I SAB/WA 188/23

I SAB/Wa 188/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 149 par 1a, 149 par 2, 154 par 6, 161 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie prowadzenia postępowania wznowieniowego 1. stwierdza, że Prezydenta m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. sumę pieniężną w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. P. (dalej jako "skarżący") pismem z 28 lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie prowadzenia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. (dalej jako "Urząd Dzielnicowy") z 20 maja 1988 r. nr WG.I.82201/5/87/88 o oddaniu w wieczyste użytkowanie na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , po jego wznowieniu postanowieniem Burmistrza Gminy W. z 20 września 2001 r. nr [...] . W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ niezasadnie przewlekał postępowanie wznowieniowe, oczekując na zakończenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z 20 maja 1988 r. Postępowanie wznowieniowe jest bowiem zupełnie innym postępowaniem niż postępowanie nieważnościowe. W konsekwencji postępowanie wznowieniowe prowadzono jedynie pozornie. Co więcej, sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z 1988 r. zakończyła się już decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "Kolegium") z 18 grudnia 2008 r. nr KOC/3393/Go/07, prawomocną i opatrzoną klauzulą wykonalności, a mimo tego Prezydent przez lata ignorował ten fakt. Do podjęcia w sprawie dalszych działań organu nie zmobilizowało również wniesione przez skarżącego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jaki i wydane w jego następstwie przez Kolegium postanowienie z 18 czerwca 2019 r. wyznaczające Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące. Skarżący wskazał jednocześnie, że choć toczą się ww. postępowania nadzwyczajne, jego dom objęty decyzją z 1988 r. nie stał się własnością Skarbu Państwa, czy gminy, ale krótko po wszczęciu postępowania wznowieniowego w 2001 r., przedmiotową nieruchomość obiecano zagranicznemu deweloperowi, który obecnie odmawia skarżącemu przymiotu strony w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, jest to nadużycie przywilejów w sposób daleko idący, gwałcący zasady państwa prawa i graniczący z aferą reprywatyzacyjną. Organ rażąco w sprawie narusza prawo, zaś skarżący czuje się w tej sytuacji bezsilny, stąd wniósł do Sądu o ochronę i reprezentację ustroju demokratycznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że po wznowieniu postanowieniem z 20 września 2001 r. postępowania zakończonego decyzją z 20 maja 1988 r., w dniu 22 marca 2019 r. akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości przekazał do Kolegium do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 18 grudnia 2008 r. którą to odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 20 maja 1988 r. Prezydent pismem z 15 listopada 2022 r. zwrócił się do Kolegium o zwrot powyższych akt, jednak uzyskał informację, że znajdują się one w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przy sprawie o sygn. akt I SA/Wa 713/22. Następnie Prezydent postanowieniem z 26 lipca 2023 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie wznowione postanowieniem Burmistrza Gminy W. z 20 września 2001 r. do czasu złożenia przez strony postępowania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po S. P. , M. P. , T.J. i W. P.. Organ zauważył jednocześnie, że strona, mimo wiedzy o braku dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. osobach, dokumentów takich nie przedkłada, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy bez udziału wszystkich stron postępowania.
Skarżący w pismach procesowych z 8 sierpnia 2023 r. i 6 września 2023 r. zakwestionował zasadność zawieszenia przez organ postępowania wznowieniowego toczącego się od 2001 r. Zwrócił też uwagę, że mimo wielokrotnych ponagleń, stwierdzenia przewlekłości postępowania przez Kolegium w 2019 r. i upływu przeszło 20 lat, Prezydent zawiesił postępowanie dopiero po wniesieniu przez skarżącego do Sądu skargi na bezczynność.
Przy piśmie procesowym z 1 listopada 2023 r. skarżący nadesłał z kolei dokumenty, wskazujące na naliczanie przez Prezydenta od wielu lat podatku za przedmiotową nieruchomość, co świadczyć ma o traktowaniu go jako jej właściciela i w konsekwencji wskazuje na pozorność postępowania wznowieniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania.
Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Prezydentowi nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu 26 lipca 2023 r. wydał postanowienie nr [...] którym zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 20 maja 1988 r. nr WG.I.82201/5/87/88 o oddaniu w wieczyste użytkowanie na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach. Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania.
Co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie kończy tego postępowania, to jednak znosi (od dnia wydania stosownego postanowienia) stan bezczynności organu. Konieczność zawieszenia postępowania jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem obiektywnej przeszkody procesowej, tamującej dalszy bieg postępowania, co uniemożliwia organowi – do czasu usunięcia tej przeszkody – rozpoznanie sprawy co do meritum (natomiast ustanie ww. przeszkody obliguje organ do bezzwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, którego to obowiązku strona może dochodzić przy pomocy kolejnej skargi na bezczynność organu). Oczywiście legalność (zgodność z prawem) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, niemniej jednak może to mieć miejsce w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym we właściwym terminie stosowną skargą strony.
