I SAB/OP 6/24

I SAB/Op 6/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Odrzucono skargę w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w części
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8 i 9, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1, par. 1a, i par. 2, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 37 par. 4art. 217 par. 1-3, art. 218 par. 1, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2373
par.14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w  zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura  Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej  oraz ich rodzin
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w Kluczborku w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu 1) odrzuca skargę w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Kluczborku do załatwienia wniosku z dnia 23 lutego 2023 r. o wydanie zaświadczenia za lata: 2019, 2020 i 2021, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Kluczborku do załatwienia wniosku z dnia 23 lutego 2023 r. o wydanie zaświadczenia za lata: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 i 2022, 3) stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w Kluczborku dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 4) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5) oddala dalej idącą skargę, 6) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Kluczborku na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. B. (dalej także jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w Kluczborku (dalej także jako: "organ", "Komendant Powiatowy") w przedmiocie wydania zaświadczenia za lata 2005 – 2022 potwierdzającego okresy służby skarżącego, pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie jego emerytury.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r., które wpłynęło do Komendanta Powiatowego w dniu 24 lutego 2023 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa") i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611 – dalej jako: "Rozporządzenie") strona zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia za lata 2005 – 2022 potwierdzającego okresy jej służby, pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie jej emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby. Jednocześnie wskazała w tym piśmie zdarzenia, które - w jej ocenie - spełniają kryteria do uznania ich jako czynności, o których mowa § 4 pkt 1 Rozporządzenia.
Komendant Powiatowy pismem z dnia 27 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 245 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") wyznaczył stronie nowy termin załatwienia sprawy do dnia 25 maja 2023 r. Uzasadnił to tym, że jej wniosek dotyczy wielu ewidencji, długiego okresu czasu, a dane w przeważającej części znajdują się w archiwach. W toku postępowania kolejnymi pismami z dnia 14 marca, 19 maja i 19 czerwca 2023 r. wyznaczał kolejne terminy rozstrzygnięcia sprawy, tym razem na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., usprawiedliwiając zwłokę jak w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r.
Komendant Powiatowy przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające pod kątem ujawnienia dokumentów umożliwiających wydanie stronie zaświadczenia o czynnościach w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. W tym celu dokonał kwerendy szeregu ewidencji i rejestrów (tj. książek sztabowych, protokołów zatrzymań, systemu KSIP zatrzymań, akt osobowych, notatników służbowych, ksiąg Rejestru Dochodzeń i Śledztw, Elektronicznego Rejestru Śledztw i Dochodzeń, analizy wytypowanych postępowań, wydruków z realizowanej pomocy prawnej i kart przedłużonego czasu pracy), posiadanych przez KPP w Kluczborku, KMP w Opolu i KWP w Opolu. W efekcie wyłączył z nich szereg kart, wydruków oraz akta osobowe. Załączył je do akt administracyjnych sprawy i sporządził z dokonanych czynności szereg pism i notatek służbowych w tym z: 13 marca, 11 i 14 kwietnia; 5, 11, 19 i 28 maja; 5, 14, 28 i 30 czerwca; 3, 4 i 6 lipca; 15 września oraz 5, 9 i 10 października 2023 r.
Nadmienić należy, że strona pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. złożyła, na podstawie art. 37 k.p.a., do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu ponaglenie. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu rozpatrzył to ponaglenie. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. stwierdził, że Komendant Powiatowy nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy.
W dniu 17 lipca 2023 r. Komendant Powiatowy wydał stronie zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez nią służby w latach 2019, 2020 i 2021 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W dniu 2 sierpnia 2023 r. Komendant Powiatowy postanowieniem nr [...] odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 i 2022. Postanowienie to doręczono stronie w dniu 24 lipca 2023 r. Strona wniosła na nie zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Komendant Powiatowy poinformował stronę o wyznaczaniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 listopada 2023 r.
Pismem z dnia 14 września 2023 r. strona złożyła kolejne ponaglenie. W dniu 27 września 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wydał postanowienie nr [...], którym ponownie stwierdził, że Komendant Powiatowym nie dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu.
