I SAB/WA 1/23

I SAB/Wa 1/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. K. (dalej, jako skarżąca), działając przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr MT-2073/61 z dnia 6 grudnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr GT-III-II-6/N/112/61 z dnia 20 października 1961 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], działki nr [...] i [...].
W ocenie skarżącej, Minister Rozwoju i Technologii pozostaje bezczynny, bowiem nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie w terminach określonych w art. 35 i 36 K.p.a. (tym samym naruszając te przepisy), a nadto prowadzi postępowanie przewlekle, podejmując czynności sporadycznie i mające na celu jedynie wydłużenie postępowania
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
1. wskazanie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
2. zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do załatwienia sprawy w terminie 14 (czternastu) dni od dnia zwrotu temu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem,
3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (w maksymalnej dopuszczalnej wysokości) na zasadach określonych w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 359 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.);
4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń toczy się na podstawie wniosku złożonego w dniu 27 czerwca 2000 r. Do chwili obecnej wniosek ten nie został rozpoznany ani postępowanie zakończone (nie został też rozpoznany wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożony w dniu 10 września 2021 r.), pomimo upływu 20 lat i niejednokrotnym informowaniu stron postępowania (w dodatku po kilku orzeczeniach sądów administracyjnych uchylających wcześniej wydane decyzje), że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia (taka informacja została udzielona chociażby pismem z dnia 2 listopada 2012 r., w którym podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin rozstrzygnięcia sprawy), i pomimo kilkakrotnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa w związku z przeciągającym się postępowaniem (decyzja, mimo zapewnień, oczywiście nie została wydana do dnia 31 grudnia 2012 r., i do dnia złożenia skargi pozostaje niewydana).
Dalej skarżąca podniosła, że pomiędzy pismem z dnia 2 listopada 2012 r., a wcześniejszym wyrokiem NSA, z wyniku którego sprawa ostatecznie wróciła do organu do rozstrzygnięcia, minęły ponad 4 lata. Nic nie uzasadniało tak znacznej zwłoki w zakończeniu sprawy. Sama ta okoliczność świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r. przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone z urzędu z uwagi na śmierć strony postępowania, H. W. (drugiej wnioskodawczyni, siostry skarżącej). Minęło więc prawie półtora roku pomiędzy ostatnią datą wyznaczoną przez organ na wydanie decyzji i kończącej postępowanie w sprawie (31 grudnia 2012 r.), a wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania (28 marca 2014 r.). Nadto, postępowanie spadkowe po H. W. zakończone zostało prawomocnie w 2021 r. (postanowienie spadkowe uprawomocniło się w dniu 22 lipca 2021 r.), o czym organ został poinformowany w dniu 10 września 2021 r. - tego dnia pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, do którego to wniosku został załączony odpis prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po H. W.. Pomimo tego, do dnia złożenia skargi organ nie podjął zawieszonego postępowania, przy czym podjęcie zawieszonego postępowania jest czynnością konieczną dla zgodnego z prawem zakończenia przedmiotowego postępowania.
W ocenie skarżącej, za czynność kończącą postępowanie w tej sprawie nie można uznać pisma z dnia 28 września 2022 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej, w którym to piśmie organ poinformował skarżącą, na podstawie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej także, jako: ustawa zmieniająca), że postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa. Jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga wydania decyzji.
Zdaniem strony, nie ma przyczyn uzasadniających brak wydania decyzji w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że już w 2012 r. organ stwierdził, że dysponuje materiałem koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Nie ma też powodu, dla którego od września 2021 r. organ nie podjął zawieszonego postępowania i nie podjął czynności celem prawidłowego zakończenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł, że pismem z dnia 28 września 2022 r., nr DO3.7611.284.2019.MA Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony o umorzeniu z mocy prawa postępowania z wniosku K. K., H. W., reprezentowanych przez r.pr. Z. W., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-2073/61 z dnia 6 grudnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT-III-II-6/N/112/61 z dnia 20 października 1961 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], działki nr [...] i [...]. W piśmie wyjaśniono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r. zostały umarzone z mocy prawa.
