I SAB/Op 69/24

I SAB/Op 69/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i par. 2, art. 53 par. 2b, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, par. 1a, par. 1b i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 201 par. 1, art. 205 par. 1, art. 269 par. 1, art. 286 par
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 par. 1, art. 35 par.1, par. 3 i par. 5, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku A. B. z dnia 7 grudnia 2020 r., 2) stwierdza, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej: skarżącym) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej też: Prezydentem lub organem) w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - dla B. Sp. j. w O., obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, położonego w O., przy ulicy [...], działka nr a, k. m. [...], obręb O., w której określono: etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra oraz orzeczono o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skarga wniesiona została w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora – B. Sp. j. w O., decyzją z dnia 1 października 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.
Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r., nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazał brak swojego udziału w postępowaniu z winy organu.
Decyzją z dnia 10 maja 2022 r. Prezydent odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 1 października 2020 r., nr [...] ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej K.p.a. Decyzja ta następnie została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 22 lipca 2022 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.
Następnie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezydent orzekł ponownie o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji własnej z dnia 1 października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Decyzją z dnia 7 października 2022 r. Prezydent odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 1 października 2020 r., nr [...]. Na skutek odwołania skarżącego decyzja ta następnie została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego dnia 2 grudnia 2022 r., a sprawa został przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...], Prezydent uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia 1 października 2020 r., nr [...] i orzekł o zatwierdzeniu projekt budowlany oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową, położonego w O., przy ul. [...], działka nr a, k.m. [...], obręb O.. Etap pierwszy - przebudowa rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra.
Powyższa decyzja z dnia 14 kwietnia 2023 r. została utrzymana w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r., nr [...].
Następnie, na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 251/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...]. Dokonując oceny legalności działań organów Sąd stwierdził, że w postępowaniu nie ustalono czy skarżący zachował miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. oraz nie wyjaśniono kwestii statusu skarżącego, jako strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) - a w konsekwencji tego nie rozpatrzono prawidłowo sprawy pod kątem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Powyższy wyrok uprawomocnił się dnia 12 marca 2024 r., a jego odpis ze stwierdzeniem prawomocności oraz akta administracyjne sprawy zostały przekazane Wojewodzie Opolskiemu w dniu 29 marca 2024 r.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. Wojewoda Opolski przekazał Prezydentowi kopię wyroku oraz akta sprawy, które wpłynęły do organu w dniu 5 kwietnia 2024 r.
W ponownym postępowania, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku o wznowienie postępowania, poprzez jednoznaczne wykazanie oraz przedstawienie dowodów, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności wydania decyzji z dnia 1 października 2020 r., nr [...], w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia winsoku bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 kwietnia 2024 r.
Odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący udzielił pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2024 r.
Pismem z dnia 22 maja 2024 r. (wpływ do organu: 23 maja 2024 r.) złożonym za pośrednictwem organu, skarżący wniósł do Wojewody Opolskiego ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. w związku z bezczynnością Prezydenta podnosząc, że ma ona charakter rażącego naruszenia prawa. Wskazując na zwłokę organu wyjaśnił, że od dnia wydania wyroku do chwili obecnej organ nie rozpoznał sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., ani też nie powiadomił go o przyczynach zwłoki i spodziewanym terminie załatwienia sprawy, do czego zobligowany był na podstawie art. 36 K.p.a.
Decyzją z dnia 27 maja 2024 r., nr [...], Prezydent odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 1 października 2020 r., nr [...], ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.
Pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. (wpływ do organu dnia 17 czerwca 2024 r.) skarżący wniósł do Wojewody Opolskiego odwołanie od ww. decyzji z dnia 27 maja 2024 r.
Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego na bezczynność organu, postanowieniem z dnia 17 czerwca 2024 r. Wojewoda Opolski orzekł, że nie stwierdza bezczynności Prezydenta w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.
