I SAB/Sz 189/24

I SAB/Sz 189/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Elżbieta Dziel /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art.4 ust.1, art. 6, art.14
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par.1 pkt.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia 19 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Prezes E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. S. (zw. dalej: "skarżącym") pismem z dnia [...] września 2024 r.
w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do E. O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "organ") o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie:
1. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2023 r., z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz
z pełnionej funkcji,
2. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2024 r., z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
3. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2023 roku, z wyszczególnieniem na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
4. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2024 r., z wyszczególnieniem na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
Wnioskodawca wskazał aby żądaną przez niego informację publiczną przesłać na piśmie za pośrednictwem Poczty Polskiej na wskazany adres.
Pismem z [...] września 2024 r. zobowiązany organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."), E. O. sp. z o.o. z siedzibą w S. nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną, ani podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne. Informacje stanowiące treść żądania udzielenia informacji publicznej, dotyczą funkcjonowania Spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. W związku z powyższym, wyżej wymienione informacje nie stanowią, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji publicznej
i nie podlegają udostępnieniu.
W tych okolicznościach skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki zawartym w piśmie z dnia [...] września 2024 r. W powyższym piśmie Spółka co prawda udzieliła mu odpowiedzi ale, że żądana przez skarżącego informacja publiczna rzekomo nie jest informacją publiczną.
W ocenie skarżącego, taką odpowiedź, która zbywa i jest nie na temat należy traktować jako bezczynność w rozpoznaniu podania z dnia [...] września 2024 r.
Skarżący zauważył, że informacja, której udzielenia się domaga, jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatków na wynagrodzenia ze środków pieniężnych pochodzących z majątku stanowiącego własność Skarbu Państwa dla osób zarządzających majątkiem w postaci spółki E. O. Sp. z o.o. wraz z całą jej infrastrukturą. Skarżący jako obywatel ma prawo znać przyczyny oraz podstawy takich zmian. Społeczeństwo ma przecież prawo poznać wszystkie takie okoliczność dotyczące osób zarządzających majątkiem Skarbu Państwa.
Skarżący wniósł o zobowiązanie spółki E. O. Sp. z o.o. do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ ponownie wskazał, że E. O. sp. z o.o. nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną, podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne tzn. podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Spółka E. O. sp. z o.o. jest podmiotem prawa handlowego a działalność spółki prowadzona jest na zasadach komercyjnych, w ramach Kodeksu spółek handlowych, co do zasady wyłącza ją z obowiązku udostępniania informacji w trybie ww. ustawy.
W ocenie organu, w związku z tym, iż E. O. sp. z o.o. nie jest spółką Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, członkowie zarządu i rady nadzorczej nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną.
Zdaniem organu, w przypadku spółek zależnych (takich jak E. O. Sp. z o.o.) istotne jest, czy działalność spółki jest finansowana z mienia publicznego lub czy wykonuje zadania publiczne. Informacje stanowiące treść żądania udzielenia informacji publicznej tj. wysokości wynagrodzenia członków zarządu i członków rady nadzorczej dotyczą aspektów funkcjonowania Spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez Spółkę zadania publicznego, którym jest zapewnianie oświetlania miejsc publicznych. E. O. sp. z o.o. prowadzi przede wszystkim działalność komercyjną np. wynajem ulicznych iluminacji bożonarodzeniowych, wynajem słupów na rzecz operatorów sieci internetowych i TV, budowanie i modernizacja infrastruktury oświetleniowej, projektowanie sieci oświetleniowych, konserwacja i naprawy infrastruktury oświetleniowej. Co istotne, Spółka świadczy usługi zarówno dla podmiotów publicznych jak i z sektora "prywatnego" niepublicznego. Wynagrodzenie osób wchodzących w skład ww. organów nie jest finansowane z środków publicznych lecz
z zysku wypracowanego przez Spółkę czyli z działalności komercyjnej E. O. sp. z o.o.
W związku z powyższym, organ wskazał, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może stricte dotyczyć kwestii oświetlania miejsc publicznych, a nie wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej.
