I SAB/Wa 294/23

I SAB/Wa 294/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. B., J. B. i M. S. na bezczynność Minister Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 4 maja 2022 r. S. B., J. B. i M. S.(dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 1 lipca 1950 r., nr [...] w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], [...].
W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do zakończenia postępowania organ nie wydał merytorycznej decyzji. Pismem z 16 listopada 2021 r. poinformował jedynie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca".
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 104 zł; przyznanie na ich rzecz solidarnie sumy pieniężnej w wysokości do 2 552 zł - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) dalej: "p.p.s.a."; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających. Minister podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zostać zakończone przed dniem 16 września 2021 r. z uwagi na nieuzupełnienie braków w wykazaniu pełnego kręgu spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, co było uzależnione wyłącznie od działań stron postępowania, do których należała inicjatywa w uregulowaniu spraw spadkowych.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak wejście w życie, w dniu 16 września 2021 r., przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym z mocy prawa nastąpiło umorzenie postępowania. Z ww. przepisu wynika bowiem, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z 9 września 2022r. sygn. akt I SAB/Wa 221/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał przedmiotową skargę i zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 1 lipca 1950 r. nr [...] - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). Jednocześnie stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 zł (pkt 3 sentencji), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 sentencji), zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem wpisu sądowego (pkt 5 sentencji), oraz w pkt 6 sentencji zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od wyroku tego wywiedziona została skarga kasacyjna Ministra, w następstwie rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2023 r. I OSK 685/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części obejmującej punkty 1, 2, 3, 5 i 6 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1 sentencji); zasądził od Skarżących solidarnie na rzecz Ministra kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji).
Sąd kasacyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny bezczynności Ministra. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem z 16 października 2018 r., a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na wiedzę Sądu Wojewódzkiego co do samego faktu zawieszenia jak i jego przyczyn (konieczności ustalenia spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa). Podniósł, że pomimo to, Sąd nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii, nie rozważał skutków procesowych wstrzymania toku tego postępowania w kontekście badania bezczynności organu administracji. Podając, że zgodnie z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a", do biegu terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. Jeżeli zatem, w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wyklucza to możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Sąd kasacyjny stwierdził również, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek z 6 października 2021 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, ale brak jest informacji o jego załatwieniu. Wskazując jednocześnie, że w tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego i jego skutków przy badaniu bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
Na wstępie zauważyć wypada, że wobec zakwestionowania skargą kasacyjną punktów 1, 2, 3, 5 i 6 uprzednio wydanego wyroku i w tym zakresie jego wyeliminowania z obrotu prawnego, wyrok ten uprawomocnił się w części objętej punktem 4, którym oddalono skargę "w pozostałej części". Użyta w redakcji tego punktu formuła "w pozostałej części", jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku odnosiła się do ujętego w skardze przyznania Skarżącym sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec czego kwestia ta nie mogła obecnie stanowić przedmiotu rozstrzygania.
Przedmiotem rozpoznania pozostała zatem kwestia ewentualnej bezczynności Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 1 lipca 1950 r., nr [...] przy uwzględnieniu wiążącej Sąd - z mocy art. 190 p.p.s.a. - wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2023 r.
Na wstępie zauważyć należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza natomiast do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania.
Jak wynika z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, Minister postanowieniem z 16 października 2018 r. nr DP-III.025.1.101.2018.3.MD/18, a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, zawiesił z urzędu postępowanie z przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z 1 lipca 1950 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzenie przez właściwy sąd postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. A. i A. A. oraz po wszystkich nieżyjących osobach pozostających w kręgu ich spadkobierców, jest zagadnieniem wstępnym i ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji w sprawie. Niniejsze postanowienie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania do sądu administracyjnego.
Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 31 stycznia 2024 r. (karta nr 105 akt sądowych) wezwano pełnomocnika organu do nadesłania informacji czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z 1 lipca 1950 r. nadal jest zawieszone oraz informacji czy znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek M. S. z 6 października 2021 r. o podjęcie zawieszonego postępowania został rozpoznany. W odpowiedzi, pismem z 1 lutego 2024 r. (karta nr 109 akt sądowych) Minister poinformował, że przedmiotowe postępowanie "nieważnościowe" pozostaje zawieszone, a ww. wniosek z 6 października 2021 r. nie został rozpoznany z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanek do umorzenia z mocy ustawy i przyjętej przez organ interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Zdaniem Sądu, co stwierdził również Sąd kasacyjny w wyroku z 26 września 2023 r., powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy. Wydanie przez Ministra ww. postanowienia oznacza zatem, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić.