Wskazane okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, że wywołują bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Sąd, skoro organ w bezczynności nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji (jak już bowiem wskazano, wydanie takiej decyzji jest uzależnione od uprzedniego ustania przeszkody procesowej, stwierdzonej w postanowieniu zawieszającym postępowanie albo od wyeliminowania, w odrębnym postępowaniu, ww. postanowienia z obrotu prawnego). Skoro zatem niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć bowiem na uwadze, że od 20 września 2001 r. (tj. od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania) do dnia dzisiejszego organ nie zakończył przedmiotowej sprawy, jak też nie podejmował niemal żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. Nawet zatem biorąc pod uwagę okoliczność, że w międzyczasie toczyło się:
1) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 20 września 2001 r. o wznowieniu postępowania, zakończone decyzją Kolegium z 28 czerwca 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności;
2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z 20 maja 1988 r., zakończone decyzją Kolegium z 18 grudnia 2008 r. nr KOC/3393/Go/07 uchylającą decyzję z 13 kwietnia 2006 r. nr KOC/885/GO/05 i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1988 r.;
3) wszczęte z urzędu przez Kolegium w dniu 17 września 2019 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z 20 maja 1988 r., zawieszone następnie postanowieniem z 27 stycznia 2022 r. nr KOC/1290/Go/19 do czasu ustalenia następstwa prawnego po nieżyjących stronach postępowania,
to w ocenie Sądu, okres 22 lat od wznowienia przedmiotowego postępowania był aż nadto wystarczający na jego zakończenie i zbadanie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 K.p.a. Co dodatkowo istotne, postępowanie wznowieniowe aż do 26 lipca 2023 r. pozostawało w toku (nie było zawieszone), a zatem biegły terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 K.p.a. (zgodnie zaś z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania).
Zwrócić ponadto należy uwagę, że przez tak długi okres trwania postępowania Prezydent podjął zaledwie kilkanaście czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia i czynił to w wieloletnich odstępach czasu. Jak bowiem wynika z akt:
- w 2001 r. podjęto jedną czynność - 19 października 2001 r. wezwano W. P. o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. P. , byłym współwłaścicielu 1/2 przedmiotowego gruntu;
- w 2004 r. podjęto siedem czynności - 4 maja 2004 r. wystąpiono do stron postępowania o wykazanie następstwa prawnego po innych zmarłych uczestnikach (postanowienie spadkowe wpłynęło w dniu 18 października 2004 r.); 5 lipca 2004 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego W. o dokumenty dotyczące stanu zabudowy na nieruchomości; 6 lipca 2004 r. wystąpiono do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie aktualnych adresów stron postępowania oraz do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] o wypis z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej dla przedmiotowych działek, decyzji komunalizacyjnych i zawiadomień o dokonanych wpisach w księdze wieczystej (odpowiedzi na ww. wezwania wpłynęły jeszcze w lipcu 2004 r.); 13 lipca 2004 r. wezwano W. P. o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. ; 27 września 2004 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego dla W. X Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisu zupełnego z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości – wniosek ten uzupełniono następnie w dniu 9 listopada 2004 r. (dokumenty te wpłynęły w dniu 9 grudnia 2004 r);
- w 2014 r. podjęto jedną czynność - 17 września 2014 r. wystąpiono do Biura Geodezji i Katastru Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów znajdujących się w rejestrze, a dotyczących przedmiotowej nieruchomości (dokumenty te wpłynęły do akt w dniu 3 listopada 2014 r.);
- w 2015 r. podjęto jedną czynność - 18 lutego 2015 r. uzyskano opinię geodezyjną z rozliczeniem nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych;
- w 2023 r. podjęto jedną czynność - postanowieniem z 26 lipca 2023 r. zawieszono postępowanie wznowieniowe do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych stronach postępowania.
Powyższe wskazuje na to, że organ działał w sprawie opieszale i nieskutecznie, zaś w latach 2002, 2003, 2005-2013, 2016-2023 nie podejmował żadnych czynności w sprawie dotyczącej wznowionego w 2001 r. postępowania. Do podjęcia jakichkolwiek działań, Prezydenta nie zmobilizowały także wielokrotnie wnoszone przez strony postępowania ponaglenia do zakończenia postępowania, wpływające od innych organów (Kolegium i wielu komórek organizacyjnych Urzędu W. ) i sądów pisma z prośbą o wyjaśnienie, na jakim etapie postępowanie to się znajduje. Prezydent w odpowiedzi na część z ww. zapytań informował jedynie, że postępowanie wznowieniowe jest w toku i z uwagi na jego skomplikowany charakter nie można wskazać terminu jego zakończenia. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
Co istotne, organ nie tylko przez wiele lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie, ale również w tym czasie nie informował stron o przewidywanym terminie jej załatwienia oraz przyczynach zwłoki, do czego zobligowany był art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Dopiero wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność z 28 lutego 2023 r. skutkowała zawieszeniem postępowania administracyjnego w dniu 26 lipca 2023 r. (tj. po ponad 18-letniej bezczynności, przerwanej dwiema opisanymi wyżej czynnościami podjętymi w 2014 i 2015 r.). Zdaniem Sądu, bezczynności Prezydenta przez tak długi okres, jak w niniejszej sprawie (w sytuacji, gdy postępowanie zakończyć się powinno maksymalnie w ciągu 2 miesięcy), nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że akta postępowania znajdowały się w Kolegium, a następnie w Sądzie. Zdaniem Sądu, Prezydent miał bowiem wystarczająco dużo czasu na wgląd w te akta, wykonanie ich kserokopii, zgromadzenie pozostałej, niezbędnej dokumentacji w sprawie, a następnie zakończenie postępowania.
Z powyższego wynika, że postępowanie wznowieniowe prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta wiele lat temu.
W konsekwencji w ocenie Sądu, uzasadnione jest również przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie po 5000 zł, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, co dodatkowo zdyscyplinuje organ do podjęcia działań po podjęciu zawieszonego postępowania. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd z jednej strony wziął pod uwagę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też okoliczność, że z akt spawy nie wynika, by organ w toku postępowania wznowieniowego podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a umożliwiające sprawne jego zakończenia. Z drugiej zaś strony Sąd wziął pod uwagę, że akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości były przekazywane zarówno pomiędzy różnymi organami administracji publicznej, jak też pomiędzy tymi organami a Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.