I SAB/Po 23/23

I SAB/Po 23/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem
Michał Ilski /sprawozdawca/
Waldemar Inerowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 9, art. 149, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 191 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 89 § 2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości I. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w przekazaniu organowi odwoławczemu odwołania [...] z [...] od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. [...] z [...], nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do przekazania wskazanego odwołania organowi odwoławczemu; IV. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w kwocie 5.000 zł (słownie: pięciu tysięcy złotych); V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydium Wojewódzkiej Rady N. m. P. orzeczeniem z 19 kwietnia 1960 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 562 m˛, stanowiącej współwłasność po idealnej połowie K. W. nieznanej z miejsca zamieszkania i S. W. zamieszkałej w P. przy ul. [...] ([...]).
We wskazanym orzeczeniu zaznaczono, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron. Pouczono również o prawie wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych [...] za pośrednictwem organu, który wydał orzeczenie, w ciągu 14 dni, licząc od dnia następnego po dniu doręczenia względnie obwieszczenia orzeczenia.
Omawiane orzeczenie, adresowane do S. W. zostało odebrane 23 kwietnia 1960 r. przez P. K..
Pismem z 24 kwietnia 1960 r., adresowanym do Prezydium Rady N. m. P. (otrzymanym przez Prezydium 26 kwietnia 1960 r.) P. K. wniosła odwołanie. Omawiana osoba zaznaczyła, że jako jedyna spadkobierczyni [...] S. W. (zmarłej 3 września 1959 r.) prowadziła korespondencję z P. P., wykazując chęć sprzedaży nieruchomości oraz zwróciła się do Sądu Powiatowego w [...] celem uzyskania postanowienia stwierdzającego jej prawa do spadku po zmarłej s..
14 maja 1960 r. Prezydium Rady N. m. P. stwierdziło, że orzeczenie z 19 kwietnia 1960 r. jest prawomocne i ulega wykonaniu.
Sąd Powiatowy w [...] postanowieniem z 30 czerwca 1960 r., [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stwierdził m. in., że:
- spadek po K. W., zmarłej 23 czerwca 1945 r. dziedziczą: J. W., S. W. i P. K. – każdy z nich do [...] części spadku;
- spadek po J. W., zmarłym 29 czerwca 1958 r. dziedziczą: S. W. i P. K. – każda z nich do [...] części spadku;
- spadek po S. W., zmarłej 3 września 1959 r. dziedziczy P. K. jako jedyna spadkobierczyni.
Wskazane postanowienie zostało w lipcu 1960 r. przesłane przez P. K. do Prezydium.
Pismem z 8 września 1960 r. P. P. wniosła do Prezydium Rady N. m. P. o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczeniu m. in. działki nr [...] zaznaczając, że jej właścicielem jest obecnie P. K..
11 listopada 1960 r. Prezydium orzekło o przyznaniu P. K. odszkodowania w kwocie [...]zł za nieruchomość wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z 19 kwietnia 1960 r. Powyższe orzeczenie doręczono P. K. 12 listopada 1960 r.
Sąd Powiatowy [...] postanowieniem z 5 lutego 1969 r., [...] stwierdził, że spadek po P. K., zmarłej 15 stycznia 1967 r. nabył A. B. jako jedyny spadkobierca.
Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 13 czerwca 2001 r., [...] stwierdził, że spadek po A. B., zmarłym 24 stycznia 1983 r., nabyli M. B. i M. B. (dalej zwany również skarżącym) w ˝ części każdy z nich.
Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z 21 lipca 2004 r., [...] stwierdził, że spadek po M. B., zmarłej 6 czerwca 2004 r., nabył M. B. w całości.
Wnioskiem z 30 stycznia 2002 r. M. B., występujący jako następca prawny poprzednich właścicieli nieruchomości, zażądał stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 21 lipca 2003 r., nr [...] stwierdził, że decyzja z 19 kwietnia 1960 r. w jej pkt 1 została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy [...] i związanego z tym lokalem udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, natomiast w pozostałej części rozstrzygnięcia w pkt 1 tej decyzji stwierdził jej nieważność.
Minister Rozwoju decyzją z 24 lipca 2020 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21 lipca 2003 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że od pkt 1 decyzji wywłaszczeniowej z 19 kwietnia 1960 r. będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji z 21 lipca 2003 r. zostało wniesione (w sposób prawidłowy) odwołanie, które nie zostało nigdy rozpatrzone. Złożenie odwołania przez P. K. skutkowało tym, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji. Tym samym Prezes UMiRM, ze względu na brak rozpatrzenia odwołania złożonego 26 kwietnia 1960 r., nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wszcząć w tej sprawie postępowania.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 25 marca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z 24 lipca 2020 r.