W związku z powyższym, strona – działając za pośrednictwem Komendanta Powiatowego – pismem z dnia 10 października 2023 r. – złożyła w dniu 11 października 2023 r. (według daty stempla Kancelarii Ogólnej KPP w Kluczborku) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego. W petitum skargi wniosła o: zobowiązanie Komendanta Powiatowego do wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie w terminie 7 dni od rozpoznania skargi; stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; nakazania wypłaty należności za wykonywanie czynności, które kwalifikowały ją do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5 % w określonym terminie od dnia 3 marca 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz wyrównania należności za wydane zaświadczenia od dnia 3 marca 2023 r. do dnia 1 sierpnia 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami; przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości 10 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisała zwięźle stan faktyczny sprawy. Wskazała na negatywne dla niej skutki braku wydania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę m.in., że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest czasochłonne i wymaga ogromnego nakładu pracy przy sprawdzaniu akt spraw i innych zbiorów dokumentów, co niezbicie potwierdza dokumentacja postępowania.
Dalsze czynności ukierunkowane już bezpośrednio na wydanie zaświadczenia Komendant Powiatowy realizował już po wniesieniu skargi. Z informacji uzyskanej przez Sąd w dniu 15 stycznia 2024 r. wynika, że po wniesieniu skargi w dniu 29 listopada 2023 r., postanowieniem nr [...], kolejny raz odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2005 – 2018 i 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organu w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność i przewlekłość w przedmiocie wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Komendant Powiatowy pozostawał w bezczynności i przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Wniosek skarżącego związany był z tym, iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Aby uzyskać podwyższenie emerytury, niezbędne było wskazanie przez skarżącego 10 lat służby pełnionej w wymienionych warunkach. Szczegóły owego podwyższenia określa Rozporządzenie, które w § 4 pkt 1 stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z kolei przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, z późn. zm.) stanowi, że środkiem potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej. W § 14 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. precyzuje, że powyższe zaświadczenia wydaje właściwy organ Policji na żądanie funkcjonariusza.
Sąd dostrzegł, że wniosek strony z dnia 23 lutego 2023 r. o wydanie zaświadczenia obejmował lata "od 2005 do końca 2022". Sprawa była zatem w ocenie Sądu podzielna na poszczególne lata służby. Komendant Powiatowy mógł zatem wydać stronie zaświadczenie o treści zgodnej z jej żądaniem za poszczególne lata.
Sąd zauważył, że takie zaświadczenie Komendant Powiatowy wydał w dniu 17 lipca 2023 r. Na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 4 pkt 1 Rozporządzenia, stwierdził w nim, że skarżący "w roku (latach) 2019, 2020 i 2021 wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz doręczył je skarżącemu w dniu 24 lipca 2023 r. (k. 390 - 391 akt adm.). Nastąpiło to jeszcze przed wniesieniem skargi do tut. Sądu. Sąd był zatem zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać z urzędu dopuszczalność skargi w części obejmującej lata 2019, 2020 i 2021. W ocenie Sądu skarga w tej części, jako wniesiona już po wydaniu przez organ zaświadczenia kończącego postępowanie w sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażonych w uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W pierwszej z wymienionych uchwał (II OPS 5/19) NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast w drugiej uchwale NSA (II OPS 1/21) stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższe uchwały są wiążące w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), a nadto mają one ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w zacytowanych wyżej uchwałach i jest nim związany.
Odnotowania też wymaga, że ww. uchwały NSA mogą mieć zastosowanie do spraw z zakresu wydawania zaświadczeń (por. postanowieniem NSA z 12 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1104/23). Choć bowiem nawiązują one do zakończenia postępowania administracyjnego indywidualnym aktem administracyjnym (ostateczną decyzją administracyjną), co nie mogłoby mieć miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy jako kończącej się w inny sposób [czynnością materialno-techniczną przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana (art. 218 § 1 k.p.a.), albo postanowieniem przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści lub postanowieniem przez odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.)], to jednak – w ocenie Sądu – wydanie zaświadczenia (tu: obejmującego lata 2019, 2020 i 2021) o treści zgodnej z wnioskiem strony sprawia, że nie można w tej części skargi mówić o bezczynności lub przewlekłości organu, gdyż organ ten uwzględniając wniosek dokonał żądanej czynności z zakresu administracji publicznej. Mając to uwadze Sąd orzekł jak w pkt. 1. sentencji wyroku.
