I SAB/Op 65/24

I SAB/Op 65/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1-2b, art. 14 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 1, art. 109 par. 1 i par. 2, art. 14 par. 2 i par. 1a, art. 110 par. 1, art. 63, art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 120, art. 154 par. 6, art. 151, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1640
art. 3 pkt 23
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe
Dz.U. 2024 poz 307
art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
Dz.U. 2018 poz 180
par. 14
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "N." w O. na bezczynność Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia Zwykłego "N." w O. z dnia 22 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Zwykłego "N." w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu [dalej: organ, Dyrektor] w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego N. w O. [dalej: wnioskodawca, skarżący, Stowarzyszenie].
Skarga na bezczynność organu została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Przedstawiciel Stowarzyszenia zwrócił się 22 kwietnia 2024 r., w drodze wiadomości przesłanej za pomocą poczty elektronicznej, do Dyrektora o udostępnienie dokumentów, których wykaz znalazł się w załącznikach do wniosku. Żądanie wniosku dotyczyło dokumentów potwierdzających wydatki poniesione przez Muzeum ze środków publicznych w roku 2023. Równolegle, odrębnym wnioskiem, Przedstawiciel Stowarzyszenia zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie dokumentów potwierdzających wydatki poniesione przez Muzeum ze środków publicznych w roku 2022.
Organ nie przekazał wnioskodawcy żądanych dokumentów za rok 2023, lecz pismem z 6 maja 2024 r. oznaczonym jako "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 kwietnia 2024 r." odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących projektu ,,[...]" za lata 2022 i 2023. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Z tego powodu na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania, że udostępnienie informacji ma szczególne znacznie dla interesu publicznego. Złożony wniosek nie obejmował jednak uzasadnienia, z którego wynikałaby ta przesłanka. Zatem Muzeum zobowiązane było odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Pismo Dyrektora zostało opatrzone 6 maja 2024 r. podpisem elektronicznym i wysłane na adres email Stowarzyszenia w tym samym dniu.
Pismem z 24 czerwca 2024 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora w udostępnianiu informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z 22 kwietnia 2024 r. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip], przez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo upływu terminu ustawowego oraz niezałatwienie wniosku skarżącego w jakikolwiek inny prawem przewidziany sposób. Stowarzyszenie wniosło o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona argumentowała, że pismem z 6 maja 2024 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ poinformował skarżącego, iż wnioskowana przez niego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej i nie może mu zostać udostępniona. W ocenie skarżącego, jest niesporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś wnioskowana przez skarżącego informacja ma taki właśnie charakter. W realiach sprawy organ, stojący na stanowisku, iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, nie wezwał skarżącego do podpisania złożonego wniosku, co potencjalnie prowadziłoby do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ, w przekonaniu skarżącego, świadomie, umyślnie i z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], sporządził dokument będący quasi-decyzją i przesłał ten dokument w sposób nieznany procedurze administracyjnej. Powyższe okoliczności uzasadniają, w ocenie strony, nie tylko zarzut bezczynności, lecz także rażącego jej charakteru.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek przesłał skarżącemu skan pisma z odmową udostępnienia informacji publicznej oraz uzasadnieniem tego stanowiska. Organ zaznaczył, że wniosek strony dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a wnioskodawca nie wykazał, że zakres informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje, w przypadku wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej bez wykazania przesłanek opisanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, trybu wzywania adresata wniosku by uzupełnił braki formalne wniosku i go uzasadnił. Przepis z art. 14 ust. 2 udip dotyczy wyłącznie obowiązku powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (w zakresie sposobu przekazania danych lub w formie ustalonej wg treści wniosku) oraz wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Stąd też ten przepis nie dotyczy wskazywania konieczności wykazania przesłanki, by informacje objęte wnioskiem były szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też organ był uprawniony, w przypadku uznania wniosku wg treści maili z dnia 22 kwietnia 2024 r. za wniosek o informację przetworzoną, odmówić udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia informacji. Dyrektor zaznaczył, że w przypadku, w którym organ pismem z 6 maja 2024 r. w sposób uzasadniony przekazał wnioskodawcy stanowisko o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym nie mógł pozostawać w bezczynności, a tym bardziej nie stanowiło podjęte działanie przez Muzeum bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Za bezczynność organu administracji uznane jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie. W niniejszej sprawie w ustawowym terminie dwóch tygodni Muzeum udzieliło wnioskodawcy odpowiedzi poprzez przesłanie na adres e-mail (to jest w sposób wynikający z wniosku) stanowiska z uzasadnioną odmową udostępnienia dokumentów. Nie jest bezczynnością Muzeum, a w szczególności bezczynnością mającą charakter rażącego naruszenia przepisów, podjęcie działania przez organ niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego.
