I SAB/Po 12/23

I SAB/Po 12/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ilski
Waldemar Inerowicz
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 126,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 04 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. D. i M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia i zwrotu nadwyżki w podatku od nieruchomości za rok 2018 I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2022 r. M. D. oraz M. B. (dalej jako: "wnioskodawcy", "strona", "skarżący") zwrócili się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości spadkodawcy M. D.-K. za 2017 r. i 2018 r.
Prezydent Miasta pismem z dnia 16 maja 2022 r. wyjaśnił wnioskodawcom, że decyzje za lata 2017-2018 zostały stronie doręczone prawidłowo, dlatego brak jest podstaw do ich uchylania, a w rezultacie stwierdzania nadpłaty.
Strona dnia 19 maja 2022 r. wniosła do S. K. O. w [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczącej wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 r. Wnioskodawcy złożyli również odwołanie z dnia 24 maja 2022 r., w którym wskazano, że dotyczy ono pisma organu z dnia 16 maja 2022 r.
SKO [...] postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło termin na załatwienie sprawy do 15 września 2022 r. oraz odstąpiło od stwierdzenia, że przy niezałatwieniu sprawy w terminie doszło do rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zwrócił się do organu I instancji pismem z 7 czerwca 2022 r. o wyjaśnienie okoliczności sprawy, jednak nie uzyskano na nie odpowiedzi. Natomiast dnia 21 czerwca 2022 r. wpłynęło przekazane przez organ I instancji odwołanie strony z dnia 24 maja 2022 r.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie może zapaść albo w formie decyzji, albo w formie postanowienia. Jednak przywołane pismo organu I instancji z 16 maja 2022 r. nie spełnia w żadnej mierze wymogów określonych zarówno w art. 210 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm. – w skrócie: "o.p."), jak i art. 217 § 1 o.p. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjęło się, że uznanie danego aktu za decyzję warunkuje spełnienie przez niego minimum czterech elementów: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Wskazano, że kwestia ta przedstawia się analogicznie w stosunku do postanowienia, które również jest aktem administracyjnym indywidualnym. Zauważono, że pismo z dnia 16 maja 2022 r. posiada oznaczenie organu, rozstrzygnięcie (odmowa stwierdzenia nadpłaty) oraz podpis, brak jednak prawidłowego oznaczenia adresata pisma. Zdaniem organu zaadresowanie pisma do M. D. oznacza w tym przypadku skierowanie pisma do podatnika oraz do pełnomocnika drugiego podatnika (M. B.). Tymczasem decyzja/postanowienie powinny być adresowane wyłącznie do podatnika/podatników, niedopuszczalne jest adresowanie ich do pełnomocnika podatnika/podatników. W związku z tym stwierdzono, że nie można potraktować omawianego pisma z dnia 16 maja 2022 r. jako decyzji albo postanowienia. Ponaglenie podatników uznano za uzasadnione, skoro do chwili wydania orzeczenia nie doszło do rozpatrzenia sprawy z wniosku o nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2018 r., tj. wydania decyzji bądź postanowienia.
Organ wskazał również, w jakim kierunku powinny pójść działania organu I instancji przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Zdaniem SKO [...] przepisy art. 77 § 1 pkt 4 oraz art. 78 § 5 o.p. nie mają zastosowania do przypadków, w których zobowiązanie podatkowe powstało na podstawie decyzji ustalającej. Podatnik podatku od nieruchomości będący osobą fizyczną nie ma możliwości domagania się stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 75 o.p., natomiast ma prawo do nadpłaty w drodze zakwestionowania decyzji ustalającej w trybie zwykłym lub w trybach nadzwyczajnych. Wskazano, że skoro w niniejszej sprawie z treści wniosku podatników wynikało, że domagają się oni w istocie zwrotu nadpłaconego ich zdaniem podatku, a do zwrotu takiego nie mogło dojść bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalających ten podatek, to działając w interesie podatnika organ I instancji powinien potraktować ww. wniosek jako wniosek o zwrot nadpłaty i rozpoznać ów wniosek negatywnie postanowieniem albo zwrócić się do podatników z pytaniem, czy wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji wymiarowej za 2018 r.