Organ wskazał, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd gdzie za informację publiczną sądy uznają następujące informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych:
I. informacje odnoszące się do wykonywania przez przedsiębiorstwa energetyczne zadań wynikających z ustawy (wyroki NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 1475/22 i WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 121/18);
II. decyzje administracyjne i dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 169/14 i WSA w Białymstoku
z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 422/16);
III. decyzje stanowiące podstawę modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 66/14);
IV. dokumenty i akty administracyjne dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości innego podmiotu (wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 139/15 i w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 255/14);
W ocenie organu, mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie wszystkie informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku WSA
w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 87/19) Sąd wskazał na konieczność stawiania granic nieuzasadnionemu upublicznianiu danych należących do spółek energetycznych.
Odnosząc się do kwestii ustalenia statusu informacji o wynagrodzeniach
w podmiotach realizujących zadania publiczne organ wskazał, iż w jednym z wyroków WSA w Warszawie stwierdził, że informacje o wynagrodzeniach w takich podmiotach mogą zostać uznane za informacje publiczne jedynie w zakresie, w jakim są bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych.
Zdaniem organu, informacje dotyczące wynagrodzeń członków rady nadzorczej są częścią wewnętrznej polityki Spółki i są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa zgodnie
z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2022 poz. 1233). Ujawnienie tych informacji narusza interesy ekonomiczne Spółki, osłabiając jej pozycję rynkową. Poza tym, udzielanie informacji dotyczących wynagrodzenia członków organów Spółki jest ograniczone na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ wskazał, że wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej E. O., jako że są to dostatecznie sprecyzowane dane osobowe, podlegają ochronie na mocy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO), ponieważ mogą prowadzić do identyfikacji konkretnych osób. Stanowi to podstawę prawną do odmowy udzielenia informacji albowiem ich ujawnienie naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Natomiast wniosek skarżącego nie został złożony w formie uogólnionej (np. suma wynagrodzeń dla całej rady nadzorczej) lecz dotyczy poszczególnych członków organów spółki.
Pismem procesowym z dnia [...] marca 2025 r., pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację skargi. Wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie będą dwie kwestie: czy spółka E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 4 i art. 1 u.d.i.p.
W ocenie skarżącego, nie ma wątpliwości, że E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.
Skarżący wskazał, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana wielokrotnie
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".
Skarżący przywołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Skarżący wskazał, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez takie przedsiębiorstwo ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie skarżącego, członkowie Zarządu Spółki i członkowie Rady Nadzorczej w świetle ww. wykładni pełnią funkcję publiczną. Realizują zadania publiczne (zarząd bezpośrednio, rada nadzorcza pośrednio, m.in. sprawując nadzór nad zarządem)
i wykorzystują środki publiczne.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcje publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Skarżący uważa, że jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Z art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności
w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone,
z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania skarżący uznał, że spółka E. O. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja dotycząca wynagrodzeń członków organów przedmiotowej Spółki (zarządu i rady nadzorczej) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.
Badana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie
z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje zastosowania w badanej sprawie).
Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność E. O. Spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] września 2024 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie następujących pytań:
1. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2023 r., z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
2. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2024 r., z wyszczególnieniem tych wynagrodzeń na poszczególnych członków Rady Nadzorczej spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
3. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2023 roku, z wyszczególnieniem na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
4. wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu spółki E. O. Sp. z o.o., jakie otrzymali poszczególnie członkowie za miesiąc maj 2024 r., z wyszczególnieniem na poszczególnych członków Zarządu spółki z imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji,
Organ odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej gdyż stwierdził, że Spółka nie jest organem władzy publicznej, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa, państwową osobą prawną, ani podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne. Nadto, wnioskowane informacje dotyczą funkcjonowania Spółki, a nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych wobec czego, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.
Zdaniem skarżącego, informacja, której udzielenia się domaga, jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wydatków na wynagrodzenia członków organów Spółki ze środków pieniężnych pochodzących z majątku stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jako obywatel ma on prawo znać przyczyny oraz podstawy takich zmian.
Sąd w zaistniałym sporze rację przyznaje skarżącemu.
Na wstępie wskazać należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organ miał prawny obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w terminie wynikającym z innych przepisów prawa. Należy również wyjaśnić, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji takiej jak wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tzn. wówczas gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi na bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia (wyr. WSA w Gliwicach z 13 września 2016 r. IV SAB/Gl 106/16, CBOSA).
