I SAB/Op 61/24

I SAB/Op 61/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Marzena Łozowska /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2848/24 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 3 par. 3, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 1b i par. 2, art. 154 par. 6, art. 151, art. 119 pkt 4, art. 190, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Z. Sp. z o.o. w O. do załatwienia wniosku skarżącego P. Ł. z dnia 4 listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej punktu II. podpunktu 1. tego wniosku, to jest w zakresie wskazania kiedy i pod jakim linkiem artykuł w [...] pod tytułem: "[...]" został opublikowany na stronie [...] oraz w części dotyczącej punktu IV. tego wniosku, to jest w zakresie wskazania pod jakim linkiem był w dniu [...] umieszczony artykuł pod tytułem: "[...]", w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
P. Ł. [dalej: strona, wnioskodawca, skarżący] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (pismem datowanym na 9 grudnia 2022 r., data wpływu do Sądu: 19 stycznia 2023 r.), skargę na bezczynność Z. sp. z o.o. w O. [dalej: organ, spółka, Z.] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o:
1) nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej;
2) stwierdzenie, że organ, wskutek braku rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa] lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że wnioskiem z 4 listopada 2022 r. zwróciła się do Z. o:
I) udostępnienie wersji elektronicznej:
1) artykułu w [...] z dnia 5 maja 2022 r. pt. "[...]";
2) [...] nr [...] – [...] w wersji z dnia 12 maja 2022 r., tj. bez usuniętych artykułów na mocy postanowienia SO w O. [...] (m.in. s. 5-11);
II) informacji:
1) kiedy artykuł w [...] pt. "[...]" został opublikowany na stronie [...], pod jakim linkiem i kiedy został usunięty;
III) udostępnienie artykułu, który na stronie [...] był zamieszczony;
IV) wskazanie pod jakim linkiem artykuł "[...]" był w dniu 5 maja 2022 roku zamieszczony.
Jednocześnie wnioskodawca poprosił o udostępnienie wyżej wymienionych informacji i dokumentów w wersji elektronicznej.
W dalszej części uzasadnienia skargi strona argumentowała, że wzmiankowany materiał prasowy nie jest obecnie dostępny publicznie, a organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, lecz pomimo tego nie wykonał obowiązku udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek w zakreślonym prawem terminie i pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący domagał się wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, ponieważ z okoliczności sprawy wynika, że zwłoka była celowa i mogła wpłynąć na postępowanie przed sądem powszechnym, a co najmniej mogła wprowadzić ten sąd w błąd.
W odpowiedzi na skargę Z. wniósł o jej odrzucenie – ze względu na okoliczność, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył jego indywidualnego interesu, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący złożył opisany wyżej wniosek, a Z. odpowiedział na niego 14 grudnia 2022 r. w wiadomości o treści "[...] informujemy, że nie potwierdzamy istnienia materiałów, o które Pan wnioskuje. Jeśli uważa Pan, że takowe były opublikowane na stronach internetowych, to były to treści ogólnie i publicznie dostępne, każdy miał do nich dostęp bez wniosku. Część treści dotyczących tzw. "[...]" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] – zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej, nie mogą więc być rozpowszechniane. Treści, które stanowią zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej." W ocenie organu zarzut bezczynności jest chybiony i nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak nie wszystkie posiadane przez organ informacje mają walor publiczny. Żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip]. Co więcej, informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, w rzeczywistości miała służyć jego indywidualnemu interesowi. Organ zaznaczył, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej materiały objęte wnioskiem już nie istniały. Z. nie pozostawał w bezczynności, ponieważ odpowiedział na wniosek skarżącego. Zdaniem organu nie zostały też spełnione przesłanki wymierzenia Z. grzywny z art. 154 § 1 ppsa.
