I SAB/Wa 239/22

I SAB/Wa 239/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 686/23 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. F. i N. S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 20 sierpnia 1953 r., w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.F. i N.S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. F. i N. S., reprezentowani przez radcę prawnego, opierając się na art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 20 sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Betoniarnia R. F. w K. Wnosząc o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik skarżących wskazał, że organ zawiadomił skarżących, iż postępowanie zostało umorzone z mocy prawa. Skarżący wystąpili do organu z ponagleniem w załatwieniu sprawy, a organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że wyda postanowienia o jego umorzeniu.
Zdaniem skarżących, przywołany przez Ministra przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.) nie jest wyjątkiem od art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) i innych norm postępowania, uprawniającym do tego, aby prowadzoną sprawę zakończyć w formie wysłania do skarżących pisma noszącego nazwę "zawiadomienie". Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że organ był i jest zobowiązany do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego od 2019 r. w ten sposób, że strona jest poinformowana jedynie o takiej okoliczności w drodze pisma. Taka forma pozbawiła skarżących możliwości zakwestionowania tego, czy w sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi akcentując, że dla rozpoznania wniosku z 13 czerwca 2019 r. złożonego przez K. F. i N. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. istotnym pozostaje, że postępowania administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych blisko 70 lat temu mają charakter bardzo skomplikowany i muszą opierać się na dokładnej kwerendzie licznych zasobów archiwalnych, w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. W niniejszej zaś sprawie, ciężar dowodowy został całkowicie przerzucony na organ, który w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego samodzielnie podejmował liczne czynności w celu pozyskania pełnej dokumentacji dowodowej. O wszelkich brakach w sprawie oraz podejmowanych w tym zakresie przez organ czynnościach dowodowych, pełnomocnik skarżących oraz pozostałe strony postępowania były na bieżąco zawiadamiane; organ wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a. Ostatni termin w sprawie wyznaczony został na dzień 15 września 2021 r.
W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Mając na względzie powyższą regulację prawną oraz dokonane przez organ ustalenia, Ministerstwo Rozwoju i Technologii pismem z 14 marca 2022 r. zawiadomiło wszystkie strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa. W następstwie zawiadomienia, pismem z 11 kwietnia 2022 r. (data wpływu 19 kwietnia 2022 r.) pełnomocnik skarżących, wniósł ponaglenie wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz zwrócił się m.in. o załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Odpowiedź na ponaglenie została udzielona pismem z 22 kwietnia 2022 r.
W tym miejscu Minister zauważył, że w toku prowadzonego postępowania, zarówno pełnomocnik skarżących, jak i żadna z osób znajdujących się w kręgu następców prawnych byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, nie powiadomili organu o śmierci jednej ze stron przedmiotowej sprawy, tj. D S. (data zgonu: 3 grudnia 2020 r.). Korespondencja kierowana do ww. zmarłej strony (w tym także przedmiotowe zawiadomienie z 14 marca 2022 r.), była podejmowana przez dorosłego domownika, zamieszkałego pod adresem ww. strony postępowania. Informacja dotycząca śmierci D. S. została nadesłana przez potencjalnych spadkobierców ww. zmarłej w dniu 20 kwietnia 2022 r.
Z powyższego wynika, że postępowanie nie mogło zostać zakończone przed dniem 16 września 2021 r. z uwagi brak ustalenia pełnego kręgu spadkobierców D. S. - sukcesorki byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz I.Z. - aktualnego użytkownika wieczystego części znacjonalizowanej nieruchomości (zgodnie z wyjaśnieniami Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z 22 września 2021 r., postępowanie spadkowe po I.Z.nie było prowadzone; nie ustalono kręgu spadkobierców; nie zarejestrowano spraw o odrzuceniu lub przyjęciu spadku), co było uzależnione wyłącznie od działań stron postępowania, do których należała inicjatywa w uregulowaniu spraw spadkowych po ww. zmarłych.
Odnosząc się do argumentacji skargi Minister wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieją podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze w związku z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez uregulowania kwestii wydania aktu (decyzji, postanowienia) deklaratoryjnego stwierdzającego to umorzenie. Umorzenie z mocy prawa postępowania, poprzez wystąpienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., przerywa wszelkie czynności organu. Wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących umorzeniem z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określonych w ustawie nowelizującej k.p.a. postępowań administracyjnych, stanowi o braku podstawy prawnej do ponownego orzeczenia o umorzeniu na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania z mocy prawa nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Argumentacja skarżących w istocie kwestionuje sposób zakończenia postępowań wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawodawcę, domagając się obejścia prawa i wydania decyzji przez organ z urzędu na podstawie art. 105 k.p.a., całkowicie ignorując wolę ustawodawcy zakończenia postępowania z mocy prawa.
W niniejszej sprawie, na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego strony mogą zostać powiadomione pismem o zastosowaniu w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., bądź na wniosek strony może zostać wydane zaświadczenie, na podstawie art. 217 i nast. k.p.a., stanowiące akt wiedzy - dokument mający znaczenie dowodowe, potwierdzające istnienie prawa lub faktów, nie rozstrzygający jednak o istocie sprawy. Zarzut skargi dotyczący bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe z wniosku K. F. oraz N. S. nie znajduje zatem, zdaniem Ministra, uzasadnienia.
Jednocześnie Minister wskazał, że w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyżej przedstawionej argumentacji, odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca, należy uwzględnić, że w sprawie występowało zagadnienie wstępnie uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy. Wykazanie kręgu następców prawnych zmarłych stron postępowania następuje poprzez uregulowanie spraw spadkowych przed sądem powszechnym lub notariuszem, poza właściwością organu administracji publicznej. Zobowiązanie takie byłoby więc niewykonalne bez naruszenia m.in. art. 61 § 4, art. 28, art. 10, art. 30 § 4 k.p.a. i stanowiłoby o wadliwości kwalifikowanej postępowania, stanowiącej podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),
które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący pismem z 11 kwietnia 2022 r. wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r., podnosząc zarzut nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, która doprowadziła do braku wydania w tej sprawie decyzji w przepisanych prawem terminach. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 13 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia, a przede wszystkim w procesowym zakończeniu tej sprawy po wejściu w życie zmian normatywnych odnoszących się do postępowań nieważnościowych prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. (por. wyrok tut. Sądu z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21)
W doktrynie (patrz: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:
1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);
2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;
3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.).
Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.
Potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., następuje więc w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną umorzenia postępowania, która znajdzie zastosowanie w wyjątkowych przypadkach opisanych przez normodawcę, bez potrzeby stosowania art. 105 § 1 k.p.a. Z tego względu nie sposób przyjąć, że zamknięcie sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła nastąpiło wobec zawiadomienia stron pismem z 14 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności skarga, w ocenie Sądu, zasługiwała na uwzględnienie. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących (pkt 2 wyroku). Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt (pkt 1 wyroku). Sąd zauważa, że wnioskowany w skardze termin jednego miesiąca zobowiązujący organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie uwzględnia konieczności ustalenia następców prawnych stron postępowania, które z reguły wymagają podjęcia czynności w dłuższym okresie czasu.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. W niniejszej sprawie brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał, jak wskazuje treść odpowiedzi na skargę, z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku skarżących.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz skarżących solidarnie od organu zwrot wpisu w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 złotych.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.