I SAB/Wa 266/24

I SAB/Wa 266/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 909/25 - Postanowienie NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G., H. W., M. C. i J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Telewizję Polską S.A. w likwidacji w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym W. G., H. W., M. C. i J. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
W. G., H. W., M. C. i J. W. (dalej jako "skarżący") pismem z 22 sierpnia 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Telewizję Polską S.A. w likwidacji w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Telewizja") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...]. Wyjaśnili, że sprawa została zainicjowana ich wnioskiem z 8 czerwca 2009 r. W dniu 28 stycznia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") wydał decyzję, którą następnie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10. Spowodowało to konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na trwającą bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 649/13 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżących o waloryzację odszkodowania, a następnie wymierzył mu grzywnę w związku z niewykonaniem tego wyroku. W zaistniałej sytuacji skarżący zwrócili się o pomoc do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który przyznał im 9100 euro tytułem szkody majątkowej i niemajątkowej (sprawa Blanckenstein and others v. Poland). Mimo tego sprawa pozostaje nadal niezałatwiona, co wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący zauważyli, że ostatecznie pismem z 18 sierpnia 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przekazał sprawę do rozpoznania Polskiemu Radiu S.A. (dalej jako "Radio") i Telewizji. Skarżący mając wątpliwość co do tego, kto jest zobowiązany do rozpoznania ich wniosku, wystąpili do Sądu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 157/24 odrzucił jednak tę skargę i stwierdził, że do rozpoznania sprawy zobowiązane są Radio i Telewizja. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie, jak też o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 23/24, a następnie odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazał, że z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w zażaleniu i kluczową do rozstrzygnięcia przez NSA kwestię, czy na Telewizji ciążył obowiązek sporządzenia odpowiedzi na skargę oraz przekazania jej do Sądu w sytuacji, gdy podmiot ten nie jest organami administracji ani nie prowadzi podstępowania administracyjnego w sprawie, do czasu rozpoznania zażalenia postępowanie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Odnosząc się następnie do wniosku o odrzucenie skargi Telewizja wskazała, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z 19 września 1967 r. ustaliło odszkodowanie za grunt, dom i obiekty gospodarcze położone na przedmiotowej nieruchomości i zobowiązało Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie (powoływany dalej jako "Komitet"), któremu ta nieruchomość została przekazana pod inwestycję, do wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Skarżący w 2009 r. wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o waloryzację odszkodowania, powołując się na art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n. Prezydent uznał, że z przepisu tego wynika, że podmiotem właściwym do wydania decyzji waloryzacyjnej jest podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, tj. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej jako KRRiT") będąca następcą prawnym Komitetu w zakresie administracji państwowej. Spór kompetencyjny w tej sprawie między KRRiT i Prezydentem był przedmiotem rozpoznania przez NSA, który w postanowieniu z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OW 223/19 oddalającym wniosek KRRiT wskazał, że obowiązek wypłaty odszkodowania określony w decyzji z 19 września 1967 r. przeszedł na spółki, o których mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r. poz. 361), bowiem w myśl art. 68 ust. 1 tej ustawy na spółki te przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki Komitetu wynikające z decyzji administracyjnych. W konsekwencji Prezydent pismem z 15 stycznia 2021 r. przekazał wniosek o odszkodowanie Filmotece Narodowej - Instytutowi Audiowizualnemu (dalej jako "Filmoteka"), w której posiadaniu znajduje się aktualnie nieruchomość, a którą otrzymała ona od Centrum Naukowo Badawczego Techniki Radia i Telewizji "Cenrit" (dalej jako "Cenrit"). Po otrzymaniu od Filmoteki odpowiedzi, że nie uważa się ona za spółkę, o której mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, Prezydent wniosek o waloryzację odszkodowania przekazał Telewizji oraz Radiu. Obie ww. spółki (obecnie w likwidacji) nie podjęły żadnych czynności, bo nie uznają się za legitymowane w tej sprawie. Po pierwsze, w ww. postanowieniu NSA wyraził pogląd prawny, że następstwo prawne po Komitecie powinien ustalić Prezydent. Z kolei Radio i Telewizja, które nie uczestniczyły w tym postępowaniu, nie mogły zweryfikować powyższego poglądu korzystając z prawa do obrony swoich interesów. Po drugie, przedmiotowa nieruchomość nigdy nie znajdowała się w posiadaniu, czy własności Telewizji ani Radia, zaś Filmoteka otrzymała ją od Cenrit. Oznacza to, że Prezydent powinien był zbadać również następstwo prawne po Komitecie w stosunku do Cenrit. Jeśli w wyniku tego badania następstwo zostałoby potwierdzone, to pociągnęłoby to określone skutki prawne w zakresie ustalenia, jaki podmiot jest legitymowany do waloryzacji odszkodowania. Zdaniem Telewizji, inicjatywa w zakresie wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po Komitecie należy do organu administracji, do którego wpłynął wniosek o waloryzację, a tym pozostaje Prezydent, który właściwemu podmiotowi winien przekazać wniosek skarżących wraz z aktami sprawy, pozwalającymi rozpoznać ją merytorycznie. Telewizja nie dysponuje zaś aktami sprawy, której Prezydent jeszcze nie wszczął. Telewizja zauważyła na koniec, że jest spółką prawa handlowego, nie zaś organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 35 § 1 K.p.a., nie podlega zatem co do zasady obowiązkowi nałożonemu na organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Dotychczas nie zapadło żadne prawomocne orzeczenie sądu lub organu administracji, które stwierdzałoby ten obowiązek w stosunku do Telewizji, dlatego pismo z 22 sierpnia 2024 r. zatytułowane "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania" zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżących, zaś wniosek o ukaranie Telewizji grzywną za niewykonanie nieistniejącego obowiązku był bezprzedmiotowy. Podsumowując, organem właściwym w niniejszej sprawie nadal jest Prezydent.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć trzeba, że obowiązkiem Sądu, do którego wpłynęła skarga, jest w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalności. Badanie to polega w szczególności na ustaleniu, czy sprawa przedstawiona pod rozstrzygnięcie Sądu mieści się w zakresie jego właściwości.
Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Z powyższego wynika, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydanego przez upoważniony do tego organ.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Telewizję postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...]. Skarżący domagają się od Telewizji zastosowania art. 132 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się, że co do zasady waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. następuje w formie decyzji. Na powyższe zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie wyroku z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10, w którym wskazał, że żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Zauważyć jednak trzeba, a co jest niezwykle istotne w sprawie zainicjowanej obecnie rozpoznawaną skargą, że powyższy wyrok zapadł na skutek kontroli decyzji wydanej przez Wojewodę, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania. Prezydent wniosek skarżących o waloryzację przekazał jednak w dniu 18 sierpnia 2021 r. do rozpoznania innym podmiotom (nie będącym organami administracji publicznej, ale spółkami prawa handlowego), w tym Telewizji Polskiej S.A. w Warszawie (obecnie w likwidacji).
Nie odnosząc się w tym miejscu do zasadności twierdzenia, że Telewizja jest podmiotem zobowiązanym do waloryzacji odszkodowania (tak jak uznał to Prezydent przekazując mu wniosek skarżących do rozpoznania), to z uwagi na to, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez tę spółkę zarzuca skarga, zauważyć trzeba, a na co wskazuje się jednolicie w doktrynie, że: "Według zdania drugiego art. 132 ust. 3 u.g.n. waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przepis ten wydaje się wadliwy w zakresie, w jakim dotyczy dokonywania waloryzacji przez jednostkę organizacyjną zobowiązaną do zapłaty odszkodowania. Dokonywanie waloryzacji odszkodowania następuje bowiem na podstawie decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania spraw przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne – skoro waloryzacja ma administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym (por. uchwałę SN z 7.04.1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174, która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym, oraz wyrok NSA z 7.05.2002 r., I SA 2378/00, LEX nr 81740, a także wyrok NSA z 9.07.2010 r., I OSK 1229/09, LEX nr 59497). Tak więc dokonywanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się decyzją administracyjną jako domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, odpowiednio do art. 104 k.p.a. Jeżeli natomiast zobowiązana do wypłaty odszkodowania jest inna osoba niż organ administracji publicznej i to ta osoba dokonać ma waloryzacji odszkodowania, to nie może to nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż osoby takie nie wykonują funkcji orzeczniczych z zakresu administracji publicznej. Osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania może zatem w takiej sytuacji żądać jedynie faktycznej jego waloryzacji, a gdy waloryzacja taka nie zostanie dokonana, może wystąpić z roszczeniem o przyznanie waloryzacji w drodze powództwa cywilnego o zapłatę (na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n.)" (por. E. Bończak-Kucharczyk w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2025).
Podobnie uznał M. Wolanin, twierdząc, że jeżeli zobowiązana do wypłaty odszkodowania jest inna osoba, szczególnie będąca podmiotem prywatnoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, w warunkach określonych w art. 132 ust. 6 u.g.n., to dokonanie waloryzacji odszkodowania nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, skoro osoby te nie wykonują orzeczniczych funkcji z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku osobie uprawnionej pozostaje żądać dokonania waloryzacji, jako czynności faktycznej, i w przypadku jej zaniechania – zgłosić roszczenie o przyznanie waloryzacji w drodze powództwa cywilnego o zapłatę na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", str. 930, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020).
W konsekwencji, mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi odnoszący się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Telewizję (spółkę prawa handlowego), która nie jest podmiotem posiadającym uprawnienie do jednostronnego, autorytatywnego konkretyzowania normy prawnej w formie decyzji administracyjnej, w tym przypadku o waloryzacji przyznanego odszkodowania, to nie sposób uznać, że sprawa ta znajduje się pośród spraw objętych kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 1 K.p.a. Kodeks ten normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.
W ocenie Sądu, Telewizja nie została powołana z mocy prawa lub na podstawie porozumień do podejmowania decyzji z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji Sąd nie mógł z powyższych przyczyn rozpoznać niniejszej skargi merytorycznie i zobowiązać Telewizji do załatwienia wniosku skarżących o waloryzację odszkodowania poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.