Pismem z 3 września 2020 r. skarżący wniósł do Ministra Rozwoju zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta i przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na zaniechaniu przekazania odwołania P. K.. Zażalenie to przekazano do rozpoznania Wojewodzie [...]. Wskazany ostatnio organ uznał zażalenie za ponaglenie złożone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") i postanowieniem z 7 stycznia 2021 r., nr [...] umorzył postępowanie. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie wskazano, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym, a na bezczynność lub przewlekłość tej czynności służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Następnie 9 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...], wzywając go do pilnego rozpatrzenia odwołania P. K., gdyż w trakcie rozpatrywania ponaglenia organ uzyskał pełne informacje dotyczące tego odwołania. Jednocześnie skarżący zażądał od Wojewody zwrócenia się do Prezydenta Miasta o przekazanie całości akt sprawy wywłaszczeniowej wraz z odwołaniem P. K., a w razie uznania się za organ niewłaściwy, przekazania odwołania do organu właściwego. Pismem z 15 lutego 2021 r. Wojewoda, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii wniosek skarżącego według właściwości, natomiast Minister wniósł do Prezesa Rady Ministrów o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. odwołania. W związku z zaistnieniem między ww. organami negatywnego sporu o właściwość, rozstrzygając ten spór, Prezes Rady Ministrów 25 maja 2021 r. orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. K. jest Wojewoda [...]
Pismem z 23 czerwca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta o przekazanie w terminie 7 dni odwołania P. K. wraz z aktami sprawy, informując jednocześnie, że akta te powinny znajdować się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] Pismem z 30 czerwca 2021 r. Zarząd G. przekazał pismo Wojewody do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] celem odszukania akt archiwalnych. W dniu 8 lipca 2021 r. akta sprawy wywłaszczeniowej (tzn. uwierzytelnione kserokopie całości dokumentacji) zostały przekazane Wojewodzie [...].
Wojewoda [...] decyzją z 18 sierpnia 2021 r., nr [...] uchylił w punkcie 1 decyzję Prezydium Rady N. miasta P. z 19 kwietnia 1960 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od tej decyzji został odrzucony postanowieniem WSA w Poznaniu 12 października 2021 r., I SA/Po 740/21. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona postanowieniem NSA z 18 stycznia 2022 r., I OSK 2356/21.
Pismem z 11 lutego 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą "w szczególności" na zaniechaniu przekazania odwołania P. K. (poprzedniczki prawnej skarżącego) oraz niezałatwieniu sprawy dotyczącej jej odwołania wniesionego 24 kwietnia 1960 r. od orzeczenia Prezydium Rady N. m. P. z 19 kwietnia 1960 r. Wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta do dokonania czynności polegającej na przekazaniu do organu wyższej instancji wraz z aktami sprawy odwołania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim (ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów) oraz przyznanie skarżącemu od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy ustalonej według powyższych kryteriów kwoty.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew przepisom k.p.a. nie doszło ani do przekazania odwołania, ani tym bardziej do wydania nowego orzeczenia w trybie autokontroli, co bezspornie świadczy o pozostawaniu Prezydenta w stanie bezczynności trwającym od 1960 r., a co najmniej od 28 sierpnia 2015 r., tj. od daty odnalezienia odwołania w Archiwum Urzędu Miasta [...] Prezydent Miasta jako organ, który przejął funkcję Prezydium Rady N. w zakresie orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości, pozostaje co najmniej od 2015 r. (a nawet od 1960 r.) w niczym nie uzasadnionej zwłoce w załatwieniu sprawy i przekazaniu odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. W ocenie skarżącego bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter nie tylko oczywiście bezprawny, ale nastąpiła także z rażącym naruszeniem przepisów. O takiej ocenie działania organu (a raczej jego braku) świadczy przede wszystkim to, że występująca po jego stronie zwłoka w przekazaniu odwołania ma charakter