Dalej Minister wyjaśnił, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających, informował strony o przyczynach przedłużenia postępowania i przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy, zawieszeniu postępowania oraz poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa.
W dniu 28 marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jednakże na zawieszenie postępowania wpłynęły okoliczności niezależne od organu, mianowicie kwestia postępowania spadkowego po jednej z wnioskodawczyń – H. W. Zgodnie z art. 103 K.p.a. przy zawieszeniu postępowania wstrzymany jest bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Postępowanie spadkowe po H. W. zostało zakończone dopiero w 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednak, organ po analizie stanu faktycznego i na podstawie akt sprawy ustalił, że postępowanie w sprawie zostało z dniem 16 września 2021 r., umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, bowiem zostało wszczęte po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonego orzeczenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją. Wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie ww. ustawy zmieniającej brak jest możliwości, zdaniem Ministra, ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 K.p.a. Postępowanie uległo w tej sprawie umorzeniu z mocy prawa, a o umorzeniu postępowania strony zostały poinformowane pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 28 września 2022 r.
Z powyższych względów, Minister uznał skargę K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – za nieuzasadnioną.
W piśmie z dnia 5 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi, a w szczególności stanowisko, że zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wymaga wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uwagi na przebieg postępowania (stan faktyczny sprawy) przed organem, a także uwarunkowania tej konkretnej sprawy, Sąd zakwalifikował skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 czerwca 2000 r. (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr MT-2073/61 z dnia 6 grudnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr GT-III-II-6/N/112/61 z dnia 20 października 1961 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], działki nr [...] i [...].
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 K.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr MT-2073/61 z dnia 6 grudnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr GT-III-II-6/N/112/61 z dnia 20 października 1961 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], działki nr [...] i [...].
Z akt sprawy wynika, że postępowanie nieważnościowe toczyło się na skutek wniosku złożonego w dniu 27 czerwca 2000 r. i dotychczas sprawa nie została ostatecznie rozpoznana. W szczególności rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiła informacja o umorzeniu sprawy z mocy prawa udzielona stronom pismem z dnia 28 września 2022 r. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21). Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie (to) nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia.
W tej sprawie postępowanie w tej sprawie toczy się od ponad 20 lat. Organ podejmował początkowo czynności i wydał decyzje jednakże zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego przez sąd administracyjny w 2007 r. (prawomocnie w 2008 r.). Od tego czasu organ nie wydaje decyzji, nie kończy postępowania mimo licznych interwencji skarżącej. Zauważyć trzeba, że pismem z dnia 2 listopada 2012 r. organ poinformował strony, że został zebrany materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, jednakże do dnia 28 marca 2014 r. tj. do dnia wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania – sprawy nie rozstrzygnął. Dostrzec trzeba, że H. W. zmarła w dniu 13 lutego 2014 r., a więc półtora roku po wydaniu przez organ zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Z tego wynika, że organ mimo, że mógł to sprawy ówcześnie nie zakończył. Nadto pismem z dnia 10 września 2021 r. skarżąca wniosła o podjęcia zawieszonego postępowania. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność, ten wniosek nie został rozpoznany, a decyzja kończąca sprawę nie została wydana. Stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę zdaje się przemawiać za uznaniem, że obecnie brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Tym niemniej wskazane wyżej okoliczności przesądzają, zdaniem Sądu, że ewidentna bezczynność organu ma charakter rażący.
Z uwagi jednak na fakt, iż postępowanie przez organem pozostaje nadal zawieszone, Sąd nie mógł zobowiązać Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku K. K. i H. W. z dnia 27 czerwca 2000 r. i stąd rozstrzygnięcie jak w pkt 2 sentencji wyroku. Niewątpliwie jednak skutkiem niniejszego wyroku winno być podjęcie przez organ zawieszonego postępowania (o ile istnieją ku temu podstawy prawne) i rozpoznanie ww. wniosku z dnia 27 czerwca 2000 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca wnosząc o zasądzenie sumy pieniężnej nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z tych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części tj. w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie: art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot wpisu w kwocie 100 złotych, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.