SKO w [...] zakreśliło organowi I instancji termin na załatwienie sprawy do dnia 15 września 2022 r.
Z kolei postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., SKO [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. D. oraz M. B. od decyzji z dnia 16 maja 2022 r. wydanej przez Prezydenta Miasta. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powtórzył motywy zawarte w postanowieniu z dnia 26 lipca 2022 r., które zdaniem organu wyjaśniają, dlaczego pismo organu z 16 maja 2022 r. nie może zostać uznane za decyzję bądź postanowienie. Złożone odwołanie uznano za niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu (decyzji).
Pismem z dnia 13 września 2022 r. Prezydent Miasta wezwał podatników do złożenia w terminie 7 dni od doręczenia pisma oświadczenia, czy wnoszą o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego wydaniem decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości za rok 2018 wobec M. D.-K. za nieruchomość przy ul. [...] w [...].
Dnia 8 marca 2023 r. wnioskodawcy ponownie wnieśli ponaglenie, wnosząc o rozpatrzenie w terminie 7 dni wniosku z dnia 18 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2018, o ustalenie przyczyn, dla których do dnia złożenia ponaglenia, pomimo upływu terminu wynikającego z art. 141 o.p. decyzja nie została przez organ podatkowy wydana, a tym samym nie nastąpiło terminowe rozpatrzenie złożonego wniosku, oraz o ustalenie na podstawie art. 141 § 2 o.p. osób winnych niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, jak również stwierdzenie czy niezałatwienie sprawy było wynikiem rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że w wyznaczonym przez SKO [...] terminie na załatwienie sprawy, organ podatkowy I instancji nie rozpatrzył wniosku oraz nie wypełnił obowiązku zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Stwierdzono również, że wystosowane przez organ wezwanie w sprawie doprecyzowania złożonego wniosku, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu SKO [...] nie zostało prawidłowo i skutecznie doręczone. Organ przy doręczaniu pominął ustanowionego przez M. D. pełnomocnika ogólnego, co czyni doręczenie tego wezwania nieskutecznym. Organ nie ponowił próby doręczenia, jak również do chwili obecnej nie podjął jakichkolwiek działań w tej sprawie. Tym samym organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności.
Zauważono, że w przypadku braku wątpliwości co do zasadności zwrotu nadpłaty nie potrzeba żadnego dodatkowego aktu prawnego - postanowienia, decyzji, czy zarządzenia, za pomocą którego organ zwróciłby nadpłatę. Natomiast przepis art. 76 § 1 o.p. nie stanowi, w jaki sposób powinna być zakończona sprawa, gdy strona żąda zwrotu nadpłaty, a zdaniem organu brak jest podstaw do jego dokonania. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo stwierdzono, że nieokreślenie przez ustawodawcę wprost formy, w jakiej ma nastąpić załatwienie sprawy, gdy między stronami powstał spór w tym zakresie, nakazuje przyjęcie domniemania wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 207 § 1 o.p. Stwierdzono również, że termin na rozpoznanie wniosku przez organ bezskutecznie upłynął w dniu 14 maja 2022 r.
Pismem z dnia 9 marca 2023 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości spadkodawcy skarżących za 2018 r. W skardze skarżący wnieśli o:
1) stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
2) zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin jej załatwienia,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
4) wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości,
5) przyznanie od organu na rzecz strony kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na treść art. 139 § 1 i 2 o.p. i stwierdzili, że stwierdzenie nadpłaty następuje jedynie na podstawie dowodów będących w dyspozycji organu, więc rozpoznanie przez organ tego wniosku winno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w ciągu jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku. Tak ustalony termin bezskutecznie upłynął w dniu 18 maja 2022 r.
Powtórzono również argumentację zaprezentowaną w ponagleniu, że przedmiotowa sprawa powinna zostać zakończona przez dokonanie zwrotu nadpłaty, co jest czynnością materialno-techniczną bądź w drodze decyzji administracyjnej w przypadku odmowy.
