II SAB/Kr 49/23

II SAB/Kr 49/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2334/23 - Wyrok NSA z 2024-01-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 par 1 i par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. umarza postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie Starosty Krakowskiego do wydania decyzji. II. stwierdza, iż starosta Krakowski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie pod pas drogowy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowanej w miejscowości B. jednostka ewidencyjna Z.; I. stwierdza, że przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym .naruszenia prawa; III. przyznaje skarżącemu A. L. od organu Starosty Krakowskiego sumę pieniężną w kwocie 1500zł (jeden tysiąc pięćset złotych) oddalając w tym zakresie wniosek dalej idący.
Uzasadnienie
A. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Krakowskiego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji do dnia 13 kwietnia 2023 r., stwierdzenie, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 12 stycznia 2022 r. i pomimo nieskomplikowanej materii nie zostało dotąd zakończone, głównie na skutek nieuzasadnionych przedłużeń postępowania. Wysokość dochodzonej sumy pieniężnej została uzasadniona poniesioną przez skarżącego szkodą i utraconymi korzyściami, związanymi z opóźnieniem wypłaty należnego mu odszkodowania. W tym zakresie skarżący wskazał na stopę inflacji, brak możliwości spłaty zaciągniętego zobowiązania kredytowego oraz na fakt, że gdyby odszkodowanie zostało mu wypłacone w terminie, mógłby uzyskać odsetki z lokaty bankowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg postępowania, który świadczy jego zdaniem o braku przewlekłości. Następnie poinformował, że w dniu 14 kwietnia 2023 r. wydana została decyzja ustalająca odszkodowanie.
Z akt sprawy wynika, że:
1. w dniu 12 stycznia 2022 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
2. w dniu 12 stycznia 2022 r. skarżący został zawiadomiony, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie, a nowy termin to 30 czerwca 2022 r.;
3. w okresie od 12 stycznia 2022 r. organ podjął działania w celu załatwienia sprawy i w tym zakresie zwracał się do Urzędu Gminy Zielonki m.in. o udzielenie informacji o przeznaczeniu działki, o przesłanie wypisu i wyrysu z planu, o udzielenie informacji kiedy działka została wydana przez dotychczasowego właściciela oraz o doręczenie dokumentów dotyczących przekazania; w tym czasie organ uzyskał również informację, że skarżący zaskarżył ostateczną decyzję będącą podstawą wypłaty odszkodowania;
4. w dniu 22 czerwca 2022 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2022 r.;
5. w dniu 7 lipca 2022 r. skarżący złożył ponaglenie;
6. w dniu 12 lipca 2022 r. w odpowiedzi na ponaglenie organ wyjaśnił, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość działki, a następnie wydania stosownej decyzji, jednakże ze względu na opinię prawną znajdującą się w aktach sprawy, organ wstrzymał się od dokonania dalszych czynności;
7. w dniu 21 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski wydał postanowienie, w którym stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 września 2022 r.;
8. w dniu 12 września 2022 r. Starosta poinformował skarżącego o tym, że zgromadzony został materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, pozwalający na wydanie decyzji administracyjnej;
9. w dniu 17 września 2022 r. skarżący ustosunkował się do opinii rzeczoznawcy, kwestionując wynikającą z niego wartość nieruchomości;
10. w dniu 30 września 2022 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2022 r.;
11. w dniu 14 października 2022 r. organ poinformował o ustosunkowaniu się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
12. w dniu 14 listopada 2022 r. Starosta Krakowski wydał decyzję nr GN.III.683.3.40.2022.JP ustalającą odszkodowanie;
13. w dniu 6 lutego 2023 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego;
14. w dniu 13 lutego 2023 r. Starosta przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 28 kwietnia 2023 r.;
15. w dniu 27 lutego 2023 r. skarżący złożył ponaglenie;
16. w dniu 8 marca 2023 r. organ powiadomił o sporządzeniu nowego operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
17. w dniu 8 marca 2023 r. skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania;
18. w dniu 14 kwietnia 2023 r. wydana została decyzja nr GN.III.683.3.40.2022.JP ustalająca wysokość należnego skarżącemu odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Natomiast definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co dodatkowo istotne w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Z akt administracyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania.