W piśmie procesowym, stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, strona argumentowała, że nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, iż informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, nie zostały wytworzone w zakresie gospodarowania przez spółkę mieniem komunalnym, ponieważ [...] stanowi darmowe czasopismo wydawane przez Z. i jest finansowane w całości z mienia komunalnego. Ponadto podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien to twierdzenie uwiarygodnić. W ocenie skarżącego w sprawie nie można mówić o nadużyciu prawa do informacji publicznej, na co wskazywał organ. Natomiast spółka udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi z naruszeniem ustawowego terminu, a ponadto nie odpowiedziała na żadne z zadanych pytań. Strona ponownie też podniosła, że w sprawie spełnione są przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Do pisma procesowego strona załączyła "zrzut ekranu" w celu potwierdzenia, że żądany artykuł prasowy był opublikowany na stronie internetowej [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 3/23: 1) zobowiązał Z. sp. z o.o. w O. do załatwienia wniosku skarżącego P. Ł. z 4 listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w części pkt II ppkt 1 w zakresie dotyczącym informacji, kiedy został usunięty artykuł pt.: "[...]" w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt, 2) stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z 4 listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądził od Z. sp. z o.o. w O. na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę dane są informacją publiczną. W ocenie Sądu skarżący nie uzyskał pełnej odpowiedzi na złożony wniosek. Ponieważ organ zareagował na wniosek strony, jednak niewłaściwie, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia w części orzeczonej w pkt 1 wyroku, uznając przy tym, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony, w kontekście okoliczności sprawy, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z pkt 2 wyroku.
Od powyższego wyroku WSA w Opolu zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Pierwszą skargę kasacyjną wniósł Z., zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktów 1 i 4. Drugą skargę kasacyjną wniósł P. Ł., zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktów 2 i 3.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1125/23: 1) uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2) oddalił skargę kasacyjną Z., 3) zasądził od Z. na rzecz P. Ł. kwotę 477 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie NSA na uwzględnienie zasługiwała skarga kasacyjna P. Ł., chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. NSA wyjaśnił, że jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 udip. Artykuł 10 udip nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Gdy uruchamiany jest tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej, konieczne staje się podjęcie działań postępowania jurysdykcyjnego po to i w taki sposób, aby realizowane w ten sposób prawo dostępu do informacji publicznej z jednej strony następowało z poszanowaniem niezbędnych gwarancji procesowych podmiotu tego prawa, a z drugiej strony skutki prawne wystąpienia z określonym roszczeniem nadawały się do zrealizowania. W katalogu zasad ogólnych kpa mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego, pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć między innymi te, które zostały sformułowane w art. 7 kpa. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy kpa i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w kpa, a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji. Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 kpa nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów kpa do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz jest stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie między innymi w art. 7 kpa. Potrzebę taką akcentuje się na przykład w stosunku do sposobu oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czego nie regulują unormowania udip, a co jest niezbędne dla przeprowadzenia postępowania inicjowanego takim wnioskiem. W tym kontekście jako nieuzasadniony NSA ocenił jednak, na płaszczyźnie skargi na bezczynność, zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa.
