I SAB/Wa 163/20

I SAB/Wa 163/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 663/21 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 4, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  art. 149 par. 1 a ,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6,  art. 200,  art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 37 par. 1,  art. 36 par. 1,  art. 35 par. 3,  art. 36 par. 2,  art. 8,  art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na przewlekłość Wojewody [...] w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie położone poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2014 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. R. B. (dalej jako: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w folwarku K., woj. [...] przez M. R. z domu S.
Skarżący obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], rozpoznał opisany na wstępie wniosek odmownie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, od października 2018 r. organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym, a w sprawie nie występują żadne racjonalne powody uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia. W sposób oczywisty wystąpiła zatem opieszałość organu, będąca konsekwencją niesprawnego i nieskutecznego działania, w sytuacji, gdy sprawa mogła oraz powinna być załatwiona w terminie krótszym.
W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia w terminie miesiąca w drodze decyzji administracyjnej sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w folwarku K., woj. [...] przez M. R. z domu S.; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako: ppsa) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i podniósł, że zarzut przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest bezzasadny, gdyż dokonał w sprawie wszystkich przewidzianych prawem czynności, a wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po zwrocie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji całości akt administracyjnych oraz przedłożeniu przez strony postanowienia o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po J. R.
Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] października 2007 r. K. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za majątki pozostawione przez K. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach J., P., K. i R. W toku toczącego się postępowania ustalono, że K. S. był właścicielem majątków J. i P., natomiast majątek K. stanowił własność M. R. z domu S., z kolei majątek R. był własnością Z. S. Wobec tego postępowanie w sprawie zostało podzielone na trzy części. Sprawa o rekompensatę za majątek K. prowadzona jest pod sygnaturą [...] i w sprawie tej wydano częściową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o spełnieniu wymogów do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek Raczków została przekazana według właściwości Wojewodzie [...] zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r.
Jednocześnie Wojewoda [...] podał, iż toczy się przed nim sprawa pod sygnaturą [...] na skutek wniosku R. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w majątkach R. i K. Przy czym Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił R. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku K., woj. [...] przez M. R. z d. S. W decyzji tej organ zaznaczył, że wniosek w zakresie dotyczącym majątku R. zostanie przekazany według właściwości Wojewodzie [...]. Powyższa decyzja z 2019 r., decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji podkreślił, że Wojewoda pochopnie uznał wniosek R. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. za złożony w trybie art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji powinien bowiem podjąć działania mające na celu sprecyzowanie żądania strony, gdyż późniejsze wystąpienia strony wskazują, iż ww. wystąpienie należy traktować jako zgłoszenie do udziału w sprawie wszczętej wnioskiem K. S. z dnia [...] października 2007 r. Według Ministra rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda winien uznać, że R. B. spełnił warunek określony w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokonać oceny tego, czy spełnia on pozostałe warunki wymienione w ustawie zabużańskiej niezbędne do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. z d. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w folwarku K., woj. [...].
Wojewoda [...] zauważył, że przy piśmie z dnia [...] października 2019 r. organ II instancji zwrócił mu jedynie część przekazanych uprzednio akt administracyjnych. Z kolei na skutek rozpoznania zażalenia Minister wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r., w którym wskazał, iż akta sprawy prowadzonej pod sygn. [...] zostały przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. W opinii Ministra akta sprawy sygn. [...] zawierają dokumentację bez której niemożliwa jest ocena uprawnień R. B. i zakończenie postępowania prowadzonego z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, że wystąpienia do Ministra z zapytaniem, czy zakończyło się ww. postępowanie sądowe oraz o zwrot akt administracyjnych pozostały bezskuteczne. Dodatkowo, na skutek powzięcia wiadomości o śmierci jednej ze stron – J. R., Wojewoda w dniu [...] maja 2020 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego pod sygn. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.
Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie [...] czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa.
Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa.
Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny należy wskazać, że poza sporem jest, iż Wojewoda [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie położone poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa okoliczność powoduje zatem, że przedmiotowy wniosek podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewodę [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Podkreślić szczególnie należy, że organ od wpływu opisanego wniosku R. B. przez prawie 4 lata nie poczynił żadnych czynności w zakresie tego wniosku, wykazując aktywność dopiero po usilnych interwencjach pełnomocnika skarżącego. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym zauważyć trzeba, że przedstawiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku całości akt administracyjnych m.in. uniemożliwiająca aktualnie zakończenie sprawy, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Wojewoda bowiem co najmniej od dnia [...] września 2018 r. (kiedy poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia) do dnia [...] lutego 2019 r. (kiedy przekazał akta administracyjne organowi II instancji) dysponował całością materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż dobrą praktyką powinno być pozostawianie przez organ uwierzytelnionych odpisów niezbędnych akt administracyjnych, zwłaszcza jeżeli mogą one służyć załatwieniu kilku spraw.
Zdaniem Sądu zaistniały uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa. Ten dodatkowy środek winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.