I SAB/Wa 119/23

I SAB/Wa 119/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149  par. 1  pkt 3,  par. 1a,  art. 161  par. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi P. W., B. W., M. S., L. N., P. S., E. B., H. Z., A. Z., B. P., H. H., Z. W., D. N., M. P. i A. B. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej przy ul. [...], w W., ozn. hip. jako [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P. W., B. W., M. S., L. N., P. S., E. B., H. Z., A. Z., B. P., H. H., Z. W., D. N., M. P. i A. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 18 kwietnia 2023 r. [...] (dalej łącznie jako "skarżący"), reprezentowani przez adwokata radcę prawnego [...], złożyli skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "Organ") w sprawie rozpoznania wniosku z 10 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie postępowania wszczętego przez poprzedników prawnych skarżących, tj. [...]. Wobec bezczynności w prowadzonym postępowaniu, skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie, jak również o zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości lub w wysokości określonej przez Sąd, a także o zasądzenie od Organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym opłaty za wpis i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadniając tak przedstawione żądania, skarżący wskazali że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. stanowi część kompleksu nieruchomości, które zostały odebrane ich poprzednikom prawnym. Wskazana wyżej nieruchomość jako jedyna spośród nieruchomości wchodzących w skład owego kompleksu nie została objęta decyzją administracyjną w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Podkreślili przy tym, że w piśmie z 7 marca 2023 r. (nadanym w dniu 8 marca 2023 r.) skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie na bezczynność Prezydenta w ostatnio wskazanym postępowaniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tak wywiedzionego wniosku Prezydent opisał przebieg postępowania, wskazując przy tym na przeszkody jakie zaistniały, a które uniemożliwiały zakończenie postępowania administracyjnego. Wskazał również na szereg czynności które podejmował w związku z prowadzonym postępowaniem – dotyczących dowodów które były w ocenie Prezydenta, nieczytelne, zostały przedstawione w formie kopii lub nie wykazują następstwa prawnego istotnego do załatwienia sprawy administracyjnej. Organ w szczególności wskazał na czynności które podjął w związku ze śmiercią w dniu 22 stycznia 2020 r. [...], będącej stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta. Na skutek wezwania skarżących pismem z 24 marca 2023 r., do dnia wniesienia niniejszej skargi, skarżący wezwania Organu nie wypełnili. Brak uzupełnienia przez skarżących materiału dowodowego zebranego przez Organ o oryginał lub poświadczone za zgodność z oryginałem prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo wypis akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej skutkował zawieszeniem w dniu 4 maja 2023 r. postępowania postanowieniem nr 196/SD/2023, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dla ciążących na organie obowiązków nie ma wpływu okoliczność wystąpienia zwłoki w postępowaniu z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Pismo z 7 marca 2023 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowiło ponaglenie w sprawie rozpoznawanej przez Prezydenta. Ponaglenie zostało skierowane do właściwego organu. Zatem w niniejszej sprawie tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez skarżących wyczerpany.
Stwierdzenie że organ pozostawał w bezczynności następuje poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan bezczynności, istniejący w dacie wniesienia skargi i zakwestionowany ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak - Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876). Dlatego też choć skarga na bezczynność jest środkiem, w którym strona może poszukiwać czynnika motywującego organ do wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, to ocenie sądu administracyjnego w postępowaniu podlega okres i okoliczności pozostawania przez organ w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Wobec powyższego, zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej ma znaczenie o tyle, że oceniając okoliczności podjęcia postanowienia w tym przedmiocie, sąd obowiązany jest wziąć to pod rozwagę przy ocenie wniosku skarżących o zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę co do jej istoty. O bezczynności organu administracji publicznej świadczą okoliczności sprawy, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące przepisy czynią go właściwym. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie Organu do wydania decyzji administracyjnej, wskazać należy że wraz z wydaniem przez Prezydenta postanowienia z 4 maja 2023 r. nr 196/SD/2023 o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 10 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako [...] orzekanie przez Sąd zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Wydanie postanowienia przez Organ nie niweczy jednak możliwości oceny przez Sąd przebiegu postępowania administracyjnego, który zauważa raz jeszcze że bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. Przy czym ocena reakcji przez skarżących na skierowane przez Organ wezwania mogłaby mieć znaczenie w niniejszym postępowaniu, gdyby nie długotrwałe okresy które zaistniały pomiędzy podejmowaniem przez Organ kolejnych czynności w sprawie. Zauważyć należy, że skoro przedstawione przez skarżących dowody Prezydent uznał za niewystarczające do załatwienia sprawy, to dlaczego oczekiwano z wezwaniem stron do ich uzupełnienia w tym zakresie, aż do momentu w którym skarżący wnieśli ponaglenie. Ponadto należy zaznaczyć, że choć przedstawienie tej dokumentacji miało miejsce w październiku 2021 r., to uprzednio podejmowane przez Prezydenta czynności miały miejsce siedem lat wcześniej. Analiza akt sprawy wskazuje także, że od dnia złożenia wniosku z 19 lutego 1949 r. liczba czynności podejmowanych w sprawie przez Organ była znikoma, zatem niewątpliwie należy przyznać że Organ pozostawał w bezczynności.
Natomiast dla stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., należy odwołać się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jednolicie wskazujących że o takiej rażącej bezczynności można mówić w razie braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należy jednak zaznaczyć że samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Takie rażące naruszenie prawa miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Sąd ze zrozumieniem podchodzi do archiwalnego charakteru sprawy i wynikających z tego okoliczności utrudniających ich załatwianie, jednak nieuzasadnione jest w okresie od wpływu wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność podejmowanie czynności przez Prezydenta tak sporadycznie. Bowiem choć podejmowane przez Organ czynności od chwili otrzymania dokumentacji w 2021 roku dokonywane były w większej częstotliwości, to nadal został przekroczony maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 k.p.a. Termin ten w niniejszej sprawie został przekroczony wielokrotnie, a próżno poszukiwać w aktach sprawy zawiadomień skierowanych do skarżących o przyczynach zwłoki, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz zawierających pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie okoliczności zaistniałej bezczynności, Sąd doszedł do przekonania że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Wobec wniosku skarżących o zasądzenie sumy pieniężnej od Prezydenta zasadnym jest wskazania na treść art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. regulujący takie przyznanie. Przepis ten wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Zasądzenie określonej sumy pieniężnej miałoby zatem na celu rekompensatę uszczerbku jakiego doznali skarżący na skutek bezczynności Organu. Samo stwierdzenie bezczynności w postępowaniu nie jest natomiast wystarczające do przyznania skarżącym określonej sumy pieniężnej. Podsumowując wymienione wyżej przesłanki, niewątpliwie należy wskazać że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta. W treści skierowanej do Sądu skargi brak jest powołania takiej szkody lub krzywdy poniesionej przez skarżących. Sąd, choć może orzec o przyznaniu sumy pieniężnej z urzędu, to w ocenie uszczerbku jest związany przedstawioną argumentacją jego dotyczącą. W niniejszej sprawie skarżący poza wskazaniem znacznego upływu czasu, który dzieli złożenie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej, nie wskazali jakiejkolwiek okoliczności uzasadniających rekompensatę. Sąd uznał, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji orzeczenia. W odniesieniu do punktu 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.