Choć organ za każdym razem informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a., to w przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczająca stała się ostateczna, a zatem od dnia 22 grudnia 2021 r., wszczął wprawdzie postępowanie w dniu 12 stycznia 2022 r., jednakże tego samego dnia przedłużył termin załatwienia sprawy o pół roku. W tym czasie organ podjął co prawda działania zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania, występując do odpowiednich organów o potrzebne dokumenty i informacje, jednakże w tym czasie nie uzyskał koniecznego do wypłaty odszkodowania operatu szacunkowego i ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2022 r.
Akta sprawy wskazują (odpowiedź na ponaglenie oraz wewnętrzna korespondencja organu), że w tym czasie organ celowo powstrzymywał się z wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ strona zaskarżyła decyzję wywłaszczeniową do sądu. Powyższe działanie nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem zgodnie z powołanym powyżej przepisem, decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się 30 dni po tym, jak o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a nie prawomocna. Stanowisko to podzielił również Wojewoda, który już na tym etapie czasowym, tj. w dniu 21 lipca 2022 r. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 września 2022 r.
Dopiero w następstwie powyższego postanowienia nadzorczego, organ I instancji uzyskał operat szacunkowy, wobec jednak tego, że składane już początkowo zarzuty skarżącego nie zostały przez organ należycie rozpatrzone, decyzja ustalająca odszkodowanie została w dniu 6 lutego 2023 r. uchylona. Tydzień później Starosta przedłużył po raz kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 28 kwietnia 2023 r., a w dniu 14 kwietnia 2023 r. zakończył postępowanie wydając nową decyzję odszkodowawczą.
Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi - Starosta przewlekle prowadził postępowanie, naruszając przy tym termin określony w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał także, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Zarzucając organowi rażące naruszenie prawa Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca.
Sytuacja, w której organ powstrzymuje się z ustaleniem odszkodowania do chwili, aż decyzja będąca podstawą tego odszkodowania stanie się prawomocna, pomimo tego, że przepisy wymagają w tym zakresie wyłącznie ostateczności decyzji, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Rażącą przewlekłość wytknął na tym etapie postępowania już Wojewoda Małopolski, dyscyplinując organ I instancji. Od tej chwili skarżący musiał czekać na wydanie – jak się okazało wadliwej decyzji - jeszcze 4 miesiące, a na wydanie kolejnego rozstrzygnięcia – dodatkowe 5 miesięcy. Choć ustawowy termin wydaje się trudny do dotrzymania, chociażby z uwagi na konieczność uzyskania operatu szacunkowego, to uzyskanie decyzji odszkodowawczej po tak długim terminie, pomimo tego, że sama utrata nieruchomości nie nastąpiła z woli uprawnionego, lecz w wyniku władczego działania państwa – jest szczególnie naganne. Opieszałość organu zasługuje na naganę, gdyż w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Z uwagi na wydanie w sprawie – w dniu 14 kwietnia 2023 r., tj. po wniesieniu rozpoznawanej skargi – decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.
Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący dochodził zasądzenia wyższej kwoty – 3000 zł, przedstawiając kalkulację związaną ze stratami inflacyjnymi i utraconymi korzyściami opierającymi się na założeniu, że przyznaną wcześniej kwotę odszkodowania mógłby przeznaczyć na wcześniejszą spłatę kredytu lub wpłacić na oprocentowaną lokatę bankową. Sąd wziął pod uwagę powyższe wyliczenia, uznał wszelako, że w przedmiotowej sprawie adekwatna będzie niższa kwota. Należy pamiętać, że suma pieniężna, którą Sąd może przyznać w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, nie stanowi wprost odszkodowania za poniesione szkody, czy utracone korzyści. Pełni wprawdzie funkcję kompensacyjną i ma wynagrodzić stronie krzywdę związaną z naruszeniem przez organ zasady szybkości postępowania ale również spełnia cele prewencyjne oraz ma zapewnić skuteczność wyroku poprzez skłonienie organu do wydania spóźnionego aktu. W orzecznictwie podkreśla się wszelako, że suma pieniężna winna być zasądzana w wyjątkowych wypadkach. Choć taki wypadek w przekonaniu Sądu zaszedł, to zasądzenie kwoty w wysokości 1500 zł jest wystarczające, głównie zważywszy na fakt, że organ zdołał zamknąć postępowanie przed wydaniem wyroku. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej szkody związane z opieszałością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a po trzecie ma szansę zapobiec przewlekłości w przyszłości.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.