I SAB/Sz 13/23

I SAB/Sz 13/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.6 ust.1, art.2 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.58 par.1 pkt.6 w zw. z par.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] I SAB/Sz 13/23 P O S T A N O W I E N I E Dnia 29 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność U. P. [...]. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zasądzić zwrot skarżącemu J. P. kwoty [...] zł ([...]) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
J. P. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność U. S.A. w P. (dalej też "Spółka" lub "[U)") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
We wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r. skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
1. Na jakim stanowisku i w jakich latach J. P. był zatrudniony w U. S.A.?,
2. Ile wynosiło wynagrodzenie netto J. P. w poszczególnych latach z tytułu pełnienia funkcji w U. S.A. wraz ze wszelkimi dodatkami do wynagrodzeń?,
3. Czy J. P. otrzymał odprawę w związku z odwołaniem z pełnionych funkcji? Jeśli tak to proszę podać wartość netto świadczenia.
Skarżący wniósł o przesłanie informacji w formie papierowej na adres korespondencyjny widoczny w nagłówku wniosku.
W odpowiedzi na żądanie, U. S.A. pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. oświadczyło, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Pismem z dnia 8 maja 2023 r. (doręczonym 15 maja 2023 r.) Skarżący ponownie zwrócił się do Uzdrowiska o udzielenie informacji publicznej w tym samym zakresie. Zdaniem Skarżącego, trudno zgodzić się ze stanowiskiem U. że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wobec faktu, iż U. S.A. z siedzibą przy ul. [...], [...] KRS [...] wchodzi w skład Grupy Kapitałowej K. S.A. posiada jedynego akcjonariusza - K. .
W ocenie Skarżącego, bez wątpienia Uzdrowisko zajmuje się między innymi leczeniem sanatoryjnym i uzdrowiskowym oraz rehabilitacyjno - uzdrowiskowym finansowanym w ramach środków Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie skierowań wydawanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia czy też Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Takie świadczenia należą do świadczeń opieki zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, co znajduje odzwierciedlenie w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2004.210 poz. 2135 ze zm.)
Podsumowując skarżący wskazał, że U. , które świadczy usługi medyczne, rehabilitacyjne itp. na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. U. jest spółką prawą handlowego świadcząca usługi medyczne, świadczenia opieki zdrowotnej finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia i w ten sposób realizujące zadania publiczne.
Pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. U. podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. U. dodało, iż poza jakąkolwiek wątpliwością pozostaje, iż prywatne podmioty udzielające świadczeń opieki zdrowotnej w ramach systemu powszechnej i finansowanej ze środków publicznych opieki zdrowotnej, wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i w takim zakresie swojej działalności są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Podkreśliło jednak, że w interesie ogólnym świadczone są tylko te usługi z zakresu ochrony zdrowia, które są gwarantowane przez państwo, a przez to finansowane ze środków publicznych. Pozostałe usługi medyczne są świadczone na warunkach komercyjnych, a przez to nie sposób ich uznać za świadczone w interesie ogólnym, a więc za przejaw wykonywania zadań publicznych. Oznacza to, że w takim zakresie swojej działalności (stricte komercyjnej) prywatne podmioty udzielające świadczeń opieki zdrowotnej nie będą obowiązane do udostępniania informacji publicznej.
U. ponownie wskazało, że nie jest podmiotem publicznym i nie zalicza się również do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych explicite w art. 4 u.d.i.p. Wnioskowane informacje nie obejmują również danych dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych realizowanych przez U. na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Spółki w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie prawa do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji publicznej lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie,
4) art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie ma obowiązku udzielania informacji publicznej.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że U. dopuściło się bezczynności,
2) zobowiązanie Spółki do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 17 kwietnia 2023 r. i 8 maja 2023 r. niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni,
3) zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki. Zgodnie z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii, prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki, bądź jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru. Nieudostępnienie przez Spółkę żądanych informacji stanowi naruszenie przepisów prawa międzynarodowego, jak również prawa wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 65 ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Zdaniem Skarżącego, odmową udzielenia informacji publicznej podmiot gospodarczy naruszył również art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedzi na pytania zadane Spółce przez skarżącego nie były opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej ani portalu danych, w wobec tego informacja publiczna winna zostać udostępniona na wniosek zainteresowanego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Tymczasem Spółka nie udzieliła w ogóle informacji zajmując stanowisko, że nie jest do tego obowiązana, co jest nieprawdą. Tym samym doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.
W ocenie Skarżącego, Spółka niewątpliwie należy do grupy podmiotów wykonujących zadania publiczne, gdyż dysponuje środkami publicznymi albowiem zawarła umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwa uzdrowiskowego. U. trudni się między innymi leczeniem sanatoryjnym i uzdrowiskowym oraz rehabilitacyjno - uzdrowiskowym, a świadczenia udzielane są na podstawie wydawanych przez lekarzy skierowań.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niedopuszczalnej albowiem Spółka, której działanie jest przedmiotem skargi, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Nadto, organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że Spółka nie jest podmiotem publicznym i nie zalicza się również do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych explicite w art. 4 u.d.i.p. Wnioskowane informacje nie obejmują również danych dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych realizowanych przez Spółkę na podstawie umowy zawartej z NFZ w zakresie rehabilitacji w ramach ZUS oraz pobytów w sanatorium ze skierowania NFZ, które stanowią wyłącznie część oferty Spółki.
