I SAB/WA 283/22

I SAB/Wa 283/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Jacek Mrozek
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt. 1 i 3, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Jacek Mrozek sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpoznania sprzeciwu Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu z 29 marca 2021 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 lipca 2014 r. nr 321/GK/DW/2014 w terminie 4 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 29 czerwca 2022 r., następnie uzupełnionym pismem z 4 lipca 2023 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej również jako skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako organ/Kolegium) postępowania w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu z 29 marca 2021 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 lipca 2014 r., nr 321/GK/DW/2014, którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do niezbudowanego gruntu o powierzchni 98 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] a także do niezabudowanego gruntu o powierzchni 627 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] położonego przy ul. [...] na rzecz R. L. w 1/3 części, E. L. w 1/3 części i M. L. w 1/3 części oraz ustalono czynsz symboliczny.
Skarżąca wskazała, że od złożenia przedmiotowego sprzeciwu organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Natomiast w świetle okoliczności przedstawionych w sprzeciwie zasadnym jest, w ocenie skarżącej, wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 321/GK/DW/2014 została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne. W dniu 18 września 2014 r., w wykonaniu kwestionowanej decyzji, została bowiem zawarta umowa o oddanie gruntu wymienionych wyżej działek ewidencyjnych w użytkowanie wieczyste R. L. w 1/3 części, E. L. w 1/3 części i M. L. w 1/3 części - dla nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...]. Następnie 5 maja 2015 r. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zostało przekształcone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr 39/2015 w prawo własności a 21 grudnia 2015 r. została zawarta warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości pomiędzy R. L., E. L. oraz M. L. i skarżącą spółką. Dnia 25 stycznia 2016 r. została zawarta umowa przenosząca własność nieruchomości na skarżącą.
W ocenie skarżącej nabycie przez nią przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dobrej wierze i jest chronione rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych. Skarżąca działała bowiem w oparciu o domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Brak jest również przesłanek wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikających z art. 6 § 1 ww. ustawy. Przeniesienie nieruchomości na skarżącą nie było bowiem czynnością nieodpłatną - była to umowa sprzedaży a wszystkie strony transakcji działały w dobrej wierze w oparciu o ostateczne decyzje Prezydenta m. st. Warszawy. Przy tym dla skuteczności nabycia prawa w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ocenia się dobrą wiarę nabywcy w czasie dokonania czynności rozporządzającej. Jednak jeżeli do dokonania rozporządzenia potrzebny jest wpis w księdze wieczystej, dla oceny dobrej lub złej wiary nabywcy rozstrzygająca jest chwila złożenia wniosku o wpis. Natomiast ewentualne wątpliwości co do prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 321/GK/DW/2014 powstały dopiero po złożeniu przez Prokuraturę sprzeciwu w przedmiotowej sprawie (o czym skarżąca powzięła wiadomość dopiero w maju 2022 r.), jednak, w ocenie skarżącej, pozostaje to bez wpływu na skuteczność nabycia przez nią opisanej nieruchomości.
Skarżąca podniosła, że od ponad roku nie została w sprawie wydana żadna merytoryczna decyzja, chociaż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż powinna zostać wydana decyzja stwierdzająca wydanie wspomnianej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z naruszeniem prawa. W związku z tym stanem rzeczy skarżąca skierowana ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które to ponaglenie pozostało bez odpowiedzi. Według skarżącej oczywistym jest, że sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę pismem z 3 sierpnia 2022 r. Kolegium wskazało, że wobec nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], której dotyczy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 29 lipca 2014 r., nr 321/GK/DW/2014, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich prowadzi czynności sprawdzające. Akta własnościowe ww. nieruchomości zostały przez Kolegium przekazane temu organowi przy piśmie z 12 lipca 2021 r. Co prawda akta zostały przez Komisję wypożyczone Kolegium na okres 21 dni, lecz ze względu na obszerny zakres zgromadzonego w nich materiału dowodowego, a także konieczność ustalenia aktualnego katalogu stron postępowania i zapewnienia im w tym postępowaniu możliwości udziału, stosownie do art. 10 § 1 kpa, zakończenie postępowania wszczętego ww. sprzeciwem nie mogło mieć miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa.
Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa.
Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Kolegium nie zakończyło sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu z 29 marca 2021 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 lipca 2014 r., nr 321/GK/DW/2014. Z tego względu Sąd zobowiązał Kolegium do rozpoznania powołanego sprzeciwu w terminie czterech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem Sądu termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Kolegium postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że Kolegium od dnia wpływu do niego opisanego sprzeciwu z 29 marca 2021 r., tj. od dnia 6 kwietnia 2021 r. pierwszą czynność zmierzającą do załatwienia sprawy, a mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, podjęło dopiero 8 września 2021 r., kiedy zwróciło się do Przewodniczącego Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o podanie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości Komisja wszczęła postępowanie rozpoznawcze, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267). Następnie Kolegium, bez uzyskania odpowiedzi od Komisji, postanowieniem z 15 września 2021 r., nr KOC/2042/Go/21, zawiesiło z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 kpa, postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że okoliczność prowadzenia czynności sprawdzających przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, dlatego też należało zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Komisję, czy postępowanie rozpoznawcze w sprawie reprywatyzacji nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] zostanie wszczęte, czy też nie. Postanowienie to zostało przez Kolegium uchylone postanowieniem z 7 października 2021 r., nr KOC/6239/Go/21, a organ wskazał, że rozpoczęcie czynności sprawdzających, poprzedzające ewentualne wszczęcie postępowania rozpoznawczego nie jest podstawą do zawieszenia postępowania prowadzonego przed Kolegium. Kolejno 22 grudnia 2021 r. wpłynęły do organu wypożyczone przez Komisję na okres 21 dni akta własnościowe nieruchomości. Po czym brak jest podejmowania przez Kolegium jakichkolwiek czynności w sprawie aż do 27 kwietnia 2022 r. kiedy Kolegium zwróciło wypożyczone przez Komisję akta i wystąpiło z zapytaniem czy Komisja wszczęła postępowanie rozpoznawcze w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 16 maja 2022 r. Komisja odpowiedziała, że nie wszczęła ww. postępowania. Następnie pismem z 27 maja 2022 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium z ponagleniem w trybie art. 37 kpa, lecz ponaglenie to pozostało bez odpowiedzi. W konsekwencji czego strona złożyła niniejszą skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania w sprawie. Opisane działanie organu w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, co godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie przez Kolegium postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.