I SAB/WA 386/22

I SAB/Wa 386/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa
Nina Beczek
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 105/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę na bezczynność
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
T. L. złożyła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku K. H. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego dotyczącego przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości [...] pn. "[...]", rej hip. [...] (zapisanej obecnie w KW nr [...]), w części w jakiej wniosek ten nie został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z 14 stycznia 1966 r. nr [...]. Skarżąca T. L., będąca spadkobierczynią K. H. i aktualną stroną wskazanego postępowania dekretowego. W skardze zarzuciła 1) brak rozpoznania w terminie wniosku dekretowego (nierozpoznanie wniosku do chwili obecnej); 2) brak podejmowania czynności służących rozpoznaniu wniosku; 3) brak zawiadomienia wnioskodawcy, a po jego śmierci skarżącej o przyczynach zwłoki; 4) przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków skarżącej wynikających z pisma z 15 listopada 2022 r., wyczerpania czynności koniecznych do rozpatrzenia wniosku dekretowego i do wydania w przedmiocie tego wniosku decyzji administracyjnej (tj. do rozpoznania wniosku dekretowego) w terminie 45 dni od daty zwrotu akt temu organowi; 3) przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.); 4) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; 5) dopuszczenie dowodów ze wszystkich dokumentów z akt administracyjnych postępowania dekretowego i akt własnościowych nieruchomości znajdujących się w Biurze Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy. Skarżąca wskazała, że jest spadkobierczynią K. H., który zmarł [...] października 1960 r. Wskazywała, że 14 lutego 1949 r. K. H. złożył wniosek dekretowy dotyczący przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości [...] pn. "[...]", rej hip. [...] (zapisanej obecnie w Kw nr [...]). 14 stycznia 1966 r., czyli w sześć lat po śmierci wnioskodawcy wydane zostało orzeczenie o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do części dotyczącej [...] m2 gruntu tej nieruchomości, zajętego pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze. Obszar [...] m2 objęty tym orzeczeniem odłączony został do oddzielnej księgi wieczystej, zaś pozostała część nieruchomości jako działka nr [...] z obrębu [...] objęta jest obecnie księgą wieczystą [...]. W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości wniosek dekretowy nie został rozpoznany, a kolejne organy właściwe do jego rozpoznania nie podjęły żadnych czynności mających na celu jego rozpoznanie.
Pierwsza czynność, nakierowana na rozpoznanie wniosku podjęta została przez Prezydenta m.st. Warszawy 16 września 2022 r. na skutek ponaglenia uznanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie za zażalenie na przewlekłość, złożonego 13 czerwca 2022 r. i dotyczyła zażądania oryginałów dokumentów spadkowych celem wyjaśnienia rozbieżności w nazwisku matki skarżącej. Następnie SKO w Warszawie 27 października 2022 r. powiadomiło stronę o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów i zapoznania się z aktami postępowania (postanowienie SKO w Warszawie z 22 września 2022 r. nr KOC/3669/Go/22). Zapoznanie się z aktami nastąpiło 10 listopada 2022 r. i skutkowało złożeniem przez stronę kolejnych wniosków dowodowych 15 listopada 2022 r.
W dacie złożenia wniosku obowiązywał art. 68 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem wg którego maksymalny termin załatwienia sprawy administracyjnej wynosił 6 miesięcy. Został on uchylony 1 stycznia 1961 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, która ze zmianami obowiązuje do dnia dzisiejszego. Od jej wejścia w życie zawsze zawierała ona przepisy nakazujące załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki, w określonym terminie wynoszącym 1 miesiąc lub w zawiłych sprawach 2 miesiące, który w niniejszej sprawie nie został dotrzymany przez żaden z kolejnych organów właściwych do rozpatrzenia wniosku i przekroczony został w sumie o ok. 77 lat.
W tym czasie mimo jawnego wpisu w księdze wieczystej i braku rozpoznania wniosku dekretowego K. H. nieruchomość decyzją Wojewody [...] z 31 grudnia 1999 r. nr [...] poddana została komunalizacji.
W 2019 r., nie zważając na nierozpoznanie wniosku dekretowego, Miasto Stołeczne Warszawa wystąpiło też przeciwko skarżącej z pozwem o uzgodnienie na swoją rzecz treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, twierdząc, że na mocy decyzji komunalizacyjnej stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, również w części wcześniej nieobjętej orzeczeniem administracyjnym z 14 stycznia 1966 r. Sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym [...]. W tej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na brak rozpoznania wniosku dekretowego K. H. oraz z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rozpoznanie wniosku dekretowego może mieć bowiem wpływ na wszystkie pozostałe postępowania dotyczące tej nieruchomości.
Skarżąca wskazała tu na wieloletni czas trwania postępowania dekretowego, całkowitą bierność właściwych organów i brak czynności w kierunku rozpoznania wniosku dekretowego, możliwość prawnego wpływu wyniku postępowania dekretowego na wynik pozostałych postępowań dotyczących nieruchomości. Fakt, że dla nieruchomości w sposób nieprzerwany prowadzony był zbiór hipoteczny, a następnie księga wieczysta, w której od 1948 r. jako właściciel figuruje K. H., która daje dostęp do podstawowych informacji prawnych o nieruchomości, a zatem zdecydowanie ułatwia prowadzenie postępowania dekretowego w porównaniu do nieruchomości, których stan prawny pozostaje nieuregulowany. Powyższe, w opinii skarżącej powoduje, że naruszenie ustawowych praw strony do załatwienia sprawy w określonym terminie bez zbędnej zwłoki miało charakter rażący. Prezydent m.st. Warszawy pierwsze czynności podjął dopiero w 2022 r. na skutek pism skarżącej. Organ celowo nie podejmował działań w kierunku zakończenia postępowania, gdyż brak rozpoznania wniosku dekretowego działa na korzyść Miasta st. Warszawy. Jest to sprzeczne z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 6,7,8,10 i 12 kpa, a brak decyzji dekretowej uniemożliwia realizację konstytucyjnie gwarantowanego dostępu do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wniosek dekretowy z 1949 r. do dziś nie został rozpoznany, a postępowanie toczy się bez konkretnych postępów.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomość [...] pn. "[...]", rej hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z art. 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, stał się własnością [...].