Dalej NSA stwierdził, że Sąd I instancji przyjął, że żądania zawarte we wniosku skarżącego z 4 listopada 2022 r. dotyczą informacji publicznych obejmujących informacje niejako o zasadach funkcjonowania podmiotów związanych ze sferą publiczną oraz o danych publicznych, to jest informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 udip. Wnioskiem z 4 listopada 2022 r. skarżący domagał się bowiem zarówno udostępnienia konkretnej publikacji, danych pozwalających na jej odtworzenie, jak i oznaczonego numeru, czyli nr [...] tytułu "[...]", we wskazanych wersjach, ale i – co istotne – nie tylko podania daty, kiedy artykuł w "[...]" pod tytułem "[...]" został opublikowany na stronie [...], pod jakim linkiem, ale także, kiedy został usunięty. Jedynie w zakresie daty usunięcia opublikowanego tekstu Sąd I instancji przyjął, że odpowiedź nie jest jasna, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, że zgodnie z odpowiedzią organu z 14 grudnia 2022 r., na dzień złożenia wniosku, to jest 4 listopada 2022 r., nie posiadał on wnioskowanych informacji, gdyż zostały one usunięte na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z 25 maja 2022 r., sygn. akt [...] – zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że nie sposób stwierdzić, na podstawie jakich faktów Sąd I instancji doszedł do takiej konkluzji. Nie wynika to przede wszystkim z udzielonej na złożony wniosek odpowiedzi z 14 grudnia 2022 r., gdzie organ w sposób nader enigmatyczny poinformował, że "nie potwierdzamy istnienia materiałów, o które Pan wnioskuje. Jeżeli uważa Pan, że takowe były opublikowane na stronach internetowych, to były treści ogólnie i powszechnie dostępne, każdy miał do nich dostęp bez wniosku. Część treści dotyczących tzw. "[...]" została usunięta na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] [...], nie mogą więc być rozpowszechniane. Treści, które stanowią zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej." Z odpowiedzi tej wynika jedynie, że po pierwsze jest w obrocie prawnym powołane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego w O., którego jednak brak jest jednak w aktach sprawy, a więc nie sposób odnieść się do tego orzeczenia i wynikających z niego zakazów i ograniczeń (a nawet tego, czy dotyczy ono wnioskowanego artykułu), a po drugie, że zapiski, notatki, szkice dziennikarskie nie podlegają dostępowi do informacji publicznej – z czym należy się w pełni zgodzić, ale nie były one przedmiotem wniosku z 4 listopada 2022 r. Czym innym jest jednak brak możliwości udostępnienia artykułu ze względu na zakaz wynikający z orzeczenia sądu, a czym innym brak żądanej informacji. Wymaga to dokładnego wyjaśnienia ze strony organu – co powinno mieć miejsce już w odpowiedzi na złożony wniosek, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, usunięcie artykułu prasowego ze strony internetowej nie jest samo w sobie równoznaczne z jego całkowitym "zniszczeniem", a jedynie z tak zwanym "zdjęciem" czy "ściągnięciem" ze strony internetowej, a sam artykuł może nadal pozostawać w bazie informatycznej organu. Niezbędne jest więc wyraźne wykazanie, na dzień wyrokowania, czy organ jest w posiadaniu artykułu w [...] z 5 maja 2022 r. pod tytułem "[...]", a jeżeli nie, to od kiedy i dlaczego, albo też wskazanie innych przyczyn uniemożliwiających jego udostępnienie. Niezrozumiałe, w ocenie NSA, jest stwierdzenie o braku informacji dotyczącej nr [...] [...] w wersji z dnia 12 maja 2022 r., to jest bez usuniętych artykułów na mocy postanowienia SO w O. ([...]) skoro proste wyszukiwanie w Internecie pozwala znaleźć pod adresem [...] dostęp do żądanego numeru gazety w wersji elektronicznej bez usuniętych artykułów (strony 5-11 są zaczernione). Podobnie wyjaśnienia wymaga, dlaczego organ nie ma informacji, kiedy artykuł pt. "[...]" został opublikowany w [...], pod jakim linkiem i kiedy został usunięty.
NSA zaznaczył, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji powinno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać pewne wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje powinny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków. Niestety z odpowiedzi organu z 14 grudnia 2022 r. nie wynika dostatecznie szczegółowo, czy organ nie posiada żądanych informacji i dlaczego.
NSA ocenił jako zasadny zarzut naruszenia art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji, gdy Sąd I instancji ustalił, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy udip, a jednocześnie organ w sposób niewystarczający nie wykazał, dlaczego nie udostępnił informacji publicznej. W konsekwencji, za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa, gdyż dopiero poprawne ustalenia czy organ pozostaje w bezczynności, czy nie, w jakim zakresie oraz przez jaki okres ma to miejsce, mają bezpośredni wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, to jest czy bezczynność ta miała lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. NSA stwierdził też, że wobec faktu, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się uzasadnione, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne, gdyż zarzuty te mogą podlegać rozpoznaniu tylko na gruncie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. NSA nakazał Sądowi I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę zastosowanie się do powyższych wskazań i przede wszystkim dokonanie oceny treści odpowiedzi organu z 14 grudnia 2022 r. pod kątem tego, czy wynika z niej fakt, iż organ nie posiada poszczególnych z żądanych informacji, a jeżeli tak, to dlaczego i od kiedy. Mając na powyższe na uwadze, NSA uchylił punkty 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Opolu (pkt 1 sentencji).
Jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w O. z 25 maja 2022 r., sygn. akt [...], Sąd udzielił zabezpieczenia wnioskodawcy I. J., w ten sposób, że nakazał uczestnikom, to jest Z. i K. O. Redaktor Naczelnej "[...]" usunięcie artykułów umieszczonych na stronach internetowych ([...]) dotyczących tak zwanej "[...]" i zakazał ich rozpowszechniania w jakiejkolwiek formie do dnia uprawomocnienia się wyroku o ochronę dóbr osobistych, jaką wytoczy wnioskodawca I. J., a dotyczącą przedmiotowo treści tych artykułów, lub do dnia upadku zabezpieczenia. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z 1 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej.
Jak wynika zaś z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność jest stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (wyroki NSA: z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13). Uwzględniając taką skargę sąd – stosownie do art. 149 § 1 ppsa – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa – także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 21 udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa.
Wyjaśnić należy, że złożona w sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ppsa, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 udip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 udip, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Na mocy art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Cytowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. Z zakresu związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 190, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Wobec powyższego, w stanie sprawy, Sąd rozpatrujący skargę wnioskodawcy jest związany wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1125/23, który ukierunkowuje i limituje dalsze rozważania.
Mając na uwadze powyższe regulacje, należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała skarżący, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
W niniejszej sprawie zostało już prawomocnie przesądzone, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej, a organ był zobowiązany do ich udostępnienia, jednak pozostawał w bezczynności, ponieważ obowiązku tego w pełni nie wykonał. Ustalone również zostało to, że wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, wobec czego była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Wniesiona skarga odnosząca się do bezczynności spółki w sprawie z wniosku strony z 4 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej została uwzględniona w zakresie określonym w prawomocnym punkcie 1. sentencji wyroku WSA w Opolu z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 3/23, zobowiązującym Z. do załatwienia wniosku skarżącego z 4 listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w części punktu II. podpunktu 1., to jest w zakresie dotyczącym informacji, kiedy został usunięty artykuł pt.: "[...]", w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt.
Przeprowadzona obecnie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga odnosząca się do bezczynności spółki w sprawie z wniosku strony z 4 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie również w zakresie określonym we wniosku skarżącego z 4 listopada 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej punktu II. podpunktu 1. tego wniosku, to jest w zakresie wskazania, kiedy i pod jakim linkiem artykuł w [...] pod tytułem: "[...]" został opublikowany na stronie [...] oraz w części dotyczącej punktu IV. tego wniosku, to jest w zakresie wskazania, pod jakim linkiem był w dniu 5 maja 2022 r. umieszczony artykuł pod tytułem: "[...]".
Zdaniem Sądu, powyższe dane również należą do zakresu informacji publicznej, a spółka jest w ich posiadaniu i może je przekazać wnioskodawcy, w szczególności na podstawie tak zwanych "logów", czyli zapisów aktywności, a w tym zmian opublikowanych treści, na prowadzonej przez nią stronie internetowej "[...]". Zagadnienie sprawdzenia zapisów znajdujących się w "logach" to problem natury technicznej, a nie prawnej. Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że spółka powinna odnieść się do wniosku skarżącego odpowiednio do tego, jak został on sformułowany. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie ustala bowiem (z udziałem strony) i nie poddaje ocenie istoty żądania (co musiałoby zaistnieć w sprawie administracyjnej), lecz udziela odpowiedzi na wniosek w sposób adekwatny do tego, jak wniosek został zapisany i przedłożony organowi. Przekazanie tych informacji wnioskodawcy jest również istotne z punktu widzenia zaleceń wydanych przez NSA, a dotyczących precyzyjnego ustalenia okoliczności, w jakich organ wyzbył się żądanej informacji publicznej i wykazania, że danych tych, pierwotnie opublikowanych na stronie internetowej, organ obecnie już nie może przekazać wnioskodawcy, ponieważ zostały literalnie "skasowane", a nie tylko "ukryte" przed dostępem osób przeglądających [...]. Na podstawie powszechnie dostępnych informacji Sąd potwierdził, że skarżący słusznie wskazywał, iż istotny w sprawie artykuł nie jest udostępniony do przeczytania ani na stronie [...], ani za pomocą usługi "Wayback Machine" na stronie internetowej https://web.archive.org. Podobna sytuacja dotyczy pełnego, czyli pierwotnie opublikowanego wydania numeru [...] "[...]" z 12 maja 2022 r. Organ nie może więc w uprawniony sposób twierdzić, że "były to treści ogólnie i publicznie dostępne, każdy miał do nich dostęp bez wniosku", ponieważ obecnie nie są to treści powszechnie dostępne.