W piśmie z 21 sierpnia 2024 r. skarżący stwierdził, że nie ma racji organ, wskazując, iż załatwił wniosek skarżącego w terminie, a to z następujących względów. Po pierwsze, organ nie wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu ani do podpisania wniosku, a są to czynności konieczne przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej. Po drugie, dokument określany przez organ jako "odmowa" nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 kpa. Po trzecie wreszcie, nawet, gdyby dokument ten uznać za decyzję administracyjną, czemu skarżący oponuje, to w obecnym stanie prawnym nie przesyła się i nie doręcza się decyzji administracyjnych z użyciem zwykłej poczty elektronicznej, jak to uczynił organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Na mocy art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).
Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).
Przedmiotem sądowej kontroli prowadzonej wskutek skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyroki NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest bezczynność Dyrektora w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie był zobowiązany do wniesienia ponaglenia lub innego środka zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu. Przed dniem wniesienia skargi na bezczynność organ odpowiedział wnioskodawcy pismem wysłanym na adres email Stowarzyszenia. Dyrektor udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku wynikającym z art. 13 ust. 1 udip.
W myśl art. 1 ust. 1 udip pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Za "informację publiczną" uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zakres przedmiotowy "informacji publicznej" jest następnie konkretyzowany w art. 6 udip. Jest nią też informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip.
W sprawie nie jest wątpliwe ani sporne, że Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu jest samorządową instytucją kultury Województwa Opolskiego, a więc podmiotem wykonującym zadania publiczne, a jego Dyrektor jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 udip). Natomiast żądane przez wnioskodawcę dokumenty dotyczą gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie działalności Muzeum i – co do zasady – podlegają udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip).
Skarżący, korzystając z prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 2 ust. 1-2 udip, nie musiał wykazywać swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest bowiem przyznane każdemu.
Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej aktualizuje się w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1-2b udip), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 udip). Zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 udip, stosuje się przepisy kpa (art. 16 ust. 2 udip).
Według art. 107 § 1 kpa, decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – odpowiednie pouczenia w tym zakresie.
W art. 107 § 1 kpa wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. W przypadku naruszeń formy prawnej jako minimum elementów traktuje się cztery składniki, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu czy – inaczej rzecz ujmując – z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu powoduje, że dane pismo nie będzie decyzją. Wprowadzenie do kpa przepisów dających podstawę do sporządzania na piśmie decyzji utrwalonej w postaci elektronicznej nie zmienia wymagań dotyczących składników decyzji administracyjnej. W zakresie użytkowym postać elektroniczna musi być zgodna z przepisami prawa, czyli decyzja musi odpowiadać przepisom art. 107 kpa we wszystkich elementach. W miejsce własnoręcznego podpisu wchodzi tylko kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty albo kwalifikowana pieczęć elektroniczna organu administracji publicznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024, art. 107, wraz z powołanym tam orzecznictwem i poglądami doktryny).
Odnosząc powyższe wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej do pisma Dyrektora z 6 maja 2024 r., Sąd stwierdził, że pismo to zawiera oznaczenie adresata: R. I. Stowarzyszenie N., oznaczenie organu: Muzeum Śląska Opolskiego, rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia z powołaniem się w szczególności na znaczny nakład pracy wymaganej w celu przygotowania żądanych dokumentów do przekazania ich wnioskodawcy, uzasadnienie prawne z powołaniem art. 3 ust. 1 pkt 1 udip oraz sądowej wykładni prawa w zakresie pojęcia "informacji przetworzonej", a także podpis elektroniczny Dyrektora. Zasadnie można więc przyjąć, że dokument przesłany wnioskodawcy za pomocą poczty elektronicznej nosi cechy decyzji administracyjnej, a ze względu na jego treść można też przyjąć, że celem jego sporządzenia było wiążące zakończenie czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek, poprzez odmowę jej udostępnienia.