Pismem z 10 grudnia 1948 r. (data wpływu do organu 14 lutego 1949 r.), K. H. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z 14 stycznia 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło K. H. przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości, ozn. hip. "[...]", rej. hip. [...] o powierzchni [...] m2.
Następnie T. L. pismem z 22 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 28 czerwca 2021 r.) poparła wniosek dekretowy K. H. i wniosła o jego pilne rozpoznanie w części dotychczas nierozpoznanej oraz wniosła o udostępnienie dokumentów w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na powyższe, Biuro Spraw Dekretowych pismem z 1 lipca 2021 r. poinformowało T. L., że akta administracyjne nieruchomości pn. "[...]" zostały przekazane w 2018 r. do Wydziału Prawnego Urzędu [...] do sprawy o sygn. akt: [...] C [...].
Pismem z 13 czerwca 2022 r. (przekazanym przy piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 czerwca 2022 r.) T. L. wniosła ponaglenie na niezałatwienie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy dotyczącej wniosku dekretowego K. H..
Pismem z 18 lipca 2022 r. Biuro Spraw Dekretowych zwróciło się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o wypożyczenie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z 16 września 2022 r. organ wezwał stronę do złożenia do akt sprawy, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem: - prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego [...] Wydział [...] z 4 maja 1961 r. sygn. akt [...] Ns. [...], - prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt: [...] Ns [...], pod rygorem zawieszenia postępowania. Ponadto organ wezwał stronę do wyjaśnienia rozbieżności nazwiska rodowego H. H..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 22 września 2022 r. nr KOC/3669/Go/22 uznało złożone zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło termin załatwienia sprawy do 26 listopada 2022 r. Strona przedłożyła dokumenty przy piśmie z 11 października 2022 r.
27 października 2022 r. organ, zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 listopada 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. H. z 10 grudnia 1948 r., ponowionego pismem T. L. z 22 czerwca 2021 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w zakresie w jakim wniosek nie został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z 14 stycznia 1966 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Dla oceny zasadności niniejszej skargi znaczenie miała uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność, po zakończeniu postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Podkreślił także, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w celu odszkodowawczym. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść art. 149 § 1 pkt 3 ppsa nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone. W ocenie NSA stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 kpa stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu NSA przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi.
NSA odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i uwag do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdzono, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, że oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).
W uchwale tej NSA stwierdził, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W ocenie NSA z treści przywołanych definicji normatywnych (które stanowią w niniejszej sprawie pewien wzorzec - w niniejszej sprawie zastosowanie ma stan normatywny kpa obowiązujący do 1 czerwca 2017 r. – art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935) należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
Mając na uwadze stanowisko NSA zaprezentowane w powyższej uchwale Sąd zakwalifikował skargę wniesioną w piśmie z 24 listopada 2022 r. jako skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.
Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na to, że skarżącej chodziło o likwidację stanu bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie żądania wniosku dekretowego z 10 grudnia 1948 r. popieranego przez skarżącą w jej pismach z 14 kwietnia 2021 r. i 22 czerwca 2021 r. Z treści skargi T. L. wynika, że skarżąca zarzuciła organowi I instancji procedowanie w sprawie ok. 77 lat, a więc w czasie rażąco przekraczającym ustawowy termin załatwienia tej sprawy określony w art. 35 § 3 kpa.
Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba wskazać, że stan faktyczny, który legł u podstaw wydania przedmiotowej uchwały, obejmował sytuację, w której strona wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia, a następnie skargę na bezczynność organu odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania, ale już po dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji.
Sąd stwierdził, że tożsama sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. To, że wspomniana wyżej uchwała dotyczyła bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania nie miało istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ zaprezentowana w niej korelacja czasowa podejmowanych po sobie działań była taka sama.
Z akt sprawy wynika, że 17 czerwca 2022 r. SKO w Warszawie otrzymało zażalenie T. L. na niezałatwienie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego K. H. z 10 grudnia 1948 r. dotyczącego przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości [...] pn. "[...]", rej hip. [...] (zapisanej obecnie w Kw nr [...]), w części w jakiej wniosek ten nie został rozpoznany orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z 14 stycznia 1966 r. nr [...].
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 listopada 2022 r. nr [...] zakończył postępowanie w pierwszej instancji. Organ ten w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wywołane niniejszym wnioskiem dekretowym w zakresie nierozpoznanego dotychczas żądania.
Z kolei skarga T. L. (spadkobiercy K. H.) z 24 listopada 2022 r. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy została wniesiona 25 listopada 2022 r. za pośrednictwem poczty (UP [...] przy ul. [...] w [...]), co dokumentuje wydruk z portalu internetowego pn. "Śledzenie przesyłek – Tracking" (www.poczta-polska.pl).
W tej sytuacji Sąd uznał, że wniesienie przez T. L. skargi, już po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji załatwiającej wniosek dekretowy, czyniło tę skargę bezzasadną.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.