I SAB/Wa 200/23

I SAB/Wa 200/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 267/24 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par.  pkt  i  pkt 3,  par. 1a i  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. H., A. B., M. D., E. G., K. R., M. W., T. G., A. D., G. K., B. D., A. M., P. M., M. D., E. D., D. P., A. P., L. D., P. D., A. D., B. S., H. B., M. S., M. S. i M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz K. H., A. B., M. D., E. G., K. R., M. W., T. G., A. D., G. K., B. D., A. M., P. M., M. D., E. D., D. P., A. P., L. D., P. D., A. D., B. S., H. B., M. S., M. S. i M. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. H., A. B., M. D., E. G., K. R., M. W., T. G., A. D., G. K., B. D., A. M., P. M., M. D., E. D., D. A., A. P., L. D., P. D., A. D., B. S., H. B., M. S., M. S. i M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ordynata W. D. majątku ordynackiego [...] we [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w sprawie zostały dotąd wydane orzeczenia sądów administracyjnych pod następującymi sygnaturami akt: I SA/Wa 463/18, w której to sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2018 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 143/19 oddalił skargę kasacyjną. Następnie w sprawie I SA/Wa 2697/21 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2020 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1029/22 oddalił skargę kasacyjną. Skarżący wskazali, że od momentu otrzymania akt administracyjnych w dniu [...] grudnia 2022 r. organ I instancji nie podjął żadnych czynności w sprawie, reagując dopiero na wniesione [...] maja 2023 r. zażalenie. Wówczas dopiero pismem z [...] maja 2023 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2023 r., zaś po kilkunastu dniach – [...] maja 2023 r. organ ten wystąpił do Konsulatu RP we [...] i Ambasady RP w [...] o nadesłanie dokumentów świadczących o pozostawieniu przez ordynata W. D. nieruchomości w ordynacji [...] i we [...]. Powyższe, zdaniem skarżących, dowodzi o braku jakichkolwiek działań organu I instancji w okresie między [...] grudnia 2022 r. a [...] maja 2023 r., a zatem w okresie 5 miesięcy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie jednej z postaci zwłoki organu I instancji, tj. dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego; 2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie objętym wnioskiem skarżących; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, o nadesłanie którego zwrócił się do Konsulatu RP we [...] i Ambasady RP w [...]. Przy piśmie z [...] października 2023 r. organ nadesłał pozyskane przez Bibliotekę Parlamentu w [...] dokumenty dotyczące ordynacji [...] wraz z ich tłumaczeniem.
W piśmie procesowym z [...] października 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że w sprawie występują obie postaci zwłoki organu, tj. bezczynność i przewlekłość. Dodatkowo wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność. Ta bowiem zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność niedokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 kpa stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 i 2 kpa nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Jak wynika z akt sprawy, pierwszą i jedyną czynnością jaką Wojewoda wykonał w tej sprawie po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2022 r. akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2697/21 było wystosowanie, w trybie art. 36 § 1 kpa, pisma z [...] maja 2023 r. do stron postępowania wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2023 r. (który następnie pismem z [...] czerwca 2023 r. został przedłużony do [...] września 2023 r.), a następnie pismami z [...] maja 2023 r. wystąpienie do Konsulatu RP we [...] i Ambasady RP w [...] o nadesłanie dokumentów świadczących o pozostawieniu przez W. D. nieruchomości w ordynacji poturzyckiej i we [...] – a więc po 5 miesiącach od otrzymania akt z Sądu i to dopiero na skutek wniesionego w dniu [...] maja 2023 r. przez skarżących ponaglenia w trybie art. 37 kpa. Żadnych innych czynności w sprawie organ nie dokonał.
W świetle powyższych okoliczności oraz w korelacji z treścią zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych przepisami art. 12, art. 35 i art. 36 kpa stwierdzić należy, że Wojewoda przy rozpoznawaniu wniosku pozostaje w stanie bezczynności. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że akta administracyjne sprawy (po uchyleniu przez Sąd wcześniej wydanych decyzji: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. i Wojewody Mazowieckiego z 16 grudnia 2020 r.) wpłynęły do Wojewody w dniu [...] grudnia 2022 r., co potwierdza prezentata [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] znajdująca się na piśmie z [...] grudnia 2022 r., przy którym przekazano akta (k. 1485). Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 kpa termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, zatem najpóźniej powinna ona zostać rozpoznana do [...] lutego 2023 r. Tymczasem Wojewoda nie wydał aktu kończącego to postępowanie. Nie dopełnił także w tym czasie obowiązku z art. 36 § 1 kpa i nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero pismem z [...] maja 2023 r. na skutek wniesionego ponaglenia w trybie art. 37 kpa. Stwierdzić należy, że przez cały czas trwania 5-miesięcznej bezczynności organu jest to jedyne pismo wystosowane do stron postępowania w tym trybie – i to dopiero na skutek wniesionego przez skarżących ponaglenia – skierowane do nich dopiero po 5 miesiącach od wpływu akt do organu, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga okoliczność wynikająca z akt postępowania, że aktywność pozostawała wyłącznie po stronie wnioskodawców, organ zaś podjął opisane wyżej czynności dopiero na skutek pisma złożonego przez skarżących. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania faktu bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, ), wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem naruszeniem mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu administracji publicznej stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 kpa obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś 5-miesięczna zwłoka w załatwieniu sprawy stanowi przykład oczywistego i rażącego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Zwłaszcza, że w tym czasie Wojewoda w ogóle nie podjął żadnych czynności. Zatem, mimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tych wyznaczonych przez samego Wojewodę pismami z [...] maja 2023 r. i [...] czerwca 2023 r., Wojewoda nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą. Wyjaśnić również należy, że okoliczność, na którą powołuje się w odpowiedzi na skargę Wojewoda, tj. brak akt czy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu.
Zwlekając zatem przez tak znaczny okres z rozpoznaniem sprawy Wojewoda pozostaje w stanie bezczynności, a ta przybiera w tym przypadku postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Sposób jej procedowania pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania i usprawiedliwiać tak znacznej opieszałości nie można w żaden sposób. Z akt administracyjnych nie wynika również, by zwłoka ta spowodowana była zaistnieniem obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.
Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do załatwienia sprawy.
Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę opisane powyżej zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku i że będzie ona wystarczająco represyjna, aby wypełniła także funkcję dyscyplinującą i skłoniła Wojewodę do rozpoznania żądania skarżących bez zbędnej zwłoki.
Sąd w tym miejscu wskazuje, że wbrew stanowisku skarżących, w sprawie niniejszej wystąpiła klasyczna bezczynność organu, który w ogóle nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Sąd nie dopatrzył się, aby w sprawie niniejszej miała miejsce przewlekłość postępowania i w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił na mocy art. 151 ppsa. Podkreślenia wymaga, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje w bezczynności, ale podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; wyrok z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie wystąpiła. Wojewoda w ogóle nie zajął się rozpoznaniem wniosku. A zatem, przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; z dnia 16 lipca 2020 r. – dostępne na wskazanej wyżej stronie).
Natomiast Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 ppsa.
O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 5. sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 ppsa, zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 100 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.