Sąd ponownie rozpatrujący sprawę pozostaje związany prawomocnym wyrokiem NSA (art. 190 ppsa) oraz w części prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu (art. 170, art. 171 ppsa), zatem tylko przypomina, że oceniając czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie – pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy zatem zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym udip. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Mając na uwadze unormowanie ustanowione w 4 ust. 1 pkt 1 udip, nie budzi wątpliwości to, że spółka komunalna (w sprawie: Z.) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, a spółka komunalna niewątpliwie jest takim podmiotem. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 udip, zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości co do tego, że informacje wnioskowane przez skarżącego do udostępnienia, mieszczą się w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie udip. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 udip, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP, który w ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Podkreślenia także wymaga, że Konstytucja RP przyznała każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to dotyczy zakresu, w jakim ta działalność wiąże się z wykonywaniem zadań władzy publicznej i gospodarowaniem środkami publicznymi. Jego istotą jest umożliwienie obywatelom sprawowania społecznego nadzoru nad działalnością szeroko pojmowanej administracji publicznej, zapewniającej funkcjonowanie naszego państwa.
Tym, samym podkreślenia wymaga, że jawność życia publicznego stanowi jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa, a w szczególności jawności działania organów administracji publicznej i instytucji publicznych. Jawność tę, jak wskazano powyżej, gwarantuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd, co do zasady, nie powinno budzić wątpliwości, że spółka komunalna, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej jej dotyczącej, jak i związanej z podejmowana przez nią działalnością, jednakowo na wniosek albo w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie działalność podejmowana przez Z. związana z publikowaniem różnych treści w ramach strony internetowej [...] i tytułu "[...]" taki przymiot posiada. Dostrzeżenia wymaga także, że w judykaturze dominuje stanowisko, że informacją publiczną są treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Stanowią ją zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, do których odwołują się one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA/Po 224/06; wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 238/04; wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 735/09). Należy ponadto zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Nie ulega wątpliwości, że Z. – jako podmiot wykonujący zadania publiczne – jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, do udostępniania informacji publicznej. Warto przy tym zaznaczyć, że jest to spółka komunalna, która powołana została w celu wykonania zadania własnego Gminy O. i której jest ona jedynym wspólnikiem. Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ww. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 udip wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, stanowi informację publiczną. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (m.in. wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, a także z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14).
W orzecznictwie sądowym, które uwzględnia konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej – i z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie – podnosi się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które dotyczą sfery faktów związanych z działalnością organów władzy publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie udip, decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i d udip za informację publiczną uznać należy wszelkie dane publiczne o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, jak i danych publicznych, w tym treści i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip).
Informacją publiczną jest zatem, jak wskazano wyżej, m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.
Stosownie do treści wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2022 r. należy zatem uznać, że żądane przez niego dane dotyczą informacji publicznych obejmujących informacje niejako o zasadach funkcjonowania podmiotów związanych ze sferą publiczną oraz o danych publicznych, tj. informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 udip. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2022 r., skarżący domagał się bowiem udostępnienia konkretnej publikacji, jak i danych odnoszących się do jej zamieszczenia na stronie internetowej oraz usunięcia z tej strony.
W ocenie Sądu skarżący, na złożony wniosek, nie uzyskał odpowiedzi adekwatnej do przedłożonego żądania. Jedynym konkretnym i związanym z wnioskiem strony stwierdzeniem organu było wskazanie, że spółka nie posiada już żądanego artykułu prasowego. Jednak również ta odpowiedź była niepełna, bo nie zawierała wyjaśnienia dotyczącego faktycznego sposobu i daty usunięcia żądanych danych z zasobów archiwalnych "[...]".