wyjątkowo długotrwały (bo od 1960 r.) oraz nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, czy też prawnych - ani skarżącemu, ani jego poprzednikom prawnym nie są (i nigdy nie były) znane żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie przez organ tak prostej czynności, jaką jest przekazanie odwołania do właściwego organu drugiej instancji. Kolejnym oczywistym naruszeniem przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta jest brak powiadomienia skarżącego (oraz jego poprzedników prawnych) o przyczynach, dla których sprawa pozostaje nierozpoznana i w ramach której nie podejmowane są w zasadzie żadne czynności. Tym samym opisana w niniejszej skardze sytuacja rażąco narusza nie tylko słuszne interesy skarżącego, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wyjaśnił, że 1 stycznia 1999 r. kompetencje w sprawie wywłaszczeń nieruchomości przejął starosta, przez którego należy rozumieć prezydenta miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Sprawy z tego zakresu przekazano Zarządowi G.. Przedmiotem przekazania były wyłącznie sprawy w toku, prowadzone do 31 grudnia 1998 r. przez Wojewodę [...], wobec czego Dyrektor nie może odnieść się do zarzutu dotyczącego bezczynności Prezydenta. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, pismo skarżącego z 3 września 2020 r. w sprawie nierozpatrzenia odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z 19 kwietnia 1960 r. zostało przesłane 1 października 2020 r. Ministrowi Rozwoju. Natomiast Wojewoda [...] postanowieniem z 7 stycznia 2021 r. umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy. W piśmie z 8 czerwca 2021 r. Dyrektor dodatkowo wyjaśnił, że nie posiadał i nie posiada żadnej korespondencji dotyczącej sprawy [...], w tym odwołania P. K., ponieważ wszelka pochodząca od skarżącego korespondencja wraz z odpisami akt archiwalnych została przesłana 1 października 2020 r. do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania.
Pismem z 30 grudnia 2021 r. skarżący sprecyzował żądanie skargi wyjaśniając, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta, polegająca w szczególności na zaniechaniu czynności materialno-technicznej przekazania do organu wyższej instancji odwołania P. K. w okresie od 24 kwietnia 1960 r., w szczególności od 28 sierpnia 2015 r. (kiedy to najpóźniej odwołanie zostało odnalezione w Archiwum), co spowodowało niezałatwienie sprawy odwołania w terminie. Jednocześnie podtrzymując wszystkie wnioski skargi, skarżący cofnął zgłoszone w jej pkt 1 żądanie. W tym zakresie wyjaśniono, że przekazanie odwołania nastąpiło 18 maj 2021 r. kiedy to Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania P. K. jest Wojewoda [...] Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zaprzeczono twierdzeniom Dyrektora, że 1 października 2020 r. przekazano odwołanie i akta sprawy, ponieważ przekazano je organowi niewłaściwemu, tj. Ministrowi Rozwoju, podczas gdy organowi właściwemu – Wojewodzie [...] – odwołanie zostało przekazane najwcześniej w maju 2021 r.
WSA w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., I SAB/Po 4/21 oddalił skargę. Stwierdzono, że brak jest podstaw do przypisania Prezydentowi Miasta bezczynności w przekazaniu odwołania w latach, gdy organ taki jak Prezydent Miasta jeszcze nie istniał. W sytuacji, gdy organ nie ma jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu, w którym to on jest zobowiązany do dokonania określonej czynności procesowej, choćby materialno-technicznej jaką jest przekazanie odwołania organowi wyższej instancji, nie można mu przypisać bezczynności. Uznano, że skoro akta sprawy nr [...] wraz z odwołaniem P. K. znajdowały się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] jako akta sprawy zakończonej, to nie można zarzucić Prezydentowi Miasta, który w ogóle nie miał wiedzy o otwartym postępowaniu, bezczynności w sprawie przekazania odwołania organowi odwoławczemu. W zasadzie organy administracji państwowej, a następnie administracji publicznej były przeświadczone, że ww. postępowanie wywłaszczeniowe jest zakończone. Uznano, że w takim samym przeświadczeniu był również skarżący, co wynika z jego wyjaśnień złożonych w piśmie z 1 lutego 2022 r. To on bowiem zainicjował postępowanie przed Prezesem UMiRM, które zakończyło się decyzją z 21 lipca 2003 r., stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 19 kwietnia 1960 r. Ponieważ z decyzji tej wynika, że została ona przesłana do wiadomości Zarządowi G., to – zdaniem Sądu – dopiero od tego momentu można przyjąć, że Prezydent Miasta uzyskał (podobnie jak skarżący) wiedzę o istnieniu nierozpatrzonego odwołania P. K. i dopiero od tej chwili można rozważać kwestię jego ewentualnej bezczynności. Niemniej jednak również i w tym okresie nie dopatrzono się bezczynności Prezydenta Miasta. Uznano, że nierozpatrzenie odwołania P. K. od momentu jego ujawnienia, tj. od 2003 r., nie było spowodowane brakiem czynności jego przekazania przez Prezydenta Miasta organowi odwoławczemu. Uwierzytelnioną kopię całości dokumentacji akt archiwalnych sprawy [...] Prezydent, na wezwanie Wojewody [...] wystosowane do niego po zakończeniu sporu o właściwość, przekazał temu organowi w terminie 14 dni. Biorąc pod uwagę, że zachodziła potrzeba sporządzenia kserokopii akt archiwalnych oraz ich uwierzytelnienia przez stwierdzenie zgodności każdego kopiowanego dokumentu z dokumentem z akt archiwalnych, nie można - zdaniem Sądu - przypisać Prezydentowi bezczynności w dokonaniu tego przekazania. Zaznaczono również, że Wojewoda decyzją z 18 sierpnia 2021 r. uchylił decyzję z 19 kwietnia 1960 r. w pkt 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tym zakresie.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego NSA wyrokiem z 10 listopada 2023 r., I OSK 2043/22 uchylił omówiony powyżej wyrok tutejszego Sądu oraz przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku NSA dostrzegł, że na wstępie swoich rozważań WSA w Poznaniu wskazał na argumenty, które zasadniczo świadczyły o zasadności skargi. Mimo to jednak ostatecznie stwierdzono, że nie można było przypisać Prezydentowi Miasta bezczynności w przekazaniu odwołania. Uznano również, że nie może być mowy o ujawnieniu odwołania dopiero 21 lipca 2003 r. O "ujawnieniu" można mówić wyłącznie w stosunku do podmiotu, który danego dokumentu wcześniej nie miał w swojej gestii. Zgodzono się ze skarżącym, że z uwagi na przejęcie spraw wywłaszczeniowych od Prezydium Rady N. przez Prezydenta Miasta organ ten dysponował wspomnianym odwołaniem i które ponadto fizycznie "odnalazł" w 2015 r. to miał on obowiązek niezwłocznego nadania sprawie biegu i przekazania odnalezionego odwołania organowi odwoławczemu. Za nieprawidłową uznano argumentację WSA w Poznaniu wskazującą, że skoro decyzja wywłaszczeniowa została początkowo usunięta z obrotu prawnego (decyzją Prezesa UMiRM z 21 lipca 2003 r.) to brak było podstaw do przekazania tego odwołania organowi odwoławczemu. Uznano, że rolą organu pierwszej instancji w postępowaniu wywłaszczeniowym było dokonanie czynności technicznej w postaci przekazania odwołania a nie decydowanie za Wojewodę [...] o sposobie zakończenia tego postępowania. Uznano również, że przekazaniu odwołania nie stał także na przeszkodzie spór kompetencyjny, jaki w dalszej kolejności zaistniał pomiędzy organami. Spór taki formalnie zresztą – co do zasady – mógł powstać dopiero po przekazaniu przez Prezydenta Miasta odwołania jednemu z takich organów. Stwierdzono również, że skomplikowanie sprawy pod kątem proceduralnym mogło mieć znaczenie, ale nie jako przesłanka istnienia lub nieistnienia bezczynności organu a jedynie stopnia naruszenia przez niego prawa poprzez pozostawanie w bezczynności. Końcowo wskazano, że przy kolejnym rozpoznawaniu skargi WSA w Poznaniu powinien ponownie ją zbadać a stanowisko swoje prawidłowo – stosownie do wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymaga powtórnego ustalenia czy Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności z przekazaniem organowi wyższej instancji odwołania P. K. z 24 kwietnia 1960 r. od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. m. P. z 19 kwietnia 1960 r., nr [...]
Na wstępie zwrócić należy uwagę na postanowienia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez N. S. A.. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez N. S. A.. Związanie sądu, któremu przekazano sprawę oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie [tak: wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11]. W konsekwencji powtórnie rozpoznając sprawę kierowano się oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 10 listopada 2023 r., I OSK 2043/22.
