicznościach sprawy, nie ma podstaw do przyjęcia oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji stwierdzenia bezczynności, zostało uwzględnione żądanie skarżącej dotyczące zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 14 listopada 2022 r. w terminie określonym w wyroku.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.