Mając powyższe na uwadze, wymaga podkreślenia, że adekwatnie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na:
a) udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu – w drodze dokonania czynności materialno-technicznej,
b) odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 udip – w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1-2b udip lub
c) wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania – w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip.
W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę, co w części w przedmiotowej sprawie uczynił, czego zresztą nie neguje też strona skarżąca. Kwestionuje ona de facto oświadczenie organu o nieposiadaniu tych informacji w kształcie przez nią oczekiwanym i pożądanym.
Równocześnie wskazania wymaga, że mocą art. 13 ust. 1 udip odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 udip. Ponieważ organ zareagował na wniosek strony, jednakże uczynił to niewłaściwie, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia w części, uznając przy tym, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z pkt 2 wyroku.
Sąd dostrzegł, że spółka w udzielonej odpowiedzi powołała się na dwie okoliczności, pierwszą z nich jest brak żądanego artykułu w zasobach organu, a drugą postanowienie Sądu Okręgowego udzielające I. J. zabezpieczenia powództwa i zakazujące rozpowszechniania krytycznych wobec niego artykułów, które opisywały tak zwaną "[...]". Przy czym, jeżeli organ w istocie chciał powołać się na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 udip), to powinien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 udip), czego jednak nie uczynił, ponieważ stwierdził, że żądany artykuł nie jest informacją publiczną w rozumieniu udip, jak również stwierdził, że żądanego tekstu już nie posiada.
O ile jest przesądzone w sprawie, że artykuł prasowy wskazany we wniosku skarżącego jest informacją publiczną, a kwestia jego usunięcia wymaga przekazania skarżącemu dodatkowych informacji (o czym było wyżej), to problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie został należycie wyjaśniony przez spółkę, jak również nie wydano decyzji w tym zakresie, ale – co bardzo istotne w sprawie – wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę danych jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy wnioskowane dane organ posiada. W specyficznych realiach sprawy, o ile Sąd może zobowiązać organ do udostępnienia informacji publicznej, którą organ dysponuje, czy też szerzej – do załatwienia wniosku, co do którego organ jest bezczynny (do wykonania czynności – art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), to jednak nie może zobowiązać organu do przekazania danych, których spółka (jak twierdzi) – już nie posiada albo do podjęcia czynności o charakterze negatywnym wobec wniosku skarżącego, takiej jak na przykład wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, która następnie mogłaby podlegać ewentualnej ocenie Sądu.
Na mocy art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niewątpliwie I. J. jest osobą fizyczną, której prywatność powinna być chroniona. Jednak wyjątkiem od tej reguły jest wyłączenie tego ograniczenia w odniesieniu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 63/23). Zdaniem Sądu, lakoniczna odpowiedź Z. udzielona skarżącemu, nie zawiera stanowiska organu w zakresie ustalenia, czy Prezes Zarządu spółki komunalnej W. w O., jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a tym samym jego prywatność podlega ograniczeniu. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że Sąd Okręgowy udzielił ochrony tymczasowej i zakazał rozpowszechniania artykułów opublikowanych w "[...]", a dotyczących "[...]" do dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie o ochronę dóbr osobistych, wyłączając tym samym – co jest istotne – jedynie przejściowo, możliwość stosowania w odniesieniu do tej osoby przepisów udip w zakresie obejmującym artykuły krytykujące zachowania I. J. – Prezesa Zarządu W. w O. sp. z o.o. w O. Kwestia dostępu do informacji o działaniach i zaniechaniach I. J. jako Prezesa Zarządu W., będzie jednak miała znaczenie w sprawie dopiero wtedy, gdy Z. nie zdoła należycie wykazać, że materiały prasowe zostały rzeczywiście usunięte (skasowane), a nie tylko przestały być dostępne dla czytelników, czego dotąd nie uczynił, zatem Sąd zobowiązał organ do podjęcia działań w tym zakresie.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania z wniosku skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu – co miało miejsce w dniu 4 listopada 2022 r. W konsekwencji więc dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Za prawidłowe wywiązanie się z obowiązku rozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip nie można uznać pisma organu z dnia 14 grudnia 2022 r., gdyż – jak wskazano powyżej – nie zawiera ono odpowiedzi na wszystkie zagadnienia przedstawione przez wnioskodawcę. W ocenie Sądu za załatwienie wniosku nie można uznać oświadczenia organu, iż treści dotyczące "[...]" zostały usunięte, w sytuacji, gdy brak jest informacji pozwalających na odtworzenie czy ustalenie faktów w zakresie "kiedy" i "w jaki sposób" nastąpiło rzeczywiste usunięcie tych treści, albo tylko – na co wskazuje skarżący – ich "wycofanie" ze strony internetowej (zaniechanie udostępniania).