Sąd dostrzegł, że w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż na adres poczty elektronicznej strony przesłano skan opisanego wyżej dokumentu. Jeżeli rzeczywiście Stowarzyszeniu przekazano cyfrową kopię dokumentu elektronicznego, ale pozbawioną podpisu elektronicznego, który mógłby podlegać weryfikacji za pomocą odpowiednich narzędzi (oprogramowania), to dokument taki – jako niepodpisany – nie może być uznany za spełniający wymogi formalne decyzji. Jeżeli więc dokument ten był jedynie cyfrowym odwzorowaniem (niepodpisaną kopią) pisma dyrektora, to spełnił wyłącznie funkcję informacyjną i nie można wówczas stwierdzić, że Stowarzyszeniu przekazano pismo, którego celem było wiążące zakończenie czynności podjętych wskutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sądowi jest jednak wiadome i jest to wiedza powszechnie dostępna, że kopia dokumentu sporządzonego w formie elektronicznej, zaopatrzonego w podpis elektroniczny i wysłanego do innego podmiotu za pomocą poczty elektronicznej, zachowuje cechy dokumentu "pierwotnego", a w tym zawiera podpis elektroniczny, jeżeli tylko nie zaistniała celowa lub przypadkowa ingerencja w treść takiego dokumentu. Kwestia ta wymaga jednak wyjaśnienia przez Dyrektora w toku czynności podjętych po doręczeniu wyroku Sądu.
Następnie Sąd przystąpił do oceny, czy pismo Dyrektora z 6 maja 2024 r., które w swej oryginalnej formie spełnia minimalne wymogi uprawniające do uznania go za decyzję administracyjną, zostało doręczone. Zdaniem Sądu, w sprawie zainicjowanej skargą Stowarzyszenia, za rozstrzygnięcie przez organ sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym zakończenia postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 udip). Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania (uchwała 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21).
Jak stanowi art. 109 § 1-2 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie; w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 kpa decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. Natomiast sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (art. 14 § 1a kpa). O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Moment doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Przepis art. 109 § 1 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji na piśmie. Organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640 ze zm.), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Natomiast treść komunikatu Ministra Cyfryzacji z dnia 12 lipca 2024 r. zmieniającego komunikat w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej oraz udostępnienia w systemie teleinformatycznym punktu dostępu do usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego w ruchu transgranicznym (Dz.U. poz. 1078), wydanego na podstawie art. 155 ust. 10 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1045), wskazuje, że termin wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem wyżej wymienionych usług został określony się na dzień 1 stycznia 2025 r. Z tego powodu organy administracji publicznej nie doręczają obecnie pism na adres do doręczeń elektronicznych, ani też z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej z art. 39 § 1 i § 2 pkt 1 kpa, a ewentualne doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego może nastąpić z wykorzystaniem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej funkcjonującej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 307) oraz przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180). Poświadczenie doręczenia pisma sporządzonego i doręczonego w formie dokumentu elektronicznego musi bowiem spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej (art. 3 pkt 20 ww. ustawy, § 14 ww. rozporządzenia, postanowienie NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/22). Wysłanie korespondencji na "zwykły" adres poczty elektronicznej nie skutkuje powstaniem urzędowego poświadczenia odbioru (art. 3 pkt 20 ww. ustawy) i zapisaniem danych elektronicznych powiązanych z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określających: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, [...] c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 ww. ustawy – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zatem dokument elektroniczny wysłany przez organ na "zwykły" adres email, z którego wnioskodawca wysłał wniosek, nie jest dokumentem doręczonym w rozumieniu kpa. Trafnie zatem skarżący podniósł, że odpowiedź organu z 6 maja 2024 r. nie została mu doręczona.
Sytuacja prawna, w której znajduje się obecnie Stowarzyszenie przedstawia się zatem w ten sposób, że Dyrektor wydał pismo o cechach decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, kończąc tym samym czynności w sprawie z wniosku strony, a równocześnie pisma tego nie doręczył, zatem wnioskodawca nie może zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ ani wnieść skargi do sądu administracyjnego na ten akt, ponieważ nie biegnie jeszcze termin właściwy do wniesienia środka zaskarżenia decyzji, a równocześnie wiadome jest, że Dyrektor nie podejmie dalszych czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jedynym środkiem zaskarżenia, który mogła wykorzystać strona było więc wniesienie skargi na bezczynność Dyrektora. Przy czym Sąd podkreśla, że pismo organu z 6 maja 2024 r. nie zostało oznaczone jako decyzja i nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia decyzji. Należy więc przyjąć, że wnioskodawca nie został poinformowany o tym, że organ wydał decyzję w trybie art. 16 udip, ani o tym, że przysługują mu jakiegoś rodzaju środki prawne przeciwko tej "odpowiedzi" organu. W specyficznym stanie sprawy Dyrektor powinien doręczyć pismo z 6 maja 2024 r. odpowiednio do wymogów kpa (wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia), tak by mogło ono podlegać ewentualnej ponownej ocenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym albo udostępnić żądaną informację publiczną. W takim stanie sprawy Sąd ustalił, że skarga była dopuszczalna, a organ pozostawał w bezczynności w dniu rozpoznania tej skargi.