Podkreślono, że do chwili wniesienia skargi na bezczynność, mimo wyznaczenia przez SKO [...] terminu na załatwienie sprawy, organ nie rozpoznał złożonego wniosku i nie dokonał zwrotu lub nie wydał decyzji o odmowie, jak również nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem skarżących Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, co powoduje przewlekłość w działaniu organu. Zauważono, że Prezydent Miasta skierował do skarżących pismo z dnia 16 maja 2022 r., w którym odmówił dokonania zwrotu, jednak SKO [...] postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r. uznało odwołanie skarżących od powyższego pisma za niedopuszczalne z uwagi na fakt, że pismo to nie stanowi decyzji.
Skarżący podnieśli, że skorzystali z instytucji ponaglenia, składając je w dniu 22 maja 2022 r. do organu podatkowego wyższego stopnia – SKO [...] i zostało ono uznane przez organ za uzasadnione. W dniu 8 marca 2023 r. skarżący złożyli ponowne ponaglenie, lecz na dzień formułowania skargi ponaglenie to nie zostało rozpoznane.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżącym uszło uwadze, iż kwestia, w jakim kierunku powinny zostać podjęte działania organu przy rozpoznawaniu sprawy, została rozstrzygnięta przez SKO [...] w postanowieniu z 26 lipca 2022 r., którym rozpoznano ponaglenie. Wskazano, że pismem z 13 września 2022 r. organ wezwał skarżących do złożenia w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma oświadczeń, czy wnoszą o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego wydaniem decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości za rok 2017 i/lub 2018 wobec M. D.-K. za nieruchomość przy ul. [...] w [...] Pismo zostało doręczone skarżącym 14 września 2022 r., a skarżący do dnia dzisiejszego w żaden sposób nie odnieśli się do wezwania organu. Tym samym skarżący nie dali organowi możliwości zbadania, czy istnieją podstawy wznowienia i czy w ogóle można tę sprawę merytorycznie rozstrzygnąć. Organ wskazał, że dochował wszelkich prawem przewidzianych obowiązków, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta. W ocenie organu oraz zgodnie z treścią postanowienia SKO [...] to, czy sprawa zostanie ostatecznie rozstrzygnięta znajduje się w gestii skarżących. Wskazano, że nie sposób przyjąć, aby w zakresie objętym skargą, dopuszczono się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do wniosku skarżących o wymierzenie maksymalnej wysokości grzywny oraz przyznanie na ich rzecz kwoty [...]zł wskazano, że w żaden sposób skarżący nie uzasadnili powodów zasadności takiego rozstrzygnięcia, oraz że w niniejszej sprawie trudno mówić o kwalifikowanej formie naruszenia prawa (rażącym naruszeniu prawa) w związku z nawet ewentualną bezczynnością organu.
Podkreślono, że powodem ewentualnej szkody, jaką mogliby ponieść skarżący w realiach niniejszej sprawy jest szkoda wynikająca z ich własnej bezczynności, za którą uznać trzeba brak jakiegokolwiek odniesienia do pisma organu z 13 września 2022 r.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. skarżący podnieśli, że zapoznając się z aktami postępowania ujawnili, iż organ nie przekazał kompletnych akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, iż przedkłada akta sprawy zawierające 36 stron, podczas gdy metryka sprawy wskazuje tylko 4 pozycje akt administracyjnych. Wskazano, że organ przedłożył akta administracyjne do poprzednio rozpoznawanej sprawy ze skargi na bezczynność organu, prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Po 7/22. W związku z tym skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów znajdujących się aktach sądowych pod wskazaną sygnaturą.
Skarżący podnieśli, że pismo organu z 13 września 2022 r. skierowane do M. B. nie zostało nigdy doręczone, a w aktach również brak potwierdzenia podjęcia próby doręczenia wezwania. Podkreślono również fakt podnoszony wcześniej w ponagleniu, że z kolei wezwanie kierowane do M. D. nie może zostać uznane za skutecznie doręczone z tego powodu, że M. D. ustanowił pełnomocnika ogólnego ujawnionego w Centralnym Rejestrze Pełnomocnictw Ogólnych, co organ winien zweryfikować we własnym zakresie i doręczać korespondencję temu pełnomocnikowi.
Ponadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie z dnia 13 września 2022 r., nie można było zakończyć postępowania. W tym kontekście wskazano, że zakończenie postępowania winno być dokonane w trybie przewidzianym przepisami ustawy o.p., tj. decyzją, nie zaś poprzez pozostawienie sprawy bez żadnego rozstrzygnięcia. Abstrahując od trafności wezwania do sprecyzowania wniosku z dnia 13 września 2022 r., nawet brak odpowiedzi na to wezwanie nie uprawniał organu do pozostawienia sprawy bez dalszego biegu. Wydanie rozstrzygnięcia umożliwiłoby skarżącym poddanie takiego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a w ostateczności kontroli sądowo-administracyjnej.
Stwierdzono, że w chwili wpływu wniosku skarżących do organu podatkowego Prezydent Miasta dysponował kompletnym materiałem dowodowym do rozpatrzenia wniosku, o czym świadczy okoliczność, że organ nie wezwał wnioskodawców do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Natomiast kwestia spadkobrania została przez skarżących wyjaśniona przedłożonym wraz z wnioskiem aktem poświadczenia dziedziczenia, wykazując tym samy umocowanie do skierowania przedmiotowego wniosku.
Odnosząc się do twierdzeń organu o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości M. D. - K. za rok 2018 wskazano, iż ta kwestia była już przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., o sygn. akt I SA/Po 810/22. Zgodnie z treścią wspomnianego wyroku, nie można prowadzić postępowania w kierunku uchylenia decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu podatkowego i nie nastąpiło związanie organu podatkowego tą decyzją. Skarżący wskazali, że próba prowadzenia postępowania przez organ w tym kierunku prowadzi bez wątpienia do przewlekłości postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżących faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania przed Prezydentem Miasta zainicjowanego wnioskiem skarżących z 18 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 r., jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1a tej ustawy jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Istotną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie, czy w sprawie zostało wydane orzeczenie kończące postępowanie zainicjowane wnioskiem z 16 kwietnia 2022 r. Jak ustalono w toku postępowania sądowego, postępowanie administracyjne nie zostało zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia (notatka służbowa z 3 lipca 2023 r. – [...].).
Kolejną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie czy skarżący wnieśli ponaglenie, o którym mowa w art. 141 o.p. W tym kontekście nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący wypełnili ten ustawowy wymóg występując do organu I instancji pismem z 8 marca 2023 r. Sąd zwraca uwagę, że z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po uprzednim ponagleniu organu. Przepis ten nie warunkuje natomiast dopuszczalności skargi od tego, czy ponaglenie zostało rozpoznane (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 88/19 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.CBOSA). Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a warunek ten jest spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Bd 8/18; wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/20 i powołane tam orzecznictwo).
Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zgłoszonych przez skarżących żądań i sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 389/15 i powołane tam piśmiennictwo).
W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16).
Analizując tok postępowania podatkowego w przedmiocie wniosku skarżących o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, w kontekście zarzutu bezczynności organu, należy mieć na uwadze ustawowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym.
Zgodnie z art. 139 § 1 o.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2).
Ponadto, w myśl art. 125 § 1 o.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2).
Stosownie zaś do art. 140 § 1 o.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Wychodząc z powyższych założeń Sąd przede wszystkim wskazuje, że początkowa faza tego postępowania, tj. od dnia złożenia wniosku (18 kwietnia 2022 r.) do dnia 15 czerwca 2022 r. (przesłanie odwołania do organu II instancji), było już przedmiotem sądowej kontroli w sprawie o sygn. akt I SAB/Po 7/22 (wyrok z 11 października 2022 r.). Sąd uznał wówczas, że skoro pismo organu I instancji z 16 maja 2022 r., zostało potraktowane przez skarżących jako decyzja, od której nadano bieg odwołaniu, to organ załatwił sprawę w I instancji w terminie wskazanym w art. 139 § 1 pkt 1 o.p.
Przedmiotem kontroli w tamtym postępowaniu sądowym, w kontekście przesłanek stosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie były dalsze, a zarazem istotne w tej sprawie okoliczności związane z przebiegiem postępowania przed organem II instancji (powołane wyżej postanowienie z 26 lipca 2022 r. (uwzględniające ponaglenie) oraz postanowienie z dnia 27 lipca 2022 r. (stwierdzające niedopuszczalność odwołania)).
