I SAB/WA 182/22

I SAB/Wa 182/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Iwona Ścieszka
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2211/22 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J., A. M. i J. J. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1972 r., nr [...] w zakresie wskazanym we wniosku, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. J., A. M. i J. J. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. J., A. M. i J. J. wniosły skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 września 2021 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r., nr USW.IV-60/104A/71, w zakresie odszkodowania za działki nr [...] o łącznej pow. [...] m ².
Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8,12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 kpa.
Wniosły o: zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku z 6 września 2021 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ustalenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 25.000 zł oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazały, że pismem z 6 września 2021 r. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. w zakresie odszkodowania za działki o łącznej pow. [...] m². Prawo własności przysługiwało J. J. i S. J. Podniosły, że decyzja rażąco narusza prawo, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej, gdyż J. J. zmarł [...] listopada 1971 r. Stanowi to obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżące wskazały, że pismem z 21 lutego 2022 r. wniosły ponaglenie, jednak do dnia sporządzenia skargi organ nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Podniosły, że niezgodne z prawem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w trybie zwykłego pisma, uniemożliwiając stronie skorzystanie ze środków zaskarżenia. Zaznaczyły, że pismo organu z 18 października 2021 r. zawiera jedynie informację o umorzeniu sprawy z mocy samego prawa.
Wskazały, że jedyną aktywnością Ministra w przedmiotowym postępowaniu było pismo z 18 października 2021 r., w którym pełnomocnik został poinformowany o umorzeniu, z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., postępowania zainicjowanego wnioskiem z 6 września 2021 r.
Skarżące zarzuciły, że organ działał opieszale, nieefektywnie, pomimo braku przeszkód do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze fakt, że następstwem opieszałego działania organu administracji było umorzenie postępowań administracyjnych, w ocenie skarżących po stronie Ministra można dopatrzeć się celowego zaniechania. Zatem powoływanie się na nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r. doprowadziłoby do akceptacji "bezprawia", którego dopuścił się organ. Brak jakichkolwiek działań Ministra jest nie tylko sprzeczny z naczelnymi zasadami wyrażonymi w art. 12 kpa § 1 i 2 kpa, ale również niezgodny z celami nowelizacji kpa.
Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 kpa.
W ocenie skarżących postępowanie organu, polegające na lekceważeniu przepisów prawa, których powinien przestrzegać jest jawnym złamaniem zasad "dobrej administracji". Organ nie przeprowadził jakichkolwiek czynności, która uzasadniałaby zwłokę, tym samym zaniechanie organu rażąco narusza prawo. Mimo obowiązku wyrażonego w art. 36 § 2 kpa, po upływie terminu wskazanego stronie, nawet nie informowano o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy i przyczynach opóźnienia.
Skarżące zarzuciły, że Minister nie przystąpił nawet do oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżących można wysnuć przypuszczenie, że Minister w oczekiwaniu na nowelizację kpa, celowo nie wydawał decyzji licząc na "masowe zakończenie wszelkich postępowań" w toku. Nowelizacja kpa, wbrew poglądowi organu, nie działa automatycznie.
W ocenie skarżących organ rozszerzył zastosowania przepisów nowelizacji o przypadki w niej nieuregulowane błędnie uznając, iż wszystkie decyzje wydane przed 30 laty są nią automatycznie objęte.
Skoro organ stwierdził, iż w aktach postępowania nie zachował się dowód doręczenia decyzji administracyjnej, nie tylko poprzedników prawnych skarżących, ale również innych stron postępowania to tym bardziej niezasadne jest zastosowanie regulacji umarzającej postępowania z mocy samego prawa.
Skarżące zarzuciły, że wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodna z art. 2 zw. z z art. 45 ust. 1 w zw. z 77 ust 2 Konstytucji przez to, że pozbawia ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Skarżące powołały stanowisko przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich w złożonej przez niego skardze konstytucyjnej.
Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 25.000 zł skarżące podniosły, iż w wyniku bezczynności organu doszło do uszczerbku w ich majątku w kwocie co najmniej 422.050 zł. Z tego względu, żądana kwota 25.000 zł jest wartością adekwatną do przewinienia, którego dopuścił się Minister i będzie miała charakter dyscyplinujący oraz kompensacyjny. Wskazały, że przy ustalaniu wartości szkody przyjęły założenie, iż w prawidłowo wydanej decyzji nadzorczej, przyznane zostałoby odszkodowanie w kwocie co najmniej [...] zł za m², co stanowiłoby kwotę około 422.050 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wskazał, że po otrzymaniu 13 września 2021 r. wniosku z 6 września 2021 r. przystąpił do jego analizy i gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy, w szczególności pozyskał z archiwalnych akt wywłaszczeniowych kopię orzeczenia z 8 stycznia 1972 r. i zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia.
Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ podniósł, że zbadał, czy istnieją przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania w świetle art. 2 ust. 2 ustawy. Z analizy dokonanej na podstawie zachowanej dokumentacji archiwalnej wynika, że od dnia doręczenia i ogłoszenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze upłynęło blisko 50 lat. W związku z zaistnieniem przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej organ zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym poinformował wnioskodawczynie pismem z 18 października 2021 r.
W ocenie organu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy, to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 kpa.
Odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej organ wskazał, że brak jest dowodów wskazujących na zachodzący związek pomiędzy opisaną przez skarżące bezczynnością organu a doznanym uszczerbkiem w majątku skarżących. W ocenie organu, brak jest zatem podstaw do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 ppsa. Skarżące przed złożeniem skargi wniosły ponaglenie, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 2 kpa i art. 53 § 2b ppsa. Skarga jest częściowo zasadna.
Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa stan bezczynności występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.
Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku z 6 września 2021 r. We wniosku tym skarżące domagały się: 1) stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (pkt 142 orzeczenia) w zakresie, w jakim w wyniku orzeczenia nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, 2) stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości określonej w pkt 1) w zakresie w jakim w wyniku wydania orzeczenia zaistniały nieodwracalne skutki prawne, 3) stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie odszkodowania za nieruchomość określoną w pkt. 1).
Skoro organ nie wydał decyzji w sprawie, to zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony. Jak wyżej zaznaczono skutkuje to zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku i wyznaczeniem mu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Jest to realny termin na rozpoznanie wniosku, bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron postępowania.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (wpływ do organu 13 września 2021 r.), podjęte czynności po jego wpłynięciu (pozyskanie odpisu orzeczenia wraz z dowodem jego doręczenia) oraz fakt, że brak wydania przez Ministra orzeczenia wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, po otrzymaniu 13 września 2021 r. wniosku organ przystąpił do jego analizy i gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy. W szczególności pozyskał z archiwalnych kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. i zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia. Jak wyżej zaznaczono brak wydania przez Ministra orzeczenia nie wynikał z lekceważenia praw strony czy też złej woli organu, lecz z wadliwej wykładni przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w tym art. 2 ust. 2 tej ustawy. Nie usprawiedliwia to wprawdzie organu, jednakże ma wpływ na ocenę charakteru bezczynności i na pozostałe żądania skargi.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa nie ma znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 18 października 2021 r. informujące wnioskodawczynie o umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego, które odwoływało się do art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Uszło uwadze Ministra, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki określone w wyżej powołanym przepisie może być sporne, np. w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji albo w zakresie oceny, czy dane podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem, zdaniem organu nadzoru, w sprawie nastąpił z mocy prawa skutek umorzenia postępowania nieważnościowego (czego w niniejszej sprawie Sąd nie ocenia), to należy skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe.
Zważyć należy, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok WSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 wyjaśnił, że jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa (ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, powinna być stosowana w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań (zaniechań) organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie wyda rozstrzygnięcia. Takich wniosków na podstawie analizy akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Odnośnie podnoszonych przez skarżące szkód w ich majątku wskazać należy, że celem postępowania ze skargi na bezczynność nie jest ustalanie szkody, gdyż temu służy postępowanie cywilne. Żądanie przyznania sumy ma charakter akcesoryjny w stosunku do głównego przedmiotu sprawy, jakim jest bezczynność organu. Za zasadnością przyznania sumy powinna przemawiać konieczność jak najszybszego zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności organu. Na obecnym etapie postępowania nie zachodzi obawa, że bez nałożenia sankcji finansowej w postaci sumy pieniężnej organ sprawy nie załatwi.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.