I SAB/Wa 171/22

I SAB/Wa 171/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6109 Inne o symbolu podstawowym 610
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 696/23 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 par. 1 par. 3 art. 36 art. 149 par. 1a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1a art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
I SAB/Wa 171/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. nr 9260a/1/87 w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. B. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 3 marca 2022 r. P. B. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii, dalej zwanego "organem" lub "Ministrem") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z 15 kwietnia 1987 r., nr [...].
Skarżący podkreślił, że choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 kwietnia 1987 r. wpłynął do organu w dniu 29 kwietnia 2019 r., to dopiero pismem z 11 września 2020 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w I. o nadesłanie całości akt sprawy. Wskazał, że pismami z 6 maja 2021 r. i 6 września 2021 r. Minister poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a następnie pismem z 15 lutego 2022 r. poinformował, że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 16 sierpnia 2021 r. nowelizującej k.p.a. Skarżący podniósł, że przepisy k.p.a. uprawniające do żądania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bez ograniczeń czasowych, obowiązywały jeszcze przez ponad dwa lata od momentu złożenia wniosku i w tym czasie Minister powinien był zakończyć sprawę. Zdaniem skarżącego, z uwagi na opieszałość organu, a możliwe, że później i celowe opóźnianie rozpatrzenia sprawy, przedmiotowa decyzja nie została wydana w rozsądnym terminie, co doprowadziło do wejścia w życie nowelizacji k.p.a., która definitywnie zamknęła skarżącemu drogę do żądania unieważnienia lub dochodzenia odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji, na skutek której skarżący utracił swoją nieruchomość
Wobec powyższego, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312 złotych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując na czynności podejmowane od dnia wpływu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu, podejmowane przez niego czynności świadczą o niezasadności zarzutu przewlekłości postępowania. Minister dodał, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., o czym strony zostały poinformowane pismem z 15 lutego 2022 r., nr DO.7.7612.4.2022.PJ. Ponadto, zdaniem Ministra, na uwzględnienie nie zasługuje wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Organ podniósł, że przyznanie takiej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką skarżący poniósł na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast dowodów wskazujących na zachodzący związek pomiędzy opisaną przez skarżącego przewlekłością organu, a doznanymi szkodami majątkowymi. Organ podniósł, że zawarta w skardze argumentacja ogranicza się w tym zakresie tylko i wyłącznie do wskazania okresu prowadzonego postępowania. Nie wykazano zaś korelacji prowadzonego postępowania z wyrządzonymi szkodami majątkowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu.
Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, Lex nr 1228235).
Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny prowadził postępowanie w sposób przewlekły nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia. Znaczenie ma to czy rzeczywiście podjęte przez organ działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Ponadto, zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, Lex nr 1612000).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Minister nie rozpoznał bowiem dotychczas wniosku skarżącego z 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z 15 kwietnia 1987 r., nr [...] i nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Nie można bowiem podzielić oceny organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania skarżącego pismem z 15 lutego 2022 r., nr DO.7.7612.4.2022.PJ, o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Nie sposób bowiem uznać aby powyższe pismo miało walor decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Uszło uwadze organu, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., może być sporne, przykładowo w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji lub tego czy podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem organ nadzoru uznaje, że w danej sprawie administracyjnej postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa (co w niniejszej sprawie pozostaje poza zakresem kontroli Sądu) to powinien skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe. W związku z powyższym za zasadny Sąd uznał zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przy rozpoznawaniu wniosku z 27 marca 2019 r., co skutkowało zobowiązaniem organu do rozpoznania powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji).
Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z 15 kwietnia 1987 r. wpłynął do Ministra w dniu 29 kwietnia 2019 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że pierwszą czynność w sprawie rozpoznania powyższego wniosku Minister podjął w dniu 11 września 2020 r., a więc po upływie przeszło roku i pięciu miesięcy, występując do Urzędu Gminy w I. o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z 15 kwietnia 1987 r. Zebrana dokumentacja potwierdza również, że pismem z 5 stycznia 2021 r. Minister zwrócił się do Starosty Powiatowego w K. o nadesłanie całości powyższych akt. Następnie, po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z 9 kwietnia 2021 r., pismem z 6 maja 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Starosty Powiatowego w K. o nadesłanie akt sprawy. Po otrzymaniu powyższych akt, co nastąpiło w dniu 1 czerwca 2021 r., kolejną czynność w sprawie Minister podjął po ponad trzech miesiącach zlecając w dniu 6 września 2021 r. opracowanie opinii geodezyjnej. Po uzyskaniu powyższej opinii z 14 września 2021 r. kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero 15 lutego 2021 r. informując strony, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Z akt sprawy wynika również, że przed 6 maja 2021 r. organ nie wykonywał obowiązków informacyjnych wynikających z art. 36 k.p.a., a uczynił to dopiero po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z 9 kwietnia 2021 r.
W opisanych wyżej okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałaby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 k.p.a. Pamiętać przy tym trzeba, że art. 35 i art. 36 k.p.a. nie można interpretować w oderwaniu od naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz sposób jej prowadzenia Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych. W ocenie Sądu, opisane wyżej okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu swego rodzaju rekompensaty jako zadośćuczynienia za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania skarżącego do organów władzy publicznej i świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zdaniem Sądu, zasądzony środek w postaci sumy pieniężnej będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ i mobilizującym do unikania podobnych naruszeń w przyszłości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.
.