I SAB/Sz 203/24

I SAB/Sz 203/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska /przewodniczący/
Bolesław Stachura /sprawozdawca/
Elżbieta Dziel
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 195/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 i 6, art. 2 ust. 1, art 10, art, 14, art 13, art 16 ust. 1, art. 4 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 18
art. 216 par 1, art. 201
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 pkt 1, art. 149 par 1a, par 2, art. 154 par 6, art. 200, art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 535
par 2 ust, 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. Ł. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. Ł. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Inne na rzecz R. Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. Ł. (zwany dalej: "skarżącym") w piśmie z 19 września 2024 r., wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (zwanej dalej: "spółką" "organem") o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie:
1. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególni członkowie
za miesiące: lipiec 2022 roku i lipiec 2024 roku, z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji;
2. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególni członkowie za miesiące: lipiec 2022 roku i lipiec 2024 roku, z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji.
Wnioskodawca zwrócił się, aby żądaną przez niego informację publiczną przesłać na podany przez niego adres.
W piśmie z 20 września 2024 r. zobowiązana spółka wskazała, że zgodnie z art.
4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p.") nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną ani podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne. Informacje stanowiące treść żądania udzielenia informacji publicznej, dotyczą funkcjonowania spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez nią zadań publicznych. W związku
z powyższym wyżej wymienione informacje nie stanowią - w rozumieniu ustawy
o dostępie do informacji publicznej - informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.
W tych okolicznościach wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezesa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zakwestionował twierdzenie spółki,
że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie jest informacją publiczną.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem spółki zawartym
w piśmie z dnia 20 września 2024 r.
Skarżący wniósł o zobowiązanie ww. spółki do rozpoznania jego wniosku z dnia 19 września 2024 r. oraz udzielenia mu informacji na zadane pytania. Zażądał również zwolnienia z kosztów sądowych oraz zasądzenia od spółki na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ ponownie wskazał, że ww. spółka nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną, podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne tzn. podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Spółka ta jest podmiotem prawa handlowego a działalność spółki prowadzona jest na zasadach komercyjnych w ramach Kodeksu spółek handlowych, a to - co do zasady - wyłącza ją z obowiązku udostępniania informacji w trybie ww. ustawy.
W ocenie organu, w związku z tym, iż wyżej wymieniona nie jest spółką Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, członkowie zarządu i rady nadzorczej nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Zdaniem organu, w przypadku spółek zależnych (takich jak powyżej wspomniana) istotne jest czy działalność spółki jest finansowana z mienia publicznego lub czy wykonuje zadania publiczne. Informacje stanowiące treść żądania udzielenia informacji publicznej, tj. wysokości wynagrodzenia członków zarządu i członków rady nadzorczej, dotyczą aspektów funkcjonowania
spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez spółkę zadania publicznego, którym jest zapewnianie oświetlania miejsc publicznych. Spółka prowadzi przede wszystkim działalność komercyjną np. wynajem ulicznych iluminacji bożonarodzeniowych, wynajem słupów na rzecz operatorów sieci internetowych i TV, budowanie i modernizacja infrastruktury oświetleniowej, projektowanie sieci oświetleniowych, konserwacja i naprawy infrastruktury oświetleniowej. Co istotne,
spółka świadczy usługi zarówno dla podmiotów publicznych jak i z sektora "prywatnego" niepublicznego. Wynagrodzenie osób wchodzących w skład ww. organów nie jest finansowane ze środków publicznych, lecz z zysku wypracowanego przez spółkę, czyli
z działalności komercyjnej.
W związku z powyższym organ wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może stricte dotyczyć kwestii oświetlania miejsc publicznych, a nie wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej. Organ wskazał, że aktualnie
w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, zgodnie z którym
za informację publiczną sądy uznają następujące informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych:
I. informacje odnoszące się do wykonywania przez przedsiębiorstwa energetyczne zadań wynikających z ustawy (wyroki NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt
III OSK 1475/22 i WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 121/18);
II. decyzje administracyjne i dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 169/14 i WSA w Białymstoku z dnia
13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 422/16);
III. decyzje stanowiące podstawę modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 66/14);
IV. dokumenty i akty administracyjne dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości innego podmiotu (wyroki WSA
w Łodzi z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 139/15 i w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 255/14);
Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że nie wszystkie informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 87/19) wskazano na konieczność stawiania granic nieuzasadnionemu upublicznianiu danych należących do spółek energetycznych.
Odnosząc się do kwestii ustalenia statusu informacji o wynagrodzeniach
w podmiotach realizujących zadania publiczne, organ wskazał, że w jednym z wyroków WSA w Warszawie stwierdził, iż informacje o wynagrodzeniach w takich
podmiotach mogą zostać uznane za informacje publiczne jedynie w zakresie, w jakim
są bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych (wyrok z 8 sierpnia
2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 203/19).
Zdaniem organu informacje dotyczące wynagrodzeń członków rady nadzorczej są częścią wewnętrznej polityki spółki i są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa zgodnie
z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2022 poz. 1233). Ujawnienie tych informacji narusza interesy ekonomiczne spółki, osłabiając jej pozycję rynkową. Poza tym, udzielanie informacji dotyczących wynagrodzenia członków organów spółki jest ograniczone na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ dodał, że wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej
ww. spółki, jako że są to dostatecznie sprecyzowane dane osobowe, podlegają ochronie na mocy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO), ponieważ mogą prowadzić do identyfikacji konkretnych osób. Stanowi to podstawę prawną
do odmowy udzielenia informacji, albowiem ich ujawnienie naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Natomiast wniosek skarżącego nie został złożony w formie uogólnionej
(np. suma wynagrodzeń dla całej rady nadzorczej), lecz dotyczy poszczególnych członków organów spółki.
Pismem procesowym z 29 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację skargi. Wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie będą dwie kwestie: czy spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 4 i art. 1 u.d.i.p.
W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana wielokrotnie
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika,
że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".
Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, w którym wskazano, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne
i wyrażone unormowania ustawowe. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Dalej skarżący wskazał, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych
w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez takie przedsiębiorstwo ze względu
na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zdaniem skarżącego członkowie zarządu spółki i członkowie Rady Nadzorczej
w świetle przytoczonej wykładni pełnią funkcję publiczną. Realizują zadania publiczne (zarząd bezpośrednio, rada nadzorcza pośrednio, m.in. sprawując nadzór nad zarządem) i wykorzystują środki publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) stwierdził,
że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone
na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje
co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcje publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Skarżący uważa, że jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Z art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności
w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu
na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone,
z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skarżący uznał, że ww. spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja dotycząca wynagrodzeń członków organów przedmiotowej Spółki (zarządu i rady nadzorczej) stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola
ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje zastosowania w badanej sprawie).
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo
do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa
w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania, że skarga jest bezzasadna – oddala
ją na nasadzie art. 151 p.p.s.a.
Kontrolowana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić
w trybie uproszczonym. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W przedmiotowej sprawie skarga okazała się zasadna.
W świetle przytoczonej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę w sprawach skarg na bezczynność organów. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym
do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji, powołując się na u.d.i.p. Wymieniony akt prawny reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak też procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej.
Przedmiotem wniesionej do sądu skargi uczyniono bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 września 2024 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w zakresie następujących pytań:
1. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególni członkowie
za miesiące: lipiec 2022 roku i lipiec 2024 roku, z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji;
2. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególni członkowie za miesiące: lipiec 2022 roku i lipiec 2024 roku, z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji.
Organ odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, gdyż stwierdził, że spółka nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną, ani podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne. Nadto, wnioskowane informacje dotyczą funkcjonowania spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio
do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, wobec czego nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.
Zdaniem skarżącego informacja, której udzielenia się domaga, jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatków na wynagrodzenia członków organów spółki ze środków pieniężnych pochodzących z majątku stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jako obywatel ma on prawo znać przyczyny oraz podstawy takich zmian.
Sąd w zaistniałym sporze rację przyznał skarżącemu.
Na wstępie wskazać należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organ miał prawny obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w terminie wynikającym z innych przepisów prawa. Należy również wyjaśnić, iż w sprawach
o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko
w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tzn. wówczas, gdy podmiot stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi
na bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia (wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 106/16).
Ocena zasadności skargi wymagała w pierwszej kolejności ustalenia,
czy informacje, których udostępniania żądał skarżący, stanowiły informację publiczną
w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępniania.
Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest gwarantowany konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Szczegółowe zasady jej udostępniania, zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP reguluje właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art.
14 i 13 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej
są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
a w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji
i konsumentów.
Z brzmienia art. 4 ust. 1 - 5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania
"w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje
on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1 – pkt 5 u.d.i.p.
ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości
w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku organu, nie ma zatem decydującego znaczenia.
Ustawodawca posługując się w u.d.i.p. terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. Jak trafnie wskazuje skarżący, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd, że pojęcie to ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, albowiem ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy
i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dalej podkreśla się w orzecznictwie, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli
i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to mieszczą się w zakresie zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.
Dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także
z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest zaś do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia
i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ
na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Są zatem determinantą działania organów państwa nie tylko na polu gospodarczym, lecz także politycznym, ekologicznymi i społecznym (por. Komentarz do art. 1 ustawy Prawo energetyczne, red. Zdzisław Muras, Mariusz Swora, LEX). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony
do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dlatego też w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt
I OSK 1680/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia
2013 r. sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 314/14, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu KRS, E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. prowadzi działalność w zakresie m.in. dystrybucji energii elektrycznej, naprawy i konserwacji urządzeń elektrycznych, wykonywania instalacji elektrycznych. Ponadto jedynym wspólnikiem spółki E. jest E. Spółka Akcyjna, w której jak wynika z powszechnie dostępnych informacji Skarb Państwa posiada ponad 52 % udziałów.
W świetle powyższego - zdaniem Sądu - spółka posiadając taką strukturę własnościową oraz prowadząc ww. działalność, realizuje cele sektora energetycznego
o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy – Prawo energetyczne, a zatem działalność przedsiębiorstwa energetycznego, w tym zakresie dotyczy zadań publicznych
w rozumieniu art. 4 u.i.d.p. E. Sp. z o.o. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wobec pozytywnego ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej, w dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych
w niniejszej ustawie.
Uszczegółowienie zakresu terminu "informacji publicznej", w sposób przykładowy, nastąpiło w art. 6 u.d.i.p. I tak, według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu
do dokumentów. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W myśl powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące.
Jak już ustalono, E. Sp. z o.o. mieści się w katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne, działając w formie spółki prawa handlowego.
Zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych
(Dz. U z 2024 r., poz. 18 ze zm. - zwanej dalej: ksh) władze spółki stanowi Zarząd. Zgodnie z art. 216 § 1 ksh umowa spółki może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy. Zatem informacje dotyczące wysokości pobieranego wynagrodzenia przez członków zarządu i rady nadzorczej, czyli organów spółki,
w odniesieniu do spółki wykonującej zadania publiczne, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Wynika to z przyjęcia szerokiego rozumienia terminu "osoby pełniącej funkcję publiczną", zgodnie z którym za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też
w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. m.in.
I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, s. 87). Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje,
że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia
2015 r. sygn. akt I OSK 125/11). Jak też przyjął NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (opubl. OSP z 2017 r., nr 5, poz. 53), przywołując przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2006 r. (K 17/05, OTK 2006/3A, poz. 30), pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnienie.
W konsekwencji informacje o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto
i brutto poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej E.
Sp. z o.o., stanowią informację publiczną. Niewątpliwe jest także, że udostępnienie tych informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem adresat wniosku winien był udostępnić żądane informacje.
Na marginesie można wskazać na fakt, że przepis art. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami nakłada obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych, m.in. uchwały o sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, zatem nie ogranicza prawa dostępu do informacji o wynagrodzeniu osób sprawujących funkcje organów zarządczych w spółkach dysponujących majątkiem publicznym. Przepis ten nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członków zarządu, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Stanowisko takie koresponduje z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, która zakłada, że podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Wobec ustalenia, że podmiot, do którego skierowano żądanie, był zobowiązany
do udostępnienia informacji, które stanowiły informację publiczną sąd przystąpił następnie do oceny czy organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku
z dnia 19 września 2024 r.
Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego)
na podstawie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani
na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Bezczynność ma miejsce również, gdy organ wprawdzie udziela informacji, lecz jest ona niepełna, czy też niezgodna z wnioskiem. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku,
że spółka pozostawała w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych informacji, zawartych we wniosku skarżącego z 19 września 2024 r. Jak wynika bowiem z udzielonej przez organ odpowiedzi, spółka uznała, że wnioskowane informacje nie stanowią, informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej
i nie podlegają udostępnieniu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w świetle poglądów orzecznictwa rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18, LEX nr 2517463; z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając charakter bezczynności nie można jednocześnie pominąć charakteru sprawy, jak
i specyfiki trybu jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt
I OSK 585/15, LEX nr 1665697), a nadto należy wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, LEX nr 1481561). Zdaniem Sądu działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a wynikały jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa.
Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia
na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z przytoczonym na wstępie
art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec
z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza,
że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę udzieloną przez zobowiązany organ odpowiedź, brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego środka byłoby celowe.
Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 497 zł. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się następujące kwoty: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia
2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2021 r., poz. 535);
480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 poz. 1964 ze zm.) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa stosownie
do IV części załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej
(t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154).
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).