W dniu 25 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na "opieszałe prowadzenie sprawy" przez Prezydenta Miasta Opola podnosząc, że celem takiego działania jest takie przedłużanie sprawy, aby upłynął termin, po którym nie można będzie uchylić wadliwej decyzji z dnia 1 października 2020 r. Wnioskując o stwierdzenie, że do opieszałości doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasadzenie kosztów postępowania skarżący wywodził, że termin do załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 K.p.a. biegł od dnia doręczenia stronom postępowania wyroku z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 251/23, tj. od dnia 9 lutego 2024 r. Wskazał też, że o ile Wojewoda Opolski w postanowieniu wydanym na skutek rozpoznania ponaglenia zaznaczył, że organ otrzymał wyrok Sądu w dniu 5 kwietnia 2024 r., to jednak nie został on powiadomiony o przyczynach zwłoki, stosownie do art. 36 K.p.a. Ponadto, jak stwierdził, wyjaśnienia organów dotyczące zwrotu dokumentów przez Sąd są wykrętne, bowiem organ miał pełną wiedzę o sprawach dotyczących nieruchomości, które toczą się od 2020 r., winien interesować się przebiegiem sprawy i mógł zwrócić się do Sądu o zwrot lub wypożyczenie akt, a działania Prezydenta wynikają z celowego działania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie miał wiedzy o zaskarżeniu do Sądu decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r., a data wpływu wyroku jest początkiem biegu terminu do postępowania wyjaśniającego. Ponadto zaznaczył, że przedmiotowa sprawa nie kwalifikuje się do rozpoznania niezwłocznie. Od czasu złożenia wniosku o wznowienie postępowania prowadzone były bowiem liczne postępowania przed organami obu instancji, a także przed sądem administracyjnym, co stanowi o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy. Ustawowy miesięczny termin na rozpatrzenie sprawy upływał 11 maja 2024 r., jednak z uwagi na szczególnie skomplikowaną sprawę, wymagającą głębszej analizy, przyjęto dłuższy termin na jej rozpatrzenie, mieszczący się w ustawowo określonym terminie dwóch miesięcy. Organ wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku podjął działania w celu rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę zalecenia Sądu. Nie sposób zatem przyjąć, że jest bezczynny i celowo wydłuża postępowanie. O ile też nie poinformowano strony o wydłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy, to miało to charakter epizodyczny.
W dniu 26 lipca 2024 r. skarżący został wezwany do jednoznacznego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie wyraźnego określenia, czy przedmiotem skargi jest bezczynność, czy też bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta, w terminie 7 dni, pod rygorem przyjęcia, że skarga został wniesiona na bezczynność.
Odpowiadając na powyższe, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2024 r. skarżący oświadczył, że nie zna prawa i nie wie czy niezałatwienie sprawy w terminie jest bezczynnością, czy przewlekłym prowadzeniem postępowania, a rozstrzygnięcie w tej sprawie pozostawia Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, Sąd może natomiast rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie, która jak uznał Sąd, została wniesiona zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z treści skargi wynika bowiem, że dotyczy ona "opieszałego prowadzenia sprawy", a zarzuty dotyczą przewlekłego prowadzenia sprawy oraz uchybienia terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 K.p.a. i braku zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie stosownie do art. 36 K.p.a.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 P.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie sprzeciwia się łącznemu rozpoznaniu skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie, sąd bada bowiem te same elementy sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie samego faktu wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.
W niniejszej sprawie skarżący, przed złożeniem skargi do sądu dopełnił powyższego wymogu wnosząc do Wojewody Opolskiego pismo z dnia 22 maja 2024 r. zatytułowane jako ponaglenie. W piśmie tym, jako podstawę prawną jego wniesienia wskazał art. 37 K.p.a. i zarzucił organowi brak załatwienia sprawy w terminie oraz brak powiadomienia o przyczynach zwłoki i spodziewanym terminie załatwienia sprawy, tj. bezczynność, a także wskazał na celową zwłokę organu wynikającą, jak to określił "z kumotersko-towarzyskich stosunków panujących w tej sprawie". Z uwagi na treść pisma, w ocenie Sądu, uznać należało, że ponaglenie spełnia wymóg wyczerpania środka zaskarżenia zarówno w przedmiocie bezczynności jak i w przedmiocie przewlekłości. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA, że wykładnia literalna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących ponaglenia nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, że środkiem zaskarżenia bezczynności w postępowaniu przed właściwym organem jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono bezczynności, a środkiem zaskarżenia w postępowaniu przed właściwym organem przewlekłości jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono przewlekłości. Brak jest więc podstaw prawnych, aby przyjąć, że wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polega na wniesieniu wyłącznie ponaglenia, w którym zostanie podniesione, że w sprawie występuje przewlekłość. Dla uznania ponaglenia jako środka zaskarżenia poprzedzającego wniesieni skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wystarczające jest jeśli wynika z niego, że zdaniem wnoszącego ponaglenie sprawa nie została załatwiona, mimo że powinna być już załatwiona (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3279/20).
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako mieszcząca się w kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.
W zakresie oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że wydanie w sprawie decyzji przez skarżony organ przed wniesieniem skargi nie stanowiło przesłanki jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej z uwagi na zakończenie postępowania, którego dotyczy zarzut bezczynności i przewlekłości.
