I SAB/Sz 75/25

I SAB/Sz 75/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art. 3 ust.1 pkt 1, art. 16, art.5 ust.2, art.4 ust.1 pkt 1, art.6 ust.1 pkt 5 lit.c, , art. 13 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par.1 pkt 3, art. 149 par.1a, art. 149 par.1 pkt 1, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy Przelewice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Przelewice dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M.K. z dnia 15 kwietnia 2025 r; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Przelewice do rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 15 kwietnia 2025 r. w zakresie wskazania nazwisk ofiarodawców; IV. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy Przelewice do rozpoznania wniosku skarżącego M. K. z dnia 15 kwietnia 2025 r. w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wójta Gminy Przelewice na rzecz skarżącego M.K. kwotę [...] tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p."), M. K. (dalej "skarżący"), zwrócił się do Urzędu Gminy P., o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. podanie wszystkich otrzymanych przez gminę P. darowizn za okres 3 ostatnich lat ze wskazaniem kwot i nazwisk ofiarodawców,
2. wskazanie czy ofiarodawcy lub osoby/podmioty z nimi związane otrzymały lub otrzymają jakiekolwiek świadczenie lub usługę ze strony Urzędu Gminy wraz ze wskazaniem jakie to było świadczenie oraz jakiej wysokości.
Skarbnik Gminy P., działający z upoważnienia Wójta, pismem z 23 kwietnia 2025 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w odniesieniu do żądanych informacji – w terminie 7 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2025 r.
Pismem z 15 maja 2025 r., skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej "organ" lub "Wójt"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji,
4) art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny w ten sposób, że Skarbnik Gminy A. K. skierowała do skarżącego pismo wzywające do wskazania w terminie 7 dni interesu prawnego osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej,
5) art. 2 ust 2 u.d.i.p., który wskazuje wprost brak umocowania prawnego pisma Skarbnika Gminy w P. , w którym domaga się wskazania interesu prawnego osoby wykonującej prawo do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że pomimo upływu terminu do udostępnienia wnioskowanej informacji, podmiot zobowiązany do którego skierowano wniosek, nie udzielił merytorycznej odpowiedzi, a jedynie przesłał pismo wzywające skarżącego do wskazania interesu prawnego. Działanie to, odczuciu skarżącego, jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, a wręcz sprzeczne z przepisem art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym nie zasługujące na jakąkolwiek odpowiedź czy polemikę, która może mieć znaczenie wyłącznie dla organu celem uniknięcia lub oddalenia konieczności udzielenia wskazanych informacji. Z tych też powodów niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.
Organ wyjaśnił, że pismo wzywające wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego wystosowano omyłkowo, o czym świadczy przepis art. 2 u.d.i.p., który wprost zakazuje żądania wykazania interesu faktycznego, czy też prawnego. Wytłumaczył, że wówczas wątpliwości organu budziła kwestia dotycząca tego, że Urząd Gminy nie posiada jednolitego wykazu darowizn uzyskiwanych przez Gminę P. . Istniała zatem potencjalna konieczność uzyskania informacji z różnych źródeł, rachunków bankowych, umów, itp. a dopiero w następstwie stworzenie wykazu darowizn otrzymanych w okresie wnioskowanym przez skarżącego.
Jednakże po wpływie do Urzędu skargi na bezczynność i dokonaniu ponownej analizy treści wniosku, organ uznał za zasadne udostępnienie informacji publicznej skarżącemu, co nastąpiło pismem z dnia 20 maja 2025 r.
Na potwierdzenie powyższego do akt administracyjnych sprawy załączono pismo organu z dnia 20 maja 2025 r., nr OS.1431.30.2025, w którym w odpowiedzi na zapytanie skarżącego z 15 kwietnia 2025 r., zawarte w pkt 1 wniosku, przekazano zanonimizowany wykaz darowizn za okres ostatnich trzech lat, w formie tabeli z następującymi rubrykami: wpłacający, cel i kwota, zaś odnośnie pkt 2 poinformowano, że Urząd Gminy nie prowadzi działalności usługowej jak również nie prowadzi i nie posiada rejestru świadczeń lub usług ich rodzaju oraz wysokości w powiązaniu z poszczególnymi darczyńcami. Odbiór powyższego pisma skarżący pokwitował w dniu 21 maja 2025 r.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6, a podmioty obowiązane do udostępnienia informacji wymieniono w art. 4 tej ustawy.
W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.
Rzeczą podmiotu obowiązanego jest również dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustalenie przez organ, czy żądana informacja ma walor informacji przetworzonej ma istotne znaczenie z tego względu, iż jedynie w takim wypadku organ, przed udostępnieniem informacji ma prawo zażądać od wnioskodawcy wykazania, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania przez wnioskodawcę tej przesłanki stanowi podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej, przy czym – jak wskazuje się w orzecznictwie "w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2866/24).
Nie ma natomiast organ prawa żądać od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego w uzyskaniu informacji, czy też domagać się wskazania, do czego informacja ta jest mu potrzebna.
Obowiązkiem organu jest także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.
W takich wypadkach odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2).
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03).
W świetle powyższej regulacji skorzystanie przez organ z możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej z powodu potrzeby ochrony prywatności osób, których dotyczy wniosek powinno przybrać postać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ze wskazaniem podstawy prawnej i wyjaśnieniem przyczyn tej odmowy. Informacja nie traci bowiem waloru informacji publicznej z tego powodu, że dotyczy osób fizycznych niepełniących funkcji publicznej, czy też ze względu na konieczność ochrony prywatności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ uchybił wymienionym regulacjom. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji o otrzymanych przez gminę P. darowiznach za okres ostatnich trzech lat, ze wskazaniem kwot oraz danych ofiarodawców, a także podania, czy osoby/podmioty z nimi związane otrzymały, bądź otrzymają jakiekolwiek świadczenie lub usługę ze strony Urzędu Gminy ze wskazaniem, jakie to było świadczenie oraz jakiej wartości.
Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że Wójt Gminy P. jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wniosek dotyczył informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy, że darowizna na rzecz gminy jest czynnością prawną, na skutek której gmina nabywa prawa majątkowe. Przekazane w ten sposób mienie, czy to w postaci środków pieniężnych, czy w postaci rzeczowej, staje się mieniem gminy, a w konsekwencji mają do niego zastosowanie zarówno przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – j.t.), dotyczące prawidłowej gospodarki finansowej i gospodarki mieniem komunalnym, jak i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim dotyczą jawności informacji o majątku publicznym.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 15 kwietnia 2025 r. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy informacja, której żąda skarżący jest informacją prostą, czy przetworzoną i albo wezwanie skarżącego do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albo realizacja wniosku z uwzględnieniem dyrektyw ochrony prywatności, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako że skarżący domagał się wskazania nazwisk ofiarodawców.
Termin do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek upływał 29 kwietnia 2025 r. Tymczasem organ wystosował do skarżącego, w dniu 23 kwietnia 2025 r., pismo zawierające żądanie wykazania interesu prawnego w uzyskaniu wyszczególnionych we wniosku informacji, do czego – jak już wyżej wskazano, nie miał prawa.
Odpowiedź została skarżącemu udzielona pismem z 20 maja 2025 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co przesądza o tym, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje okoliczność, iż jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, nie posiadał jednolitego wykazu darowizn uzyskiwanych przez gminę i aby udzielić skarżącemu odpowiedzi konieczne był uzyskanie informacji z różnych źródeł. Mogłoby to oznaczać, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną i mogłoby stanowić podstawę do żądania od skarżącego wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy założeniu, że wytworzenie tej informacji stanowiłoby dla organu nadmierną uciążliwość, skoro jednak organ udostępnił informację w stosunkowo krótkim czasie i nie domagał się od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, to oznacza to, iż wytworzenie informacji nie wiązało się ze szczególnymi trudnościami, a informacja nie stanowiła w związku z tym informacji przetworzonej.
Należy przy tym zauważyć, że odpowiedź udzielona skarżącemu nie zawierała wszystkich objętych wnioskiem informacji, co oznacza, że wniosek nie został prawidłowo zrealizowany. O ile bowiem odpowiedź na pkt 2 została udzielona prawidłowo – organ wskazał, że żądanych informacji nie posiada, bowiem nie prowadzi działalności usługowej i nie ma rejestru świadczeń na rzecz poszczególnych darczyńców, o tyle odpowiedź w zakresie pkt 1 wniosku jest niepełna.
Skarżący domagał się wskazania nazwisk darczyńców, tymczasem przekazane w formie tabelarycznej dane z podziałem na rubryki: wpłacający, cel i kwota, zawierają dane jedynie części darczyńców. Dane wpłacających zostały częściowo zamazane. W piśmie przekazującym informację skarżącemu organ wskazał, że dane te zostały zanonimizowane.
Taki sposób załatwienia wniosku nie jest prawidłowy, bowiem zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro organ zasadnie uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to jego obowiązkiem było ją udostępnić, chyba, że dostęp do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że obowiązkiem organu w realiach badanej sprawy było dokonanie wnikliwej analizy przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i albo udostępnienie informacji w pełnym, objętym wnioskiem zakresie, albo uznanie, iż informacje dotyczące nazwisk poszczególnych darczyńców, bądź danych przedsiębiorców, nie mogą zostać udostępnione. Podkreślenia przy tym wymaga, iż analiza wniosku w kontekście ochrony prywatności powinna objąć każdego darczyńcę z osobna.
Wówczas jednak, jak już wyżej wspomniano, odmowa udostępnienia informacji powinna przybrać postać decyzji administracyjnej. Nie jest dopuszczalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej w taki sposób, jak uczyniono to w niniejszej sprawie, anonimizując dane darczyńców według niejasnych, znanych tylko organowi, kryteriów.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź została skarżącemu udzielona ze stosunkowo niewielki przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jej treść i sposób procedowania organu nad wnioskiem skarżącego świadczą o słabej znajomości przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nieumiejętnym ich stosowaniu. Nie można natomiast, w ocenie Sądu, mówić o celowym i świadomym działaniu, ukierunkowanym na odmowne załatwienie wniosku. Stąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt 1, bowiem – jak wyżej wyjaśniono, sposób postępowania organu był nieprawidłowy, a wniosek został rozpoznany jedynie częściowo.
Jednocześnie, mając na względzie okoliczność, iż pkt 2 wniosku został rozpoznany prawidłowo, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści uzasadnienia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.