II SAB/Wa 397/18

II SAB/Wa 397/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 950/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego B. T. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje B. T. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] maja 2017 r. B. T. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
[...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] października 2017 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających.
[...] lipca 2017 r. organ wystąpił do [...]; zwanej dalej Z. o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.
[...] lipca 2017 r. Z., realizując wezwanie organu, przekazał wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] maja 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy.
[...] sierpnia 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] listopada 2017 r. i poinformował o podjętych czynnościach.
Tego samego dnia organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.
[...] listopada 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r.
B. T. [...] grudnia 2017 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy
i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wezwał do niezwłocznego załatwienie sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia,
i wskazał kolejny termin zakończenia postępowania do [...] listopada 2018 r.
B. T. 8 czerwca 2018 r. złożył skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r. wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 12.000,00 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazał, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W jego ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł
o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4457) w trybie art. 8a ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia
w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.
Organ zwrócił także uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak
i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.
Przed wniesieniem skargi, B. T. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił [...] maja 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,
w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpatrzenie wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. nie zostało zakończone do daty złożenia skargi na przewlekłość postępowania, tj. [...] czerwca 2018 r. ani też do [...] listopada 2018 r. tj. daty jej rozpoznania. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości.
Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Analizując przebieg postępowania nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę.
Organ, co prawda kilkakrotnie pismami z [...] czerwca 2017 r., [...] sierpnia 2017 r., [...] listopada 2017 r. i [...] czerwca 2018 r. kierował do skarżącego informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale żadnego z nich nie dotrzymał.
Organ nie monitorował właściwie przebiegu postępowania na co wskazuje fakt, że na brak odpowiedzi ze strony Komendanta Głównego Policji na wezwanie z [...] sierpnia 2017 r. zareagował dopiero [...] czerwca 2018 r., wysyłając monit w tej sprawie. Przy czym Prezes IPN i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odpowiedzieli na wezwanie organu z [...] sierpnia 2017 r. odpowiednio już [...] października 2017 r. i [...] stycznia 2018 r.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym
w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku B. T., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznych opóźnień
w podejmowaniu czynności zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego
o wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak
i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zebrania w sprawie pełnej dokumentacji i zakończenia postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku
w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Konieczne, zatem było zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
w wysokości 1000 zł uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy skarżącego w rozsądnym terminie zważywszy, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy w sposób rażący naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś w pkt 3 na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W sprawie kosztów jak w pkt 4 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.