Działając z daleko idącej ostrożności organ wskazał również, że Spółka udzielając odpowiedzi na przedmiotowe wnioski, dochowała wszelkich obowiązujących Spółkę norm prawnych także w zakresie przyjętej formy udzielenia odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Z kolei stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.
Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).
Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Spółki podlegała odrzuceniu z tego powodu, że z akt przedłożonych do kontroli Sądu nie wynika, by informacja, której udostępnienia domaga się Skarżący, miała charakter informacji publicznej.
Przepisy u.d.i.p. kształtują prawo do dostępu do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim informacja ta dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej.
Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, u.d.i.p. nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna.
Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nadto stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W badanym przypadku Skarżący wywodził w skardze, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dlatego, że wykonuje zadania publiczne. Wcześniej zaś, w treści pisma z dnia 8 maja 2023 r. stanowiącego ponowny wniosek o udzielenie informacji publicznej wskazywał, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, albowiem należy do Grupy Kapitałowej K. S.A. i posiada jedynego akcjonariusza – K. . Jakkolwiek Strona nie sformułowała swojego stanowiska wprost, Sąd wywodzi z powyższego, iż Strona uznawała, że Spółka jest osobą prawną Skarbu Państwa.
Należy zatem wskazać, że ustawa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się sformułowaniem "osoba prawna, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". W odniesieniu do oceny tego, kiedy należy przyjąć, że ma miejsce wskazana pozycja dominująca Skarbu Państwa wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne. Jak wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 116/23, definicję legalną pozycji dominującej zawiera art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275, z późn. zm.), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. WSA w Gliwicach podzielił stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w wyroku z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 321/21, że "Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%."
Sąd rozpoznający sprawę pogląd ten podziela.
W świetle zatem powyższej regulacji do ustalenia pozycji dominującej Skarbu Państwa należałoby wykazać że w przypadku Spółki działającej w formie spółki prawa handlowego tj. spółki akcyjnej, akcjonariuszem w odniesieniu do 40% jej akcji jest Skarb Państwa.
Skarżący wyraził stanowisko, iż Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, albowiem należy do Grupy Kapitałowej K. S.A. i posiada jedynego akcjonariusza – K. . Jak wskazano wcześniej, powyższe twierdzenieStrony należy zdaniem Sądu rozważyć właśnie w kontekście osoby prawnej, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sąd w tym zakresie wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.
Za takie powszechnie znane fakty zdaniem Sądu należy w niniejszym przypadku uznać dane z Krajowego Rejestru Sądowego, zgodnie z którymi K. nie jest już akcjonariuszem Spółki (niezależnie od tego, że nie ma podstaw by można było go utożsamiać ze Skarbem Państwa). Obecnie jedynym akcjonariuszem Spółki jest P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (poprzednio działająca pod nazwą C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), której z kolei jedynym udziałowcem jest istotnie K. S.A. Jednak z danych z zawartych w KRS nie wynika kto jest akcjonariuszem K. S.A. Jest ona spółką giełdową. Ogólnodostępne dane wskazują natomiast, że co prawda Skarb Państwa jest głównym akcjonariuszem K. S.A., jednak posiada jedynie 31.80 % akcji (tak m.in. [...] Oznacza to, że Skarb Państwa nie posiada w Spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie nie sposób stwierdzić (zaś Skarżący tego nie wykazał), że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej z uwagi na występującą w niej strukturę właścicielską.
Natomiast nie jest kwestionowane, że Spółka należy do grupy podmiotów wykonujących zadania publiczne, gdyż dysponuje środkami publicznymi bowiem zawarła umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwa uzdrowiskowego. U. trudni się między innymi leczeniem sanatoryjnym i uzdrowiskowym oraz rehabilitacyjno - uzdrowiskowym, a świadczenia udzielane są na podstawie wydawanych przez lekarzy skierowań.
W takiej sytuacji Sąd nie ma wątpliwości, że Spółka jest objęta działaniem u.d.i.p., z uwagi na przedmiot działalności, a nie z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji (będącej zdaniem Skarżącego informacją publiczną) i żądanie złożył do właściwego podmiotu. Istotą sporu jest zatem kwestia, czy żądana przez Skarżącego informacja jest informacją publiczną.
Trzeba zatem wskazać, że w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji ze względu na rodzaj wykonywanej działalności, tzn. takich które wykonują zadania publiczne ukształtowało się orzecznictwo, iż są one zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (tak. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2700/21, czy z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 358/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 358/19 ). Podkreśla się, że w rozumieniu tego przepisu ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są np. niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ). Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności.