Sąd wskazuje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 kpa w sytuacji przejścia do etapu postępowania, w którym istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 udip. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, uzasadnia wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi kpa. Dopiero bowiem w takiej sytuacji, z mocy art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy kpa. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 udip, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kpa, co oznacza, że Kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sąd wyjaśnia, że jeżeli Dyrektorowi nie był znany adres właściwy do doręczania pism do rąk Przedstawiciela Stowarzyszenia i organ nie miał możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, to powinien zwrócić się do wnioskodawcy o przekazanie tego adresu za pomocą dostępnego kanału komunikacyjnego, którym w sprawie była poczta elektroniczna. Ponadto, jeżeli Dyrektor zamierzał wydać akt administracyjny kończący czynności podjęte wskutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to powinien wezwać stronę do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Czynności te organ powinien wykonać wyznaczając stronie termin nie krótszy niż 7 dni oraz rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stosując przy tym art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 udip. Sprawa weszła bowiem w etap procedowania, w którym organ dążył do wydania decyzji, a zatem powinien stosować przepisy kpa.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa Sąd wyjaśnia, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17).
Rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a ppsa, jest zatem taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy oczywisty jest brak podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 659/23).
W stanie sprawy Sąd stwierdził, że chociaż bezczynność organu niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę zadań wykonywanych przez Dyrektora, który nie wykonuje obowiązków przypisanych "klasycznemu" organowi administracji publicznej, lecz kieruje instytucją kultury, jaką jest Muzeum. Organ sporządził i podpisał istotne w sprawie pismo w dniu 6 maja 2024 r. i w tym samym dniu przesłał je na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. Należy więc stwierdzić, że Dyrektor podjął czynności w terminie 14 dni wynikającym z art. 13 ust. 1 udip. Organ nie wykonał natomiast prawidłowo czynności w zakresie procedury doręczenia pisma podlegającego zasadom doręczania określonym w kpa i wskutek tego zaistniał stan zwłoki w załatwieniu sprawy. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu, doszukiwać się w bezczynności organu zaniechania wynikającego z braku woli załatwienia sprawy skarżącego czy lekceważącego podejścia do wniosku strony. Nie zaistniała zatem w sprawie kwalifikowana forma bezczynności i w tym zakresie skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania informacji publicznej.
W realiach sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą. Powodem ustalenia, że Dyrektor pozostaje w zwłoce (w związku z niezałatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej) było niedoręczenie pisma z 6 maja 2024 r., wskutek niezachowania przepisów kpa. Należy podkreślić, że organ powiadomił stronę o treści tego pisma za pomocą poczty elektronicznej, co Sąd uznał za działanie niewystarczające do wywołania skutku doręczenia dokumentu elektronicznego. Nie sposób także nie dostrzec faktu, że Dyrektor nie jest organem administracji publicznej załatwiającym administracyjne sprawy obywateli i zatrudniającym kadrę przygotowaną do tego rodzaju działań, lecz instytucją kultury – Muzeum, do którego statutowych zadań należy gromadzenie, przechowywanie, konserwowanie, udostępnianie i upowszechnianie zbiorów z zakresu: 1) pradziejów i historii Śląska Opolskiego, 2) powstań śląskich i tradycji powstańczych, 3) rzemiosła artystycznego i sztuki, polskiej i regionalnej, 4) kultury Śląska Opolskiego z uwzględnieniem wielokulturowości regionu, 5) przyrody Śląska Opolskiego. W zaistniałej sytuacji brak zatem było, w ocenie Sądu, uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w zakresie stwierdzenia bezczynności organu uwzględnił skargę (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), nie znajdując jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), natomiast w zakresie żądania wymierzenia grzywny – skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ppsa).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając wpis sądowy w kwocie 100 zł.