I SAB/Wa 244/14

I SAB/Wa 244/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35, 37 par. 2,  art. 7, 12 par. 2 i 77 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] pochodzącej z dawnej osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] o pow. [...] m2, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezałatwianie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. tj. rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], jak również na bezczynność tego organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] pochodzącą z dawnej "[...]" o pow. [...] m2.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż korespondencja z Urzędem w powyższej sprawie stanęła w martwym punkcie dnia 14 października 2011 roku, kiedy otrzymał pismo, z którego wynikało, że decyzja zostanie podjęta do 31 stycznia 2012 roku i nie uzyskał żadnej odpowiedzi do dnia 14 lutego 2013 roku. Brak informacji z Urzędu o etapie załatwienia sprawie zmusił skarżącego do złożenia skargi na podstawie art. 227. W trakcie spotkania w Biurze [...] w dniu 10 września 2013 r. skarżący otrzymał informację, iż sprawę przejęła nowa osoba i że sprawa zostanie wyjaśniona do dnia 14 września 2013 r. W związku z brakiem odpowiedzi, w dniu 9 października 2013 r. skarżący złożył zażalenie do Wojewody [...]. W dniu 14 października 2014 r. skarżący został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2014 r.
Skarżący wskazał ponadto, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Termin ten nie został dotrzymany. Ponadto, do dnia dzisiejszego nie została opracowana dokumentacja stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Rozpatrzenie sprawy nie jest uzależnione od stanowiska innego organu. Zaś w Urzędzie znajduje się kompletna dokumentacja, gdyż działka, której sprawa dotyczy, stanowi część terenu należącego do pozostałych członków rodziny skarżącego, którzy w ostatnich latach otrzymali odszkodowanie.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w związku z rażącą przewlekłością a także faktyczną bezczynnością organu w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy oraz - w oparciu o art. 37 § 2 in fine kpa - wniósł o stwierdzenie, że niezałatwienie przez organ sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Organ wskazał, iż przed Prezydentem prowadzone jest - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w ww. art. 215. Pismami z dnia 22 kwietnia 2014 r. wystąpiono do Delegatury [...] o decyzje komunalizacyjne oraz o aktualne wypisy z ewidencji gruntów co jest niezbędne do sporządzenia operatu szacunkowego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. wystąpiono do strony prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzających zmianę nazwiska byłej właścicielki oraz dokumentów potwierdzających, że ww. nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne oraz, że do czasu przejęcia pod inwestycje dawny właściciel lub jego następcy prawni prowadzili to gospodarstwo.
Organ wskazał również, iż strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa oraz że postępowanie zostanie zakończone w terminie do końca sierpnia 2014 r.
Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik organu złożył do akt sądowych pismo Biura [...], Delegatura w [..], które wpłynęło do Urzędu 8 maja 2014 r. informujące o prawie własności do nieruchomości, protokoły przesłuchania świadków z dnia 28 maja 2014 r. na okoliczność prowadzenia przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych gospodarstwa rolnego na gruncie położonym w W. przy ul. [...] oraz pismo Biura [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. stanowiące odpowiedź na pismo Prezydenta z dnia 21 kwietnia 2014 r. w sprawie przesłania informacji z ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, iż aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny zobligowany jest ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.
Wskazać tez trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1).
Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13).
Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym, to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga A. R. w istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności, jak wnosił skarżący, a przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].
W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
W ocenie Sądu, sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych i z reguły jako reakcję na pisma skarżącego. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć również należy, że czynności dokonanych w sprawie na przestrzeni 5 lat (wniosek o przyznanie odszkodowania skarżący złożył 15 września 2009 r.) Prezydent [...] niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto, brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych.
W niniejszej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. Przy czym nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, tj. do dnia 30 kwietnia 2010 r., jak również w terminie wynikającym z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], to jest do dnia 11 lutego 2014 r.
Wobec powyższego, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Przy czym, po dniu 11 grudnia 2014 r., tj. dacie wpływu do organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z postanowieniem Wojewody nr [...], Prezydent [...] pierwszej czynności dokonał dopiero w dniu 21 kwietnia 2014 r. – już po wystąpieniu przez skarżącego ze skargą z dnia 12 marca 2014 r. na rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania i na bezczynność organu.
Powyższe obrazuje niewłaściwe podejście Prezydenta [...] do potrzeby rychłego zakończenia przedmiotowego postępowania. Podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ kolejnymi pismami kierowanymi do skarżącego: z dnia 10 grudnia 2009 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2010 r.), z dnia 30 kwietnia 2010 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2010 r.), z dnia 18 listopada 2010 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2011 r.), z dnia 7 marca 2013 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2013 r.), z dnia 14 października 2013 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2014 r.) i z dnia 22 kwietnia 2014 r. (termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2014 r.).
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów, każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto, zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z tych względów Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.
.