Zatem należy rozważyć, czy żądana przez Stronę informacja pozostaje w zakresie dotyczącym udzielania przez Spółkę świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ).
Wskazać zatem dalej trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu.
W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
(...)
2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) statusie prawnym lub formie prawnej,
b) organizacji,
c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
f) majątku, którym dysponują,
3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,
5) majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
Na gruncie przepisów u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02).
Zatem kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest ocena, czy informacją publiczną związaną z działalnością Spółki, polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, jest informacja o zatrudnieniu przez Spółkę osoby wskazanej we wniosku z imienia i nazwiska, na bliżej nieokreślonym stanowisku, o wysokości jej wynagrodzenia z wszelkimi dodatkami, jak i o fakcie otrzymania przez wskazaną osobę odprawy wraz z jej wysokością.
Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez Skarżącego informacji trzeba mieć na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Problematyka szeroko pojętych umów z członkami zarządu, pracownikami, zleceniobiorcami itp. podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej była przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć sądów administracyjnych w kontekście udostępniania ich treści jako informacji publicznej.
Wszechstronnej analizy tego zagadnienia dokonał m.in. WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/16. Podzielając tezy tam zawarte Sąd w dalszej części uzasadnienia w dużej mierze się nimi posłuży. Wskazano tam m.in., że istotne i rozstrzygające w kwestii czy żądana informacja ma przymiot informacji publicznej jest to, czy dotyczy ona osoby będącej funkcjonariuszem publicznym lub pełniącej funkcje publiczne. Odmiennie bowiem można ocenić umowy osób sprawujących funkcje w radzie nadzorczej Spółki oraz w jej zarządzie.
Jeśli zaś chodzi o pracowników niewykonujących funkcji publicznych w spółce, to informacja dotycząca tych osób nie jest związana z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest informacją o sprawach publicznych. Informacje te nie dotyczą wydatkowania środków publicznych, czy kompetencji osób zajmujących kierownicze stanowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2015 r., sygn. II SA/Wa 1038/15).
Należy również podkreślić, że nie można dowolnie rozszerzać kręgu podmiotów, których umowy będą traktowane jako informacja publiczna.
Generalnie umowy o pracę, czy umowy cywilnoprawne regulujące zasady zatrudnienia/świadczenia usług nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych, czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Umowy takie nie stają się automatycznie informacją publiczną nawet wtedy gdyby akcjonariuszem Spółki był Skarb Państwa.
Spółka może w ramach swojej działalności zawierać umowy o pracę, umowy cywilnoprawne nazwane lub korzystać z zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 K.c. i układać zakres obowiązków i uprawnień, jak również warunków zatrudnienia, co niewątpliwie stanowi sferę prawa prywatnego. Nie można domniemywać, że zawierając, lub nie, taką umowę z J. P. Spółka wykonywała zadania publiczne. Brak jest w przedstawionych Sądowi aktach niniejszej sprawy jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby wskazywać na taki charakter tych czynności. Zawieranie umów o pracę, bądź innych, w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą, czy funkcjonowaniem spółki w obrocie gospodarczym, nie musi mieć żadnego związku ze sprawami publicznymi, nie musi też zawierać informacji o sprawach publicznych. W związku z powyższym brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania treści i rodzaju ewentualnych umów zawartych z J. P. przez Spółkę za informację publiczną. Charakter publiczny należy bowiem przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.
Zdaniem Sądu umowy o pracę, czy też umowy regulujące zasady współpracy, co do zasady nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych, czy szeroko rozumianego prawa publicznego.
Tylko na marginesie należy dodać, że w orzecznictwie wskazuje się, że takie umowy nie stają się informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1486/14).
Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako ustawa, która gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, stwierdził (a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę to stanowisko podziela), że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Nie każda zatem informacja i nie każdy dokument, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.. Ustawa ta nie zapewnia bowiem publicznego dostępu do wszelkiej informacji.
Dlatego też spośród informacji dotyczących podmiotów innych, niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002).
Mając na względzie powyższe, nie sposób w niniejszej sprawie uznać, że wnioskowana informacja pozostawała w związku z wykonywaniem działalności publicznej w postaci udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Co za tym idzie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że żądana informacja znajduje się w obszarach wskazanych w art. 6 u.d.i.p..
Reasumując, skoro nie ma podstaw do stwierdzenia, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to należy uznać, że nie jest to informacja publiczna. Zatem ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia takiej informacji podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Należy także zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie blokuje Skarżącemu możliwości złożenia do Spółki ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym należałoby zwrócić uwagę na takie sformułowanie wniosku, by z jego treści wynikało, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną.
W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a..
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II sentencji.
Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie na rzecz Spółki od Skarżącego kosztów postępowania nie znajduje podstawy prawnej p.p.s.a. i to niezależnie od sposobu załatwienia sprawy przez sąd administracyjny I instancji.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.