Przechodząc do meritum należy odwołać się do regulacji p.p.s.a. wyznaczających zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 powołanego aktu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o K. A. S. (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie zaś z art. 149 § 1a powołanego aktu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Wykładnia językowa art. 149 p.p.s.a. wyklucza zastosowanie go do skargi z art. 3 § 2 pkt 9 tego aktu, co niewątpliwie stanowi pominięcie prawodawcze. Powyższy mankament ustawy procesowej zauważono w literaturze, wskazując wprost na istnienie luki w uprawnieniach orzeczniczych sądów administracyjnych w tym zakresie [por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Woś, Wolters Kluwer, wyd. 6, 2016, s. 872]. Niemniej jednak fakt wprowadzenia dopuszczalności wnoszenia skargi na bezczynność i przewlekłość procesową nakłada na sąd administracyjny obowiązek usunięcia rzeczonej luki w przepisach prawa w drodze analogii i rozszerzenie zakresu stosowania art. 149 p.p.s.a. do nowej kategorii skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. [por. też A. Kabat, Komentarz do art. 149, (w:) B. Dauter, A. Kabata, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kluwer, wyd. 6, 2016, s. 648; A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych - uwarunkowania ustrojowe i aspekt orzeczniczy, ZNSA nr 2/2012; podobny sposób wykładni zawarto w wyroku NSA z 14 marca 2011 r., I FPS 5/10].
W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, że w chwili wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. m. P. z 19 kwietnia 1960 r. obowiązywały regulacje rozporządzenia Prezydenta kraju z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie PR"). Wskazany akt prawny przestał obowiązywać z chwilą wejścia w życie k.p.a., tj. z dniem 1 stycznia 1961 r. Zgodnie zaś z pierwotnym brzemieniem art. 191 k.p.a., sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych (§ 1). Termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej lub ogłoszonej przed dniem wejścia w życie kodeksu oblicza się według przepisów dotychczasowych (§ 2). Z uwagi na wniesienie odwołania przez P. K. uznać należy, że doszło do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego, w toku którego to na mocy art. 191 § 1 k.p.a. zastosowanie winny znaleźć dotychczasowe regulacje. W konsekwencji uznać należy, że zastosowanie znajdowały regulacje art. 89 rozporządzenia PR. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie należy wnieść za pośrednictwem tej władzy, która decyzję wydała (§ 1). Władza, która decyzję wydała, obowiązana jest otrzymane odwołanie w ciągu siedmiu dni po upływie terminu odwołania przesłać wraz z aktami sprawy do rozpoznania instancji wyższej, powiadamiając inne strony o wniesieniu odwołania (§ 2). Dla zachowania spójności wywodu wskazać również należy, że w sprawie nie ma sporu odnośnie tego, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. W konsekwencji bezczynność w dokonaniu tej czynność podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. [por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 2171/18].
Na potrzeby oceny twierdzeń skargi wyjaśnić należy, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a., O.p. lub też przepisami szczególnymi, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. bądź też art. 140 § 1 O.p. Przez przewlekłość należy z kolei rozumieć prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy [por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19]. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu [tak: wyrok NSA z 24 marca 2023 r., III OSK 7690/21]. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami terminie (także w terminie skutecznie przedłużonym) dokonał powyższych działań. W ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest bowiem możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu podatkowego w zwłoce [tak: wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I FSK 888/17].
W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu odnośnie tego, że 26 kwietnia 1960 r. do Prezydium Rady N. Miasta P. wpłynęło odwołanie P. K. od orzeczenia tego organu z 19 kwietnia 1960 r. Z uwagi na postanowienia art. 89 § 2 rozporządzenia PR obowiązkiem Prezydium było przekazanie tego środka zaskarżenia organowi odwoławczemu nie później niż do 03 maja 1960 r. Tymczasem odwołanie to zostało przekazane Wojewodzie [...] dopiero pismem z 08 lipca 2021 r. wystosowanym na skutek wezwania Wojewody z 23 czerwca 2021 r.