Uwzględniając powyższe, a także nieterminowość działania organu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 udip, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności. Przy czym, na co także należy zwrócić uwagę, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez stronę informacji w kształcie i zakresie wskazanym we wniosku z 4 listopada 2022 r. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została przekazana skarżącemu przez organ z naruszeniem terminu i była niepełna, co wynikało jednak z błędnej oceny tego wniosku.
Należy przypomnieć, że NSA w istotnym w sprawie wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1125/23, stwierdził, że bezzasadna jest argumentacja odnosząca się do faktu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż wnioskodawca chce ją wykorzystać we własnej sprawie w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w O. Otóż informacja o sprawach publicznych nie traci charakteru informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Wbrew stanowisku organu kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 udip, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie NSA kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy udip starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Mając z kolei na uwadze to, że w zakresie oceny całości wniosku bezczynność organu trwała w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, oceniając na podstawie art. 149 § 1a ppsa stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 877/19). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14).
W ocenie Sądu, zważywszy na okoliczności, które wpłynęły na stan bezczynności, takie jak wadliwa ocena wniosku polegająca na przyjęciu, że żądanie jest kierowane do organu w prywatnym interesie wnioskodawcy, a wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, uznać należy, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organ zareagował na wniosek strony, lecz z opóźnieniem. Organ nie odpowiedział też w sposób kompleksowy, przy czym trwająca bezczynność co do rozpoznania wniosku nie jest wynikiem oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, lecz wynika z błędnej kwalifikacji treści żądania. Ponieważ organ nie zareagował na złożony wniosek w sposób wyznaczony prawem w terminie z art. 13 ust. 1 udip, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w części, w której nie udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.
W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania informacji publicznej.
Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie środka kompensacyjnego (wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20).
W realiach sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny czy też przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie zachodzą. Powodem zwłoki organu była błędna ocena otrzymanego wniosku. Nie sposób także nie dostrzec faktu, że Z. nie jest organem administracji publicznej załatwiającym administracyjne sprawy obywateli i zatrudniającym kadrę przygotowaną do tego rodzaju działań, lecz spółką realizującą na rzecz mieszkańców niektóre zadania Gminy O. W zaistniałej sytuacji brak zatem było, w ocenie Sądu, uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Sąd uznał, że brak jest również okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3094/19, wyjaśnił, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej wskaże zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Strona w skardze nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które były wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Podnoszona w skardze okoliczność, że zwłoka organu była celowa i mogła wpłynąć na postępowanie przed sądem powszechnym, a co najmniej mogła wprowadzić w błąd sąd powszechny, nie zmienia powyższej oceny, ponieważ to do powoda należy wykazanie zasadności żądania pozwu. Ewentualne oddalenie powództwa w procesie cywilnym nie może uzasadniać nałożenia przez sąd administracyjny obowiązku spełnienia określonego świadczenia przez organ, który jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a więc występuje w innym charakterze i w zupełnie innej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w zakresie stwierdzenia bezczynności organu uwzględnił skargę (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), natomiast w zakresie żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ppsa).
O kosztach postępowania Sąd orzekł prawomocnie w punkcie 4. wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 3/23. Wyrok w tym zakresie nie został bowiem uchylony przez NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy.