II SAB/WA 624/18

II SAB/Wa 624/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2477/21 - Wyrok NSA z 2023-03-15
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. art. 3 ust. 1 pkt 3, 10, 14, 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność S.W. w przedmiocie rozpoznania 22 wniosków z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Pan J. S. (skarżący) wniósł skargę na przewlekłość i bezczynność S. W. (organ) polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej
na 22 wnioski z dnia [...] lutego 2018 r. połączone w jednym postępowaniu znak: [...] i niezakończenie tego postępowania w sposób przewidziany
w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że dniu 4 lutego 2018 r., działając w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), skierował do organu pocztą elektroniczną, 22 odrębne wnioski dotyczące działek położonych we wskazanym w piśmie obrębie gm. [...]. Wszystkie działki stanowią część dróg powiatowych. W każdym wniosku prosił o pilne poinformowanie:
1/ czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działki opisane we wnioskach i wnosił o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza oraz o wskazanie KW dla tej nieruchomości. Poprosił o pilne potwierdzenie odbioru i rejestracji każdego wniosku oraz nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.
Podniósł, że wszystkie wnioski zostały wysłane grzecznościowo za pośrednictwem poczty elektronicznej przez jego syna, bowiem sam nie posiada komputera i z racji wieku nie potrafi się nim posługiwać. Zwrócił się o doręczenie korespondencji bez kosztowo za pośrednictwem urzędnika starostwa w miejscu zamieszkania, tak jak to było już wcześniej praktykowane przez organ lub bez kosztowo za pośrednictwem firmy kurierskiej.
Wskazał, że z naruszeniem terminu ustawowego skarżącemu doręczono enigmatyczne pismo datowane na [...] lutego 2016 r. [...] nie precyzujące czego ono dokładnie dotyczy, informujące o przygotowaniu niesprecyzowanych odpowiedzi, nie informujące o oznaczeniach tych postępowań.
Wnosił o:
1/ zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,
2/ stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył prawo – zasadę praworządności –
art. 6 i 7 k.p.a. , zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie
do władzy publicznej – art. 8 k.p.a., obowiązek informacyjny art. 9 k.p.a. oraz art. 13, 14, 16 ust. 1 u.d.i.p i art. 61 Konstytucji RP, a także że działał bez podstawy prawnej agregując 22 różne przedmiotowo i podmiotowo wnioski w jednym postępowaniu i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,
3/ stwierdzenie bezprawności żądania poniesienia przez wnioskodawcę kosztów doręczania mu za pośrednictwem poczty polskiej, urzędowej korespondencji
w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej,
4/ zasądzenie od skarżonego na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego,
Odmówił udziału w postępowaniu mediacyjnym w tej sprawie, aby uniknąć dalszej przewlekłości postępowania i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
Wskazał, że w ustawowym terminie (19 lutego 2018 r.) przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej wysłał pismo do skarżącego informujące
o kosztach za udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu/rozbiciu do każdego ze złożonych wniosków, w szczególności wskazując na poszczególne składowe tych kosztów, tj. kosztów wysyłki zgodnie z cennikiem operatora, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano, że można również zadeklarować chęć osobistego odbioru pism
w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w W., co nie generuje kosztów.
W dniu [...] marca 2018 r. skarżący wysłał pismo drogą elektroniczną z adresu [...] które było jego odpowiedzią na pismo organu z dnia [...] lutego 2018 r. Stwierdził, że pismo Starosty jest bezprzedmiotowe, bowiem nie precyzuje ono treści wniosków z dnia [...] lutego 2018 r.
Organ pismem z dnia [...] marca 2018 r. udzielił odpowiedzi na pismo z dnia
[...] marca 2018 r. W piśmie tym wylistował wnioski, które złożył skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej jednocześnie wskazując dokładne daty i godziny wysłania ze skrzynki pocztowej, a także poinformował jaką sygnaturę otrzymały poszczególne wnioski. Podniósł, że jako autor 22 wniosków, skarżący powinien posiadać wiedzę odnośnie wysłanych przez siebie wniosków i znać ich treść. Treść złożonych wniosków mógł ustalić analizując wysłane przez siebie wiadomości ze skrzynki pocztowej w oparciu o przesłane w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. daty i godziny nadania.
Wskazał, że nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu w sprawach prowadzonych w trybie dostępu do informacji publicznej i innych, i nie dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia informacji w ten sposób z uwagi na brak pracownika zatrudnionego na stanowisku
z zakresem obowiązku do doręczeń osobistych korespondencji stronom postępowań.
W związku z powyższym powiadomiono skarżącego, zgodnie z art. 14
ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., o braku możliwości udostępnienia informacji poprzez doręczenie pism przez pracownika urzędu i informowano, iż dostępne metody doręczeń to: przesyłka za pomocą poczty elektronicznej, przesyłka za pośrednictwem operatora pocztowego lub osobisty odbiór korespondencji w siedzibie urzędu. Ponadto zaznaczono, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych
w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ ponownie wskazał, iż podstawę prawną do naliczenia opłaty związanej ze sposobem udzielenia informacji publicznej stanowi art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 933 ze zm.), w którym to ustawodawca stworzył możliwość naliczenia opłat w odniesieniu do informacji udostępnianych w trybie wnioskowym. Pismo zostało odebrane przez pełnoletniego domownika.
Dalsza obfita korespondencja tocząca się pomiędzy stronami dotyczy metody doręczeń żądanej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest bezczynność i nieudzielenie przez organ odpowiedzi na wnioski z dnia [...] lutego 2018 r. złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją organu połączone do jednego postępowania [...].
Skarżący zarzucił organowi bezczynność i nieudzielenie odpowiedzi na 22 wnioski z dnia [...] lutego 2017 r. złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócił się o pilne poinformowanie: "czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działkę(we wnioskach wskazywał różne numery działek) , oraz wniósł o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza i o wskazanie KW dla tej nieruchomości?"
Organ wskazał, że w ustawowym terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. w dniu [...] lutego 2018 r. wysłał do skarżącego pismo informujące o kosztach za udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu/rozbiciu do każdego ze złożonych wniosków, w szczególności wskazując na poszczególne składowe tych kosztów, tj. kosztów wysyłki zgodnie z cennikiem operatora, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano, że można również zadeklarować chęć osobistego odbioru pism w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w W., w godzinach pracy Starostwa Powiatowego w W., co nie generuje kosztów.
Obfita korespondencja tocząca się pomiędzy stronami dotyczy metody doręczeń żądanej informacji a w szczególności czy organ w tym wypadku może żądać od skarżącego poniesienia kosztów doręczenia i jest polemiką na temat sposobów udostępnienia informacji publicznej.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie
z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec
o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149
§ 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej
w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną czynność pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w myśl art. 7
ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 u.d.i.p.
W art. 15 u.d.i.p. ustawodawca zawarł wyjątek od tej zasady, określając
w ust. 1, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
W świetle przytoczonych przepisów zasadą ustaloną na gruncie ustawy
o dostępie do informacji publicznej jest nieodpłatne udostępnianie informacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wskazana zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium, czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku natomiast udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zasadą wynikającą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwość pobierania opłaty
w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16). Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu, co w każdym wypadku wiązałoby się z możliwością naliczenia opłaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie
w pełni podziela stanowisko, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "dodatkowe koszty" wskazuje, iż nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Nie należy więc utożsamiać tego pojęcia
z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników
(np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji). Z treści omawianego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia, a takimi kosztami są wydatki rzeczywiście poniesione ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Z tego względu przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się
z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2436/16; z 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 266/14). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65).
Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p..
W rozpoznawanej sprawie organ określił koszty poniesione tytułem udostępnienia żądanej informacji, o czym zawiadomił skarżącego.
Rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty ma charakter uznaniowy, ponieważ
z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Dlatego podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę obowiązany jest starannie rozważyć czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji jej zakresem lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom.
Zaoferowane przez organ wyliczenie nie jest jedynie hipotetyczne
i nieudokumentowane, odzwierciedla koszty faktyczne.
Przepis art. 15 ust. 2 ustawy precyzyjnie określa tryb postępowania w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji doszedł do przekonania, że w związku ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia będzie musiał ponieść dodatkowe koszty. Podmiot ten jest zobligowany wówczas powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty wnioskodawca może bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa
do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę
w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy
14 dni, licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. powiadomienia, na cofnięcie wniosku lub jego zmianę w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Niedokonanie powyższych czynności w tym terminie skutkuje zaktualizowaniem się po stronie organu obowiązku udzielenia bez zbędnej zwłoki informacji w sposób
i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę – oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.