Skoro organ II instancji przyjął, że pismo organu I instancji z 16 maja 2022 r. nie jest decyzją, to Sąd uznał, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżących z 18 kwietnia 2022 r. nie została zakończona w I instancji, a punktem odniesienia do analizy okoliczności tej sprawy jest wyznaczony przez organ odwoławczy w postanowieniu z 26 lipca 2022 termin na załatwienie sprawy (do 15 września 2022 r.).
Bezsporne w tej sprawie jest, że przed upływem tego terminu pismem z 13 września 2022 r., organ I instancji wezwał skarżących do złożenia w terminie 7 dni oświadczeń, czy wnoszą o wznowienie postępowania. Wezwanie to pozostało bez reakcji skarżących, a organ nie podjął dalszych czynności w tej sprawie. Abstrahując od zarzutów skarżących kwestionujących skuteczność doręczenia tego pisma oraz przyjmując za organem I instancji (odpowiedź na skargę – [...]), że pismo to zostało skutecznie doręczone w dniu 14 września 2022 r., to termin na udzielnie odpowiedzi upływał 21 września 2022 r. Mając na uwadze fakt, że sprawa nie jest zawiła, to – w ocenie Sądu - powinna być załatwiona w I instancji najdalej do końca września 2022 r.
Brak załatwienia sprawy do chwili obecnej oznacza, że bezczynność organu na dzień wniesienia skargi wynosiła ponad 5 miesięcy, a na dzień orzekania przez Sąd w tej sprawie wynosi już ponad 9 miesięcy.
Z tego względu należało stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji (pkt I sentencji wyroku).
W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać tu należy, że organ I instancji przekroczył w sposób znaczny termin wymieniony w art. 139 § 1 o.p. Nie można przy tym pomijać, że przepis art. 121 § 1 o.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17).
W okolicznościach faktycznych tej sprawy istotne jest, że organ I instancji został zobowiązany do załatwienia sprawy w określonym terminie (do 15 września 2022 r.), na skutek uwzględnienia ponaglenia skarżących. Zdaniem Sądu postępowanie zainicjowane pismem skarżących z 18 kwietnia 2022 r. nie dotyczy sprawy zawiłej, a główny argument skarżących opiera się na fakcie braku wejścia do obrotu prawnego wskazanej w tym piśmie decyzji podatkowej. W ocenie Sądu brak reakcji przez skarżących na pismo z 13 września 2022 r. nie usprawiedliwia organu w niepodejmowaniu dalszych czynności zmierzających do jej zakończenia. Jakkolwiek w tym postępowaniu przedmiotem sądowej kontroli nie są zagadnienia merytoryczne, które winien rozstrzygnąć organ prowadzący to postępowanie, to na marginesie rozważań Sąd zauważa (na co także trafnie zwrócili uwagę skarżący w piśmie z 9 czerwca 2023 r.), że skoro skarżący konsekwentnie kwestionują wejście do obrotu decyzji podatkowej, a zatem także fakt nie istnienia decyzji ostatecznej, to trudno zasadnie twierdzić, że ich pismo można potencjalnie zakwalifikować jako skargę o wznowienie postępowania. Na tę kwestię, w tożsamych okolicznościach faktycznych, zwrócił już uwagę tut. Sąd w wyroku z 31 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Po 810/22.
Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku).
Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19).
W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17).
Skarżący nie uzasadnili bliżej w skardze na czym polega ich krzywda, powstała na skutek nie załatwienia w ustawowym terminie wniosku z 18 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu z okoliczności faktycznych tej sprawy nie wynika, aby strona skarżąca doznała na skutek bezczynności organu I instancji realnego, a tym bardziej dotkliwego uszczerbku.
W tej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia tej sprawy ostatecznie nie miał istotnego znaczenia podniesiony przez skarżących w piśmie z 9 czerwca 2023 r. zarzut niekompletności akt administracyjnych. Wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności umożliwiające przeprowadzenie sądowej kontroli biegu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wynikały z dokumentów przedłożonych przez organ (jako akta administracyjne), dokumentów załączonych do skargi, odpowiedzi na skargę oraz pisma skarżących z 9 czerwca 2023 r.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).