Jak wynika z rozważań NSA poczynionych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku ocena braku przekazania przez Prezydenta Miasta odwołania P. K. powinna uwzględniać, fakt, że przejęcie przez ten organ funkcji, pełnionych dotąd przez Prezydium Powiatowej Rady N. w P. nastąpiło w ramach następstwa prawnego wynikającego z faktu likwidacji dotychczasowego organu i powołania w to miejsce nowego. Z uwagi na powyższe nowy organ – w ramach przyznanych mu odpowiednią regulacją prawną kompetencji – przejmował wszystkie związane z tymi kompetencjami zarówno prawa, jak i obowiązki organu poprzedniego. NSA za błędny uznał przy tym wyrażony wcześniej przez tutejszy Sąd pogląd wskazujący, że do ujawnienia odwołania P. K. doszło dopiero 21 lipca 2003 r. O ujawnieniu w tej dacie odwołania w stosunku do Prezydenta Miasta nie może być mowy, gdyż organ ten posiadał cały czas w swojej dyspozycji akta sprawy wywłaszczeniowej wraz z odwołaniem. O "ujawnieniu" można natomiast mówić wyłącznie w stosunku do podmiotu, który danego dokumentu wcześniej nie miał w swojej gestii. NSA za nieprawidłową uznał również argumentację tutejszego Sądu podnoszącą, że skoro decyzja wywłaszczeniowa została początkowo usunięta z obrotu prawnego (decyzją Prezesa UMiRM z 21 lipca 2003 r.) to brak było podstaw do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Uznano również, że na przeszkodzie w przekazaniu odwołania nie stał spór kompetencyjny, jaki w dalszej kolejności zaistniał pomiędzy organami. Spór taki formalnie zresztą – co do zasady – mógł powstać dopiero po przekazaniu przez Prezydenta Miasta odwołania jednemu z takich organów.
W ocenie Sądu kierując się oceną prawną NSA uznać należy, że w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności mogące uwolnić organ od zarzutu bezczynności w przekazaniu spornego odwołania. Stan ten trwał przy tym począwszy od 04 maja 1960 r., aż do dnia przekazania odwołania Wojewodzie [...], co nastąpiło pismem z 08 lipca 2021 r.
Rozważyć należało przy tym czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju stan rzeczy ma miejsce gdy – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia [tak: wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., III OSK 1806/22].
Kierując się powyższymi rozważaniami stwierdzić należy, że zidentyfikowana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za powyższym stwierdzeniem przemawia znaczne przekroczenie przez Prezydenta terminu na przekazanie odwołania organowi wyższej instancji. Powtórzyć w tym miejscu należy, że Prezydent Miasta jako następca prawny zlikwidowanego organu wstąpił we wszystkie jego prawa i obowiązki. W konsekwencji Prezydenta obciążają wszystkie uchybienia popełnione przez jego poprzednika prawnego. Dostrzec również należy skutki wywołane stwierdzoną bezczynnością organu. Stan ten doprowadził do sytuacji, w której rozpoznanie odwołania poprzedniczki prawnej skarżącej nastąpiło po dopiero przeszło 60 latach od wydania kwestionowanego odwołaniem orzeczenia Prezydium. Należy również mieć na uwadze, że przekazanie odwołania stanowiło prostą czynność materialno-techniczną ograniczającą się w istocie do przekazania określonego zbioru dokumentów, tj. odwołania oraz akt sprawy do organu odwoławczego. Dokonanie tego rodzaju czynności nie wiązało się ze znacznym nakładem pracy czy też środków organu.
Rozpatrując wnioski skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej zwrócić należy uwagę na przytoczone powyżej postanowienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania [tak: wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1675/21].
Kierując się powyższym za zasadne uznano wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...]zł. W tym zakresie kierowano się omówionymi powyżej okolicznościami uzasadniającymi przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu grzywna we wskazanej kwocie stanowi wystarczającą represję za naruszenie prawa wywołane stanem bezczynności. Nie zasądzając grzywny w wyższej kwocie miano na uwadze, że stan bezczynności w przekazaniu odwołania już ustał z uwagi na co nałożona grzywna poza funkcją represyjną nie mogła spełnić funkcji prewencyjnej.
W ocenie Sądu za bezzasadne należało uznać jednak przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie miano przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej bezczynności doszło do mającego wymiar finansowy uszczerbku, który mógłby zostać zniwelowany na skutek przyznania żądanej sumy.
Końcowo Sąd wyjaśnia, że z uwagi na przekazanie przez organ odwołania po wniesieniu skargi lecz przed chwilą wydania wyroku należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do przekazania odwołania P. K. organowi odwoławczemu. Bezprzedmiotowe jest bowiem zobowiązywanie organu do podjęcia działań, które zostały już wykonane. Zamierzonego rezultatu nie mogło przy tym wywołać oświadczenie skarżącego o cofnięciu skargi w zakresie w jakim wniesiono o zobowiązanie Prezydenta do przekazania odwołania. Żądanie w tym zakresie stało się bowiem bezprzedmiotowe już z chwilą przekazania odwołania, a więc przed częściowym cofnięciem skargi. W konsekwencji w tym zakresie zachodził stan bezprzedmiotowości, o którym mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I-V. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).