Z kolei sprawa o wydanie zaświadczenia w części obejmującej pozostałe lata służby, tj. 2005 – 2018 i 2022 została rozpatrzona postanowieniem odmownym wydanym przez Komendanta Powiatowego w dniu 29 listopada 2023 r., a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd. W świetle powołanych przepisów p.p.s.a. ten stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt. 2. sentencji wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości.
Zasadnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Wciąż jednak zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy Komendant Powiatowy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w warunkach wniesienia skargi i - jeżeli tak - czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii przez Sąd, za okres do momentu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość (tj. do dnia 10 października 2023 r.) będzie wiązać w przyszłości Sąd i organ (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.).
W tym celu Sąd był zobowiązany ustalić obowiązujący Komendanta Powiatowego wzorzec normatywny służący do oceny sprawności jego postępowania w okresie od złożenia przez skarżącego wniosku (24 lutego 2023 r.) do momentu wniesienia do Sądu skargi na bezczynność i przewlekłość (11 października 2023 r.). Sąd mając to uwadze stwierdza:
Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ustanowiony w art. 217 § 3 k.p.a. termin do wydania zaświadczenia jest terminem szczególnym wobec ogólnych terminów załatwiania spraw, które zostały określone w art. 35 k.p.a. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony o wydanie zaświadczenia. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami w nich podanymi.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki i pouczając o prawie ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Sąd podziela przy tym pogląd prawny, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec organu wskazujących na jego bezczynność. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia i pouczenie ją o prawie ponaglenia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 43/23).
Z kolei "przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. W ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na taką ocenę Sądu miało wpływ przede wszystkim to, że okres zwłoki Komendanta Powiatowego znacząco przekroczył maksymalny, ustawowy termin (7 dni) przewidziany dla wydania zaświadczenia określony w art. 217 § 3 k.p.a. Skarżący wniosek z dnia 23 lutego 2023 r. złożył osobiście w dniu 24 lutego 2023 r. (według daty stempla Kancelarii Ogólnej KPP w Kluczborku k. 3 akt admin.). Od tego też dnia, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy. Od momentu wpływu wniosku w dniu 24 lutego 2023 r., do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość (11 października 2023 r.) minęło ponad 7 miesięcy. Dodatkowo od wniesienia skargi do momentu wydania postanowienia z dniu 29 listopada 2023 r., nr [...], minął ponad miesiąc. Z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić tak opieszałe działanie organu. Wprawdzie w okresie tym organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności i przewlekłości.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania wyjaśniającego. Wynika z nich, że w terminie ustawowym, tj. w okresie do dnia 2 marca 2023 r., organ nie podjął jakichkolwiek działań. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. od razu wyznaczył stronie nowy i odległy termin załatwienia sprawy do 25 maja 2023 r. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę krótki 7-dniowy ustawowy termin załatwienia sprawy, wyznaczenie z góry nowego terminu za kolejne 90 dni świadczy o naruszenie cytowanych powyżej przepisów k.p.a. Tym bardziej, że z akt administracyjnych nie wynika aby istniały przeszkody (np. braki formalne podania) by nadać wnioskowi niezwłocznie bieg.
Kolejne czynności, udokumentowane w aktach pismami i notatkami służbowymi, ukierunkowane na wyjaśnienie stanu faktycznego były dokonywane przez organ dopiero po wyznaczeniu nowych terminów i w znacznych od siebie odstępach czasu: pierwsza 13 marca 2023 r. (k. 6 akt admin.) a ostatnia 10 października 2023 r. (k. 426 akt admin), co świadczy o braku należytej koncentracji czynności postępowania wyjaśniającego.
Z akt sprawy wynika też, że po tym jak organ pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. (k. 40-410 akt admin.) poinformował stronę o wyznaczaniu nowego, podobnie jak wcześniej odległego terminu rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zaświadczenia, bo do dnia 30 listopada 2023 r., przez ponad miesiąc nie podejmował żadnych czynności, a pierwsze takie działania dokonał w dniach: 5, 9 i 10 października 2023 r. (k. 424 – 426 akt admin.). Organ w tym czasie nie podejmował żadnych uzasadnionych działań zmierzających do załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia.
Sąd zauważył, że Komendant Powiatowy prowadził w tym okresie (podobnie jak wcześniej) niecelową kwerendę ewidencji i rejestrów znajdujących się posiadaniu innych organów: KMP w Opolu i KWP w Opolu (por.: k. 61 - 68, 83, 418 – 423 akt admin.). W ramach postępowania jego obowiązkiem było dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Żądanie wydania zaświadczenia nie mogło prowadzić do zbierania przez organ nowych informacji, posiadanych przez inne organy, bo to przeczyłoby uproszczonemu charakterowi tego postępowania.
Nieusprawiedliwia bezczynności i przewlekłości organu oczekiwanie na zwrot akt z organu II instancji, który rozpatrywał wniesione przez stronę ponaglenie (k. 411 akt admin.). Z treści pism z 19 i 27 września 2023 r. (k. 414 i 416 akt admin.) wynika, że organ wadliwie przekazał z ponagleniem akta sprawy zamiast tylko "niezbędnych odpisów akt" (por. art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a.). Tymczasem ponaglenie nie stanowi trybu instancyjnego, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Wniesienia ponaglenia, na podstawie art. 37 k.p.a., nie oznacza utraty, czy dewolucji kompetencji organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy (tu: do wydania zaświadczenia). W konsekwencji należy przyjąć, że oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia i na zwrot akt sprawy nie może być warunkiem usprawiedliwiającym przedłużenie terminu do wydania zaświadczenia.
Sąd dostrzegł także, że w treści żadnego z pism z dnia 27 lutego, 14 marca, 19 maja, 19 czerwca i 31 sierpnia 2023 r., którymi organ wyznaczał stronie nowe terminy załatwienia sprawy, nie pouczył skarżącego o prawie wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 36 k.p.a.
Reasumując Komendant Powiatowy do momentu złożenia skargi do Sądu nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, który upłynął w dniu 2 marca 2023 r., a dodatkowe terminy wyznaczał w sposób wadliwy: wyznaczając je z dużym odstępem czasu i nie pouczając skarżącego o prawie wniesienia ponaglenia. Nadto nawet w tych wyznaczonych przez siebie dodatkowych, maksymalnych terminach, do daty wniesienia skargi do Sądu sprawy nie załatwił. Przebieg postępowania i kolejno podejmowane czynności wskazują, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i bez skoncentrowania czynności w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Komendant Powiatowy pozostawał zatem w bezczynności i przewlekłości o czym Sąd orzekł w pkt. 3. wyroku.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, okoliczności związane z tym, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc przy tym pod uwagę, że organ prowadził jednak postępowanie zmierzające do wydania wnioskowanego zaświadczenia, a przyczyną opóźnienia stała się kwestia przebadania wielu ewidencji i rejestrów (co potwierdzają akta), długiego okresu czasu obejmującego lata 2005 – 2022, to w ocenie Sądu nie można uznać, że postawa organu była rażąco naruszającą prawo. Przewlekłości i bezczynność nie miały, w ocenie Sądu, charakteru rażącego (o czym Sąd orzekł w pkt. 4. sentencji wyroku), bowiem wynikały z braku należytej koncentracji czynności postępowania wyjaśniającego, a nie z chęci celowego przedłużania postępowania.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił dalej idącą skargę (w pkt. 5. sentencji wyroku).
Sąd oddalił skargę również w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miałaby postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny, czy przyznania stronie sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłość organu dotyczyła wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma dostatecznego uzasadnienia.
Sąd, w granicach kontrolowanej sprawy o bezczynność i przewlekłość, nie miał też kompetencji do nakazania wypłaty skarżącemu za wykonywanie czynności, które kwalifikowały się – w jego ocenie - do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5 % w określonym terminie od dnia 3 marca 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz wyrównania należności za wydane zaświadczenia od dnia 3 marca 2023 r. do dnia 1 sierpnia 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Dlatego i w tym zakresie Sąd żądanie skarżącego oddalił w pkt. 5. sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt. 6. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.