Ocena zasadności skargi wymagała w pierwszej kolejności ustalenia, czy informacje których udostępniania żądał skarżący, stanowiły informację publiczną
w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępniania.
Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest gwarantowany konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady jej udostępniania, zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP reguluje właśnie u.d.i.p. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania
"w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta, nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku organu, nie ma zatem decydującego znaczenia.
Ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. Jak trafnie wskazuje skarżący, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd, że pojęcie to ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, albowiem ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy
i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągania celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dalej podkreśla się w orzecznictwie, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli
i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to mieszczą się w zakresie zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.
Dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także
z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest zaś do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia
i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Są zatem determinantą działania organów państwa nie tylko na polu gospodarczym, lecz także politycznym, ekologicznymi i społecznym (por. Komentarz do art. 1 ustawy Prawo energetyczne, red. Zdzisław Muras, Mariusz Swora, LEX). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dlatego też w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1680/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14, dostępne w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu KRS, E. O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. prowadzi działalność w zakresie m.in. dystrybucji energii elektrycznej, naprawy i konserwacji urządzeń elektrycznych, wykonywania instalacji elektrycznych. Ponadto jedynym wspólnikiem spółki E. O. jest E. Spółka Akcyjna, w której Skarb Państwa posiada 52.29% udziałów.
W świetle powyższego, zdaniem sądu Spółka posiadając taką strukturę własnościową oraz prowadząc ww. działalność realizuje cele sektora energetycznego o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy – Prawo energetyczne, a zatem działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.i.d.p.
E. O. Sp. z o.o. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wobec pozytywnego ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej, w dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Uszczegółowienie zakresu pojęcia "informacji publicznej", w sposób przykładowy, nastąpiło w art. 6 u.d.i.p. I tak, według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie
z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące.
Jak już ustalono, E. O. Sp. z o.o. mieści się w katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne, działając w formie spółki prawa handlowego. Zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U z 2024 r., poz. 18 ze zm.), zwanej dalej k.s.h., władze spółki stanowi Zarząd. Zgodnie z art.216 § 1 k.s.h. Umowa spółki może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy. Zatem informacje dotyczące wysokości pobieranego wynagrodzenia przez członków Zarządu i Rady Nadzorczej czyli organów Spółki, w odniesieniu do spółki wykonującej zadania publiczne, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Wynika to z przyjęcia szerokiego rozumienia terminu "osoby pełniącej funkcję publiczną", zgodnie z którym za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, warszawa 2012, s. 87). Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępnym w CBOSA). Jak też przyjął NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14 (opubl. OSP z 2017 r., nr 5, poz. 53), przywołując przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2006 r. (K 17/05, OTK 2006/3A, poz. 30), pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnienie.
W konsekwencji informacje o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej E. O. Sp. z o.o., stanowią informację publiczną. Niewątpliwe jest także, że udostępnienie tych informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem adresat wniosku winien był udostępnić wnioskowane informacje.
Na marginesie można wskazać na fakt, iż przepis art. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami nakłada obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych, m.in. uchwały o sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, zatem nie ogranicza prawa dostępu do informacji o wynagrodzeniu osób sprawujących funkcje organów zarządczych w spółkach dysponujących majątkiem publicznym. Przepis ten nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członków zarządu, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Stanowisko takie koresponduje z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, która zakłada, że podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Wobec ustalenia, że podmiot, do którego skierowano żądanie był zobowiązany do udostępnienia informacji, które stanowiły informację publiczną sąd przystąpił następnie do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2024 r.
Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) na podstawie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Bezczynność ma miejsce również, gdy organ wprawdzie udziela informacji, lecz jest ona niepełna, czy też niezgodna z wnioskiem. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Spółka pozostawała w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych informacji, zawartych we wniosku skarżącego z [...] września 2024 r.
Jak wynika bowiem z udzielonej przez organ odpowiedzi, Spółka uznała, że wnioskowane informacje nie stanowią, informacji publicznej w rozumieniu ustawy
o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w świetle poglądów orzecznictwa rażącym naruszeniem prawa będzie stan,
w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce
w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, LEX nr 2517463; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając charakter bezczynności nie można jednocześnie pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, LEX nr 1665697), a nadto należy wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, LEX nr 1481561). Zdaniem sądu, działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a wynikały jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).