Innymi słowy niezależnie od czasu trwania stanu zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej (tu: sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji), zawieszenie postępowania ten stan przerywa, aczkolwiek sama sprawa nadal pozostaje merytorycznie niezałatwiona. W takim stanie rzeczy Sąd nie może także zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie.
Dokonując oceny procedowania sprawy przez organ, Sąd doszedł do przekonania, że w okresie przed dniem wydania postanowienia o zawieszeniu Minister nie dopuścił się bezczynności. Sprawa zainicjowana została bowiem wnioskiem E. P."o zwrot mienia" (z prezentatą organu 3 stycznia 1992 r.) oraz R. S., jako spadkobierczyni J. S. (współwłaścicieli nieruchomości i znajdującego się na nich przedsiębiorstwa) - (z prezentatą organu – 8 grudnia 2009 r.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś czas ich trwania nie wynikał z przyczyn leżących po stronie organu. Podjął działania szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę. Podjęte czynności związane z formalnoprawną oceną dopuszczalności wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. E. P. nie udokumentowała w wiarygodny sposób interesu prawnego w niniejszej sprawie. W związku ze sprzecznymi informacjami przekazywanymi przez uczestników postępowania reprezentujących sporne interesy i wynikającymi z archiwalnego materiału dowodowego, organ wielokrotnie wzywał do uzupełnienia braków w zakresie tytułu własności do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, a także wykazania interesu prawnego poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach przedsiębiorstwa i nieruchomości, co umożliwiłoby bezsporne ustalenie właściciela/właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa i przejętych wraz z nim nieruchomości (m.in. pisma z: 29 stycznia 1993 r., 10 sierpnia 1994 r. pod rygorem pozostawienia sprawy bez biegu, 6 stycznia 2010 r., 27 lipca 2011 r., 6 lipca 2012 r., 8 stycznia 2015 r., 9 lipca 2015 r.). Organ podjął działania we własnym zakresie zmierzające do pozyskania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie ww. wątpliwości, biorąc pod uwagę szczególnie skomplikowany charakter sprawy, która dotyczy decyzji wydanej ponad 60 lat temu, każdorazowo zawiadamiając o tym strony i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a.
W związku z powyższym kwerenda archiwalna została przeprowadzona w Archiwum Państwowym w K., Archiwum Państwowym w K. Oddział w G., Archiwum Państwowym w K. Oddział w [...], Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Zakładowym Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a także w Sądzie Rejonowym w [...], Sądzie Rejonowym w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, Sądzie Rejonowym w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Na podstawie pozyskanych dokumentów organ ustalił, że właścicielami przedsiębiorstwa oraz znacjonalizowanej wraz z nim nieruchomości byli małżonkowie J. i A. A. oraz J. S. ([...]), w związku z czym istotne dla rozpatrzenia sprawy stało się ustalenie kręgu spadkobierców ww. osób. Strony nie przedłożyły m.in. dokumentów wykazujących następstwo prawne po J. i A. A. i ich zmarłych spadkobiercach. Przy piśmie z 1 lutego 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny nadesłał postanowienie spadkowe po E. P. (wnioskodawczyni) zmarłej 12 czerwca 1995 r., której spadkobiercy zostali przywołani przez organ do postępowania. Ww. spadkobiercy w toku postępowania podejmowali szereg czynności zmierzających do pozyskania prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i A. A. W związku z przedłużającym się postępowaniem spadkowym kilkukrotnie wnosili o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy (wnioski z dnia: 20 września 2013 r., 21 września 2017 r., 18 marca 2018 r. oraz 7 sierpnia 2018 r.). W konsekwencji powyższego w dniu 16 października 2018 r. Minister wydał ww. postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania.
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Reasumując gdy przedmiotem skargi jest efekt działania organu administracji (np. decyzja), sądy administracyjne dokonują kontroli legalności decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie (wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07).
Sąd w niniejszej sprawie musiał więc wziąć pod uwagę, że w chwili wniesienia skargi ww. postanowieniem Ministra z 16 października 2018 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zawieszone. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia.
Skoro postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, to w okolicznościach tej sprawy zaistniał na skutek postanowienia o zawieszeniu "specyficzny stan bezczynności", uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 p.p.s.a. (tak NSA w powoływanym już wyroku z 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07). W niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność, sąd nie mógł także przeprowadzić kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania.
W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi bezczynności, a to czyni skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.
Na marginesie wskazać należy, na co również zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, że w przedmiotowej sprawie Minister niewłaściwie zinterpretował przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, skutkujący tym, że ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a.