W tej kwestii Sąd uwzględnił, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. NSA uznał, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Nawiązując do art. 53 § 2b P.p.s.a. wywiódł, że nie sposób przyjąć, iż skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest bowiem doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Ponadto, Sąd dokonując kontroli w niniejszej sprawie uwzględnił też uchwałę z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Przywołane uchwały składu siedmiu sędziów NSA mają ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w ww. uchwałach i jest nimi związany. W związku z tym dostrzec trzeba, że uchwały te nawiązują do ustania bezczynności i ustania stanu prowadzenia postępowania w sposób, który skarżący uznaje za przewlekły, na skutek zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie skarżony organ wydał w niniejszej sprawie decyzję w dniu 27 maja 2024 r. a skarżący wniósł skargę w dniu 25 czerwca 2024 r. (data nadania przesyłki pocztowej), tj. po zakończeniu przez Prezydenta postępowania poprzez wydanie decyzji, niemniej jednak wydana decyzja na dzień wniesienia skargi nie była ostateczna. Z akta administracyjnych wynika, że pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, które organ przekazał do Wojewody Opolskiego w dniu 24 czerwca 2024 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, stosownie do powołanych uchwał NSA, brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Samo wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest bowiem ostatecznym zakończeniem postępowania. Takie zakończenie ma miejsce w sytuacji, gdy od decyzji nie zostanie skutecznie wniesione odwołanie lub, gdy decyzję w sprawie wyda organ odwoławczy.
Powyższe okoliczności, w przekonaniu Sądu, uzasadniały merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przeprowadzona ocena legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wykładając treść pojęć bezczynność oraz przewlekłość podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo NSA).
Zaznaczyć trzeba, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo pokrywają się. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zatem kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta Opola i uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pozostawał w bezczynności. Taki stan istniał od dnia 29 marca 2024 r. , tj. dokonania przez Sąd zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem wydanego w sprawie prawomocnego wyrok z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 251/23, do dnia wydania przez organ decyzji z dnia 27 maja 2024 r.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. Wydane na skutek tego wniosku rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 251/23, co spowodowało powrót postępowania na etap rozpatrywania wniosku przez organ pierwszej instancji. Należało więc uwzględnić, że zgodnie z art. 286 § 1 i § 2 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.
Sąd zwrócił akta administracyjnego Wojewodzie Opolskiemu w dniu 29 marca 2024 r. (data wpływu do organu). Od tej też daty, stosownie do art. 35 K.p.a., należało liczyć termin do załatwienia sprawy przez Prezydenta. Fakt, że akta zostały przekazane przez Wojewodę Opolskiego organowi pierwszej instancji dnia 5 kwietnia 2024 r. (data wpływu) nie mógł mieć znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu z uwagi na treść art. 286 § 2 P.p.s.a. Ponadto, zgodzić się należy z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 27 stycznia 20216 r., sygn. akt I OSK 1507/15, że opóźnione przekazanie przez organ drugiej instancji akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem organowi pierwszej instancji nie może powodować niekorzystnych dla strony skutków procesowych, a takie mogłyby wynikać z opieszałości organu w zakresie przekazania akt.
Pierwsza i jedyna czynność podjęta w postępowaniu przez Prezydenta, polegająca na wezwaniu skarżącego do uzupełnienia jego wniosku, została dokonana w dniu 17 kwietnia 2024 r. Skarżący odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r., które do organu wpłynęło w dniu 23 kwietnia 2024 r. Od tego dnia, jak wynika z akt administracyjnych, organ nie podejmował żadnej czynności w sprawie, aż do dnia wydania decyzji, tj. do dnia 27 maja 2024 r. Nie można tym samym uznać, że stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki. Niewątpliwie też, organ uchybił miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Decyzja została natomiast wydana dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., które wpłynęło do organu dnia 24 maja 2024 r. Wprawdzie organ wydał decyzję w dopuszczalnym na podstawie art. 35 § 3 K.p.a. terminie dwóch miesięcy, jednak nie można uznać, że zastosowanie tego terminu było uzasadnione. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, aby sprawa była szczególnie skomplikowana i wymagała podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Od dnia otrzymania odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu, tj. od dnia 23 kwietnia 2024 r. do dnia wydania decyzji organ nie prowadził żadnych czynności. Ponadto, nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania miesięcznego terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie, działał w sprawie opieszale i nie wydał decyzji w wymaganym terminie. Tym samym dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.
Stan taki ustał na skutek wydania decyzji z dnia 27 maja 2024 r., co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wydanego wyroku.
Jednocześnie, w ocenie Sądu zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt 3 wyroku. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Orzeczenie rażącego naruszenia jest zatem zastrzeżone dla najbardziej skrajnych przypadków długotrwałej, bierności organów. Dla jego uznania nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18 oraz powołane tam orzecznictwo).
W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego i w tym celu podjął działanie, polegające na wezwaniu skarżącego do jego uzupełnienia. Poza tym, przekroczenie terminu nie było znaczne i było wynikiem nieprawidłowej oceny, co do możliwości rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy, a ostatecznie, jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu organ wydał w sprawie decyzję.
W punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł z kolei o kosztach, na które składa się wpis od skargi ustalony w wysokości 100 zł.