I SAB/Sz 52/23

I SAB/Sz 52/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel
Jolanta Kwiecińska
Wiesława Achrymowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1996 nr 61 poz 283
art. 11, art. 12, art. 13, art. 14
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1997 nr 90 poz 557
art. 101 i art. 210
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawia się następująco:
We wniosku z [...] sierpnia 2023 r. M. S. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. (organ) o udostępnienie informacji publicznej i wskazanie tytułów, nazw wydanych w 2023 r. przez organ lub Centralny Zarząd Służby Więziennej, Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wytycznych, zarządzeń, instrukcji, w szczególności odnoszących się do postępowania z osobami pozbawionymi wolności w szerokim rozumieniu oraz o podanie ich znaku, daty wydania i jakich spraw dotyczą. M. S. powołał się przy tym na wyrok w sprawie sygn. IV SAB/Po 113/22. Powyższy wniosek M. S. wpłynął do organu [...] sierpnia 2023 r.
W piśmie z [...] września 2023 r. organ odpowiedział M. S., że dokumentacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.). Zdaniem organu, są to bowiem dokumenty wewnętrzne, określające zasady funkcjonowania Służby Więziennej, które nie są kierowane do podmiotów zewnętrznych.
Dodatkowo organ zaznaczył, że M. S. złożył wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz blisko [...] skarg na działalność Służby Więziennej w 2022 r.
M. S. (skarżący) złożył skargę na bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucił organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej;
- art. 2 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p., art. 225 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 - K.p.a.) przez bezzasadne uznanie, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji publicznej na potrzeby własnych, indywidualnych interesów.
W następstwie skarżący domagał się:
- zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2023 r.,
- stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] zł,
- przyznania od organu [...] zł,
- zasądzenia kosztów postępowania sądowego oraz zwrotu niezbędnych wydatków poniesionych na znaczki pocztowe.
W uzasadnieniu formułowanych zarzutów i wniosków skarżący akcentował bezprawność postępowania organu. Tłumaczył, że domagał się jedynie podania tytułów i nazw dokumentów wymienionych we wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Dodatkowo skarżący nawiązał do orzeczeń w sprawach sygn.: IV SAB/Po 131/22, II SAB/Wa 206/22.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione skarżącemu w piśmie z [...] września 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2023 r. nie dotyczył informacji objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Według art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
b) projektowaniu aktów normatywnych,
c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) statusie prawnym lub formie prawnej,
b) organizacji,
c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
f) majątku, którym dysponują;
3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
5) majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1).
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4).
Spór skarżącego z organem koncentruje się w analizowanej sprawie na zagadnieniu, czy tytuły, nazwy wytycznych, zarządzeń, instrukcji wydanych przez organy Służby Więziennej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na wniosek osoby przebywającej w warunkach pozbawienia wolności, a więc która jest objęta kompetencjami, zadaniami organów Służby Więziennej w reżimie prawa karnego procesowego, wykonawczego.
Sąd ocenia, że w tak zarysowanym sporze należy zgodzić się z zapatrywaniem organu i stwierdzić, że analizowany wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Bez wątpienia organ jest organem władzy publicznej i - co do zasady - spoczywa na nim obowiązek udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Nie może też budzić wątpliwości, że - co do zasady - pytanie o standardy działania organu dotyczy informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Jednak dla wyniku rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma spostrzeżenie, że zasady organizacji, funkcjonowania Służby Więziennej, podział kompetencji i zadań między jej poszczególnymi organami określa ustawa o Służbie więziennej (Dz.U.2023.1683 ze zm. - u.s.w.). Na podstawie tej ustawy organy Służby więziennej wydają zarządzenia, instrukcje, wytyczne w celu wykonywania powierzonych im obowiązków (por. między innymi art. 11, art. 12, art. 13, art. 14 u.s.w.).
Natomiast, o czym należy poinformować skazanego bądź tymczasowo aresztowanego mówią odpowiednio art. 101 i art. 210 ustawy Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.2024.706 - K.k.w.). Przepisy te stanowią, że skazany, tymczasowo aresztowany ma być niezwłocznie poinformowany o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach oraz o konsekwencjach wynikających z art. 139 § 1 Kodeksu postępowania karnego, a zwłaszcza ma mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z przepisami niniejszego kodeksu i regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności bądź tymczasowego aresztowania.
W tym stanie prawnym oczekiwanych przez skarżącego - pozbawionego wolności - tytułów, nazw wytycznych, zarządzeń i instrukcji wydawanych przez organy Służby Więziennej, a tym bardziej ich treści nie można zasadnie wpisać w informację, o której stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nie ingeruje w relacje między skazanym, tymczasowo aresztowanym a organami Służby Więziennej, bowiem taka ingerencja mogłaby utrudniać czy wręcz niweczyć efektywną realizację obowiązków spoczywających na organach Służby Więziennej. Z szerszej perspektywy byłaby nie do pogodzenia z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa, do których nawiązuje art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trzeba też odnotować jeszcze jeden istotny aspekt analizowanego wniosku skarżącego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się, że nadużycie prawa do informacji publicznej polega między innymi na składaniu do organu administracji publicznej licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nie ma instrumentów, aby móc wykorzystać oczekiwane informacje na potrzeby monitorowania działalności organów administracji publicznej w imię praworządności.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba przypomnieć, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności: - prawo do przejrzystego państwa, jego struktur; - przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego; - jawność funkcjonowania administracji i innych organów. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyroki NSA w sprawach sygn.: I OSK 1992/14; I OSK 1601/15; I OSK 2642/16).
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjął, że mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest, przy powoływaniu się na jawność życia publicznego, jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (por. wyroki sygn.: I OSK 799/12, I OSK 2687/17, III OSK 2851/21, III OSK 7265/21, III OSK 1241/22).
Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:
1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów przewidzianych dla informacji przetworzonych;
4. pozyskiwania informacji o osobach piastujących funkcje publiczne bez związku ze społeczną kontrolą, aby prowadzić osobiste spory.
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji publicznej w celach innych niż wynikające z u.d.i.p. i tym bardziej z Konstytucji RP, których nie da się pogodzić z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie tłumaczył, że zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz - Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko prawne wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. też między innymi sprawy sygn.: III OSK 938/22, III OSK 939/22, I OSK 799/12, I OSK 2645/14, I OSK 2642/16, I OSK 1917/18, III OSK 3195/21, III OSK 3907/21, III OSK 4646/21, III OSK 1620/21, III OSK 7265/21, III OSK 6901/21, III OSK 7162/21, III OSK 181/22, III OSK 1166/22, III OSK 4065/21, III OSK 4066/21, III OSK 1241/22).
Z tego punktu widzenia analizowany wniosek skarżącego, który miałby obligować organy Służby Więziennej do wymieniania tytułów, nazw wytycznych, zarządzeń i instrukcji wydawanych przez organy Służby Więziennej w 2023 r., tylko pozornie nawiązuje do informacji w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie można bowiem pomijać, że skarżący pozostaje w relacji z organami Służby Więziennej jako pozbawiony wolności w zakładzie karnym. Oznacza to, że skarżący podlega ograniczeniom, które organ ma obowiązek skutecznie egzekwować na zasadach określonych odrębnymi przepisami, szczególnymi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być instrumentem ingerowania w rygory relacji między osadzonym a organami Służby Więziennej. Prawo do informacji publicznej nie służy i nie może służyć skazanym, tymczasowo aresztowanym, aby na podstawie wyłącznie subiektywnego przekonania nakładali na organy Służby Więziennej dodatkowe, nieograniczone obowiązki. Ewentualne i konkretne spory skazanego, tymczasowo aresztowanego z organami Służby Więziennej, czy zastrzeżenia do funkcjonowania organów Służby Więziennej ze strony skazanego, tymczasowo aresztowanego podlegają rozpatrzeniu i rozstrzyganiu na odrębnych zasadach przewidzianych przede wszystkim w ustawie Kodeks karny wykonawczy, ustawie o Służbie Więziennej.
Sytuacja, w której wniosek nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej, stanowi kolejny argument przemawiający za stwierdzeniem, że w istocie nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyroki sygn.: I OSK 2642/16, III OSK 938/22). Oznacza to, że organ powinien w takiej sytuacji jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w toku niniejszego